區域治理

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區域治理(Regional Governance)

　　區域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益，通過談判、協商、伙伴關係等方式對區域公共事務進行集體行動的過程。

　　區域治理(Regional Governance)完全是一個“舶來”概念，它廣泛流行於歐美學界，臺灣地區學者較早與之接軌，但他們一般慣用跨界(域) 治理(Trans-border Governance) 、都市及區域治理(Urban and Regional Governance) 等概念。實際上，區域治理就是治理理念或理論在區域公共事務管理中的具體運用。

　　區域治理具有三個基本特點： 一是多元主體形成的組織間網路或網路化治理;二是強調發揮非政府組織與公民參與的重要性；三是註重多元彈性的“協調”方式來解決區域問題。由此可見，區域治理並非是無條件的，它必須有深厚的公民社會和公民參與傳統、發達的非政府組織體系，以及公私合作與協商治理的文化。也正是在這個意義上，儘管前些年國內有些學者借用區域治理或區域管治概念來討論我國的區域話題，但我們的基本看法是： 由於政府仍然是我國區域公共事務治理的主導者，其他利益相關主體參與的廣度和深度還不夠，因此，對於區域治理概念的使用我們一直持審慎的態度。

　　一、英格蘭區域治理的緣起

　　英國在蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭建立區域型政府英格蘭分為9個地區，分別是東北地區(North East)，西北地區(North West)，約克郡與亨伯郡地區(Yorkshire and the Humber)，中東部地區(East Midlands)，中西部地區(West Midlands)，英格蘭東部地區(East of England)，大倫敦郡地區，西南地區(South West)，東南地區(South East)，1994年梅傑政府就在這9個地區設立了區域政府辦公室。

　　政府在很大程度上是迫於這些地區的民族獨立和區域自治的壓力，而在英格蘭卻缺乏這種動力。推進英格蘭的區域治理首先是源於一種民主的訴求。首先，區域在復興民主問題上扮演的角色是將權力從中央下放並且賦予已經存在的非選舉的政府組織層；其次，它們可以為有著不同傳統、認同和需要的地區提供一個直接的民主表達的論壇。在英國(包括英格蘭)，存在著很多區域級的政府機構，大多數是中央各部門設立在區域的派出機構，以及於1994年成立的區域政府辦公室(Government Office for the English Regions)。這些非選舉性的派出機構在區域執行中央政策，在很大程度上是在扮演一個區域政府的角色，它們具有一定的自由裁量權力。不過這些機構缺乏一種政治上的合法性，只有建立民選的區域政府才能確立其合法地位。同時，在英國其他地區建立區域政府的情況下，英格蘭地區缺乏一個能夠表達其區域利益的合法論壇，它們的利益得不到應有的照顧，因此需要建立一個選舉的區域政府。

　　在英格蘭推進區域治理的第二個原因來自於經濟發展。新區域主義強調地區在經濟發展中的重要作用，過於中央集權的政治體制不利於地區經濟發展。事實證明，在歐盟那些採用中央集權體制下的區域，其經濟最為薄弱；而一個分權的區域政府往往能夠為本地區的經濟發展提供連貫的區域經濟戰略政策，並且能夠協調地區經濟發展需要，代表區域向中央表明地區經濟發展的利益需求。當然英格蘭區域治理的發展離不開歐盟的推動。歐盟強調區域在經濟發展中的重要作用。英格蘭要想在歐盟體系下發展並獲得其支持，就必須讓區域一級的行政組織參與到基金獲取以及相關的政策決策過程中來。歐盟還專門成立了區域委員會(the Committee of the Regions)來推動歐盟成員國的地方和區域政府參與到歐盟的政策制定中來。

　　最後，直接推動布萊爾政府改進區域治理組織機構變革的是中央政府在區域公共服務提供和管理上的碎片化。由於英格蘭缺乏一個區域層級的政府，因此很多中央政府以及一些部門設立了許多區域級的派出機構，這些機構包括9個區域政府辦公室、9個農業、漁業和食品部的區域服務中心、8個英國國家衛生局的區域執行辦公室、4個社會衛生保健區域部門、教育與就業部的就業服務辦公室、社會保險部的救濟金執行局、9個區域議事廳(Regional Chamber)、9個區域發展局(Regional Development Agency, RDA)以及9個信息中央辦公室的區域辦公室。其中，教育和就業部、環境、交通和地區部以及貿易工業部的一些區域政策分別設在區域議事廳、區域政府辦公室以及區域發展局中，而其他各個部門的區域政策和執行都是各自為陣，難以形成一個協調有序的、統一的區域政策體系，而且這種情況在布萊爾執政後的前兩年更為加劇。布萊爾政府上臺後急於兌現自己的競選承諾，推出了一系列新的政策，並且發展了一些新的組織：健康行動地帶(Health Action Zones)、就業地帶(Employment Zones)、教育行動地帶(Education Action Zones)、新起點(New Start)、單一重建預算(the Single Regenerations Budget)等等。這些新政策與新的組織的出現使得原本就比較混亂的區域組織和政策更為碎片化，因此布萊爾政府必須改革區域組織，推進區域治理的發展。布萊爾政府的區域治理的組織變革主要是增強區域政府辦公室的功能，設立區域發展局和區域議事廳，建立區域層級的合作政府。

　　二、英國區域治理體制的特點

　　布萊爾政府在推進區域治理過程中最為突出的是建立一個以區域政府辦公室、區域發展局和區域議事廳為三大支柱的治理網路，它們的能力和運行的結果直接影響到是否能夠為區域治理提供一個清晰的領導關係，以及是否能夠為區域發展提供一個整合性的具有明確優先發展目標的區域戰略。為了在區域治理過程中既能夠為區域培養一種本土化的權力從而達到以上目標，同時又能夠保證中央政府對區域治理的控制權，布萊爾政府創立了一個獨具特色的區域治理體制。

　　首先，區域治理組織有明確的職能分工。區域發展局主要是負責領導地區的經濟發展，同時還監察各個次區域的伙伴關係及其在地方實現的機制。區域政府辦公室的職責是領導和解決社會排斥和鄰裡關係發展問題上的事務，同時監督區域、次區域以及地方執行局的一些活動，這些活動涉及到跨越設置在區域政府辦公室的10個中央政府部門的政策領域範圍。區域議事廳最為重要的是進行區域土地使用規劃，同時對區域發展局進行監督審查。

　　其次，區域治理組織在責任體系中的多重性。區域政府辦公室的工作人員主要來自於中央政府的不同部門，因此他們的工作首先是要向自己所在的部門負責。但是區域政府辦公室不是簡單的將部門政策在區域層級執行，它必須既要在國家層面將不同的部門政策進行整合，又要體現區域優先發展的重點。區域政府辦公室這三重責任是由其工作所屬部門、組織設立的目的以及所代表的地區所決定的。區域發展局首先必須通過目標設置、績效管理和審計向其上級主管部門貿易工業部負責(最初的主管部門是環境、交通和地區部)。但是區域發展局也從中央其他部門獲得很多資金，因此它不得不為這些部門完成任務。與此同時，區域議事廳獲得了對區域發展局進行監督審查的法律地位，從而確保它能夠讓區域經濟戰略和區域的其他戰略協調一致。而區域政府辦公室則是代表中央政府對其進行績效評估。區域議事廳成員主要由地方政府及其經濟、社會伙伴構成，對本地區的整體事務負責，但是很多時候它往往成為地方政府以及教區之間利益角逐的論壇。

　　最後，區域治理組織在財政權力上的有限性。區域政府辦公室的成員主要來自於中央的10個政府部門，其財政開支權力主要是由這些所屬的部門控制。區域政府辦公室的財政支出總數是由各個不同的項目資金組成，每一個項目都是由某個部門所資助，它們擁有對資金的所有權，而“區域政府辦公室能夠將項目資金從一個項目轉到另一個項目的總數額度在一個可以忽略的範圍之內”。區域發展局可以支配較多的資金，並且可以向中央政府貸款，但是對其進行撥款以及貸款都必須經過其主管的貿易工業部部長同意，部長擁有最終的決定權。區域議事廳在建立之初，其獲得的政府撥款非常有限，以至於其活動能力非常有限，對區域發展局的監督審查基本無法正常進行。直到2001年中央政府發佈《加強區域責任》之後，區域議事廳獲得的資金才能保證其功能的正常發揮。

　　三、英國區域治理的政策

　　區域治理體制的這些特點對區域政策的制定和執行影響較大，它決定了區域政策過程中所體現出的價值選擇、政策決策的影響因素髮揮的作用，同時它也影響哪些政策問題將被列入政策議程。

　　更多的區域主義更少的治理

　　布萊爾政府創立的區域治理結構一方面是讓國家政策能夠在區域層級以整合的方式得以執行，另一方面是能夠在區域培養出“本土化”的能力，讓其在本區域的治理過程中將各方利益相關者吸納到治理過程中來，以區域的整體利益為出發點來制定本地區的戰略規劃。

　　總體而言，區域政策制定框架在決定區域政策優先發展目標上努力提供一個戰略規劃，但是由於區域組織制定的戰略框架很多缺乏強制性的約束力，同時也缺乏必要的資金保證，因此在執行過程中區域戰略對相關政策的制約力比較有限。例如在東北地區，由於交通政策是由地方政府、中央的一些執行局(如高速公路管理局)、一些非部門性的公共組織(如戰略鐵路局)以及一些私營組織(公車公司)等部門來制定，因此交通政策碎片化、甚至會出現衝突，儘管該地區已經制定了區域交通戰略。同樣，西北地區成立科學委員會，其目的在於為推動西北地區的科學發展，並負責管理新的西北地區科學基金。但是一些非常重要的部門沒有進入到科學委員會，這包括負責高等教育創新基金的組織部門，它們與高校聯繫緊密。此外西北能源委員會也沒有吸納進來，它們也是努力推動區域科技發展的一個潛在影響部門。因此在一定程度上，在英格蘭地區的確推出一些從區域整體角度出發的創議，不過這些創議為區域內部的進一步協調帶來挑戰。

　　區域內部的協調還因為本地區的不同層次區域的政策安排而變得更為複雜，因此需要將其整合進一個更為廣泛的區域規劃安排中。如在西北地區，曼徹斯特城市區域在區域經濟發展中扮演一個重要的角色，它同時也在有著自己推動次區域科技發展的規劃與資金支持，如曼徹斯特知識資金，這個資金有自己的項目以及戰略理事會，它將次區域的地方政府、工業和高校代表都吸納進來。曼徹斯特城市區域與西北地區的聯繫比較鬆散，在一些項目上還存在著競爭關係，因此只有將其納入到地區的戰略規劃內才能真正發揮區域優勢。

　　區域戰略和決策制定框架的價值獲得本地區內部有關參與者的認可，但是一些區域組織對此還是表示沮喪，因為它並沒有發展出一個完全整體性的區域戰略構想，而且缺乏機制來保證這些戰略能夠最後得到執行。

　　區域主義的音符國家主義的旋律

　　區域戰略是協調區域發展最為重要的機制，它明確地區在發展上的需求，並確定其發展方向，但是在區域發展的資源分配上卻是由對國家部門負責的相關區域執行局掌握。在東北地區，主要的交通基礎設施投資是由中央執行局如高速公路管理局和戰略鐵路局來完成。這些組織參與區域交通戰略制定，而且都負責其中相關的項目，但是它們組織自身的規劃功能和資金調配都由中央部門嚴格控制。儘管布萊爾政府立法強調在決策制定過程中的分權，但是對交通投資資金的分配和評估在很大程度上仍然是由英國交通部直接控制，而有限的靈活性主要是體現在根據地方交通規劃將國家目標和優先發展計劃如何在地方實施，並且這個靈活性必須是在國家交通計劃的框架內。

　　在西北地區，區域科學委員會成立的主要目的是重新平衡國家研究基金的分配比例，並且發展基金合作機制。但是中央政府很快將一些重要的實驗室從西北地區轉移到東南地區，這樣國家並不需要對西北地區進行大量的資金投入，通過這種方式中央政府仍然維持原有的科學資金在區域分配上的比例。

　　地方主義挑戰區域主義

　　區域主義主張從區域整體的角度來制定本地區的發展規劃，當然也包括從區域整體發展的視野來分配資源，這就意味著區域治理層在區域內部難以對資源進行平均分配，這顯然會對一些地方利益構成挑戰。作為缺乏足夠行政執行力的區域治理層而言，目前還難以剋服地方主義的阻礙去制定區域發展的優先目標，它更多體現出一種調和主義的色彩。如在東北地區達成的共識是推動航空運輸的效率和能力，因為它對於提升本地區經濟的競爭力有著舉足輕重的意義。而在東北地區紐卡斯爾飛機場對區域發展具有重要的戰略意義，因此應該是本地區交通戰略確定的發展重點。相比較而言，達拉謨T型山谷機場無論是在航空吞吐量還是對區域經濟發展的重要性都不如紐卡斯爾機場。但是在區域交通戰略中，它們被同等看待，似乎二者在規模和經濟影響力上沒有什麼分別。這事實上說明制定的戰略如果看上去有利於紐卡斯爾，達拉謨會對此不滿，區域治理層擔心這樣會挑起地方當局之間的衝突。