协同政府

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　　协同政府是指议程、政策的组织安排的一致性和连贯性，以及组织间的协同工作，它的目标不相互冲突，手段也不相互增强。

　　(一)行政环境的变化促使新政府治理模式的形成

　　行政环境是处于政府系统之外的、能对政府的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种因素和条件的总和。政府职能范围、组织架构、行为方式，从根本上讲是由政府所处的外部环境所决定的。随着风险社会和信息化社会的来临，传统政府治理结构逐渐发生变化，新的治理模式也逐渐形成。

　　1.风险社会的来临。德国社会学家乌尔里希·贝克首次提出了“风险社会”的概念，他认为:“随着两极世界的消退，我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。风险一直存在，但当今社会的这种风险与过去有明显的不同。现代风险具有高度的不确定性与不可预测性;具有超强的蔓延性与扩散性，短时间内就可能扩展到区域之外甚至全球“SARS”,“H1N1”,“9·11”以及自然灾害的频繁发生充分验证了这一理论。当今社会“任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需要的所有知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需的工具;没有一个行动者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式。风险的治理需要奉献和付出。在新的风险社会中，单靠政府自身的力量己难以解决问题，因此应该以政府为主导，加强政府、企业、社会组织、公民多向沟通，构筑起共同治理风险的网络联系和信任关系，建立起资源、信息交流与互补的平台，协同一切可以协同的力量，共同应对末来可能发生的风险。

　　2.信息化社会。1978年，法国的西蒙·诺拉和阿兰·孟克在《社会的信息化》一书中首次提出人类社会己经进入“信息化社会”。在信息化社会里，信息的占有不再局限于少数的人群和组织，传统的信息不对称状态(高层政府严密地控制信息，而低层政府、社会、公民很难获得有效的信息)得到了改变;信息处理技术和信息传播技术更加现代化，电子政务、网络政府的出现使得政府间、政府与社会间的沟通更加的方便。信息化社会里这种信息爆炸的状态和现代化的信息传播手段，不但增进了组织间的信息交流和相互信任，而且还大大降低了不同组织之间相互沟通的成本，为协同政府模式的确立创造了条件。

　　(二)行政生态视角下官僚制政府模式的弊端凸显

　　美国学者弗里德·雷格斯的行政生态学理论认为，公共行政与它所处的行政生态是一致的，当今世界主要存在三种社会形态和与之相适应的行政模式:农业社会的融合型行政模式、工业社会的衍射型行政模式和过渡社会的棱柱型行政模式。其中衍射型行政模式与马克斯·韦伯所构建的官僚制模式是一致的，都是适应工业社会的政府管理模式。然而由于生活时代的局限，他们并没有分析工业社会之后的行政生态和相应的政府模式。目前行政生态发生了巨大变化，社会学家丹尼尔.贝尔认为人类社会己经开始进入后工业社会，工业社会生态环境下官僚制模式在在组织结构、治理机制等方面日益暴露出明显的弊端。

　　1.官僚制政府模式在组织结构上的问题。在组织结构上，官僚制政府主要采取了横向上的专业分工和纵向上的等级制。横向上看，严密的专业分工是传统政府模式在组织结构一个基本特征。专业分工将复杂的事务分解开来，有利于提高组织效率。然而社会分工的日益细密导致政府中专业部门不断增加，部门的增多造成了机构重叠，且壁垒森严，像一个个孤立的“鸽笼”一样隔“笼”相望。在这种“鸽笼”式的结构下，部门之间遇到能增加本部门利益的事情则互相争夺，无利可图的事情则相互推让。政府机构的专业化使得政府走向了自己的反面:部门之间难以协调沟通，更是难以合作，官僚制本身的效率优势无从谈起。政府并非铁板一块，而是由各专业部门构成的，政府实际上由各相对独立、在一定程度上自行其事的机构组合而成;如何使各机构协同运作、相互配合来实现政府目标，是政府治理过程中面临的严重问题，特别是在各机构以自身利益最大化为主要行为动机的当代。纵向上看，森严的等级制是传统政府模式的另一个特征。这种森严的层级节制有利于保证组织的秩序，命令的上传下达，提高组织管理效率。但是反过来看，弊端也是一览无余。这种控制体系单纯依靠强力的自上而下的命令控制，集权色彩特别严重，导致下一层级一味地遵循上一层级的要求，没有主动性和积极性。在具体的政府管理实践中，这种等级制主要表现中央政府(联邦政府)对地方各级政府的严格控制，中央集权(联邦集权)的色彩浓厚，政府层级繁多，不利于实现各层级的资源共享、目标共商，行动协同。现如今“无论是单一制还是联邦制，不论人们如何努力，政府机构之间的协调总是一件非常难以控制的事情。”因此，如何合理划分政府层级结构，明确各层级政府的权力划分，实现集权与分权的平衡，使得各层级政府像一个交响乐团一样协同一致地工作，己成为世界各国政府面临的重要问题。

　　2.官僚制模式在治理机制上的问题。现代人类社会(广义社会)正日益分化为三个领域:政治领域、经济领域、社会(狭义社会)领域。每个领域又有着各自的运行主体。在政治领域体现为政府或政府组织;经济领域主要体现为营利组织或企业;在社会领域主要体现社会组织，有时称非政府组织(NGO)，有时称非营利组织(NPO)。在上述三大组织的基础之上，形成了人类社会运行的三大基本机制:政府机制、市场机制和自主治理机制。每一种制度安排或治理机制都存在其优势与缺陷，有发挥各自功能的边界，“如果政策制定者只用一种方法，即由自己的官僚机构来提供服务，要做到这一点很困难。然而在传统政府管理思维中，始终强调政府在公共事务治理中责无旁贷的责任，强调政府的无所不能与唯一的管理主体地位，排斥其他主体的参与，排斥市场机制、竞争机制的运用，结果是传统管理模式陷入了极大的困境。如公共物品供给不足与低效;政府职能与机构膨胀，财政危机加重;公民对政府合法性产生质疑，对政府的信任度下降等。

　　(一)政府能力角度

具有强大公共事务治理能力的强政府

　　自由资本主义时期，亚当.斯密认为管得最少的政府是最好的政麻“守夜人”政府是政府典范，但随后因为无法克服经济危机而遭淘汰。20世纪30年代，凯恩斯主义主张放弃自由放任政策，政府要积极干预经济和社会，建设包揽从摇篮到坟墓的“福利政府”，最终也由于政府开支规模过大而宣告失败。20世纪70,80年代，为了克服官僚制政府的危机，西方国家展开了声势浩大的新公共管理运动，主张建立“企业家政府’。“企业家政府”将政府角色定位为“掌舵”而非“划桨”，认为政府不应过多地具体承担提供公共服务之责任，而是尽可能地以委托、承包、代理等市场化的制度安排，将公共服务的责任转移给私营部门。这种制度安排导致了多元化的市场供给主体承担了原来属于政府的职能，分化了本属于政府的权力，使得政府处理综合性、复杂性问题的能力急剧下降。从以上的历史进程可以看出，“大政府”和“小政府”不是政府理想模式，具有强大处理社会问题能力的“强政府”才是协同政府真正所追求的目标。协同政府虽然主张社会事务治理应该多元化、多中心化，实现多元治理主体的协同效应，但也强调多中心并不是没有中心，政府作为公共管理主体中“同辈的长者”，理应在社会事务的治理中占据主导性的地位，发挥多元治理结构中“元治理”的作用，担负起巨大的公共责任。即所谓，“作为政策主张不同的人士进行对话的主要组织者，作为有责任保证各个子系统实现某种程度的团结的总体机构，作为规章制度的制定者，使有关各方遵循和运用规章制度，实现各自的目的，以及在其他子系统(如市场、工会或科学政策界)失败的情况下作为最高权力机关负责采取‘最后一着’补救措施。”

　　(二)政府价值角度

提供优质高效公共服务的服务型政府

　　服务型政府是当今世界各国政府改革的方向，其主要责任和基本职能就是给公民提供优质高效的公共服务。依据不同的标准，公共服务可以划分为多种类型。如纯公共服务和准公共服务;全国性公共服务、地方性公共服务和区域性公共服务。公共服务类型的多样性决定了公共服务的供给方式必须是多元化的、协调合作式的。然而传统政府模式下，公共服务的供给不但局限于政府这个唯一主体，而且政府之间、政府部门之间是分离的。这直接造成了公共服务数量缺失，质量下降，公共服务“碎片化”等。协同政府一方面认为政府、社会与市场三种供给机制各有其优势和劣势，它们之间的协作配合可以使公共服务供给更有效率;另一方面对不同层级政府、不同政府部门在公共服务供给范围上进行合理划分，避免原来公共服务中“抢着管”、“都不管”、“都难管”的现象，实现了政府间公共服务的协调联动。总之，协同政府以不同群体公民的需要为中心，通过多样化的公共服务供给主体(不同层级政府、政府内部各部门、私人部门和第三部门)的协同与合作，能够为公民提供差异性的和无缝隙的公共服务，体现了服务型政府的根本价值。

　　(三)政府治理技术角度

具备现代信息技术的电子政府

　　有效的信息沟通是组织间进行协同的前提与基础。组织间只有加强信息沟通，相互之间获得真实有效的信息，才能增进组织间的信任，组织间协同合作也才有可能发生。否则，各组织就会像一些分散游离的个体，相互分离和孤立，甚至相互敌视，根本无法产生协同效应。因此要构建协同政府，发展并利用现代信息技术则至关重要“信息技术可以有助于推倒组织间的壁垒，赋予政府及其合作伙伴各种工具，以跨越组织界限进行有效的合作。作为信息技术发展的产物，电子政府支撑起了组织间的沟通与交流。电子政府运用信息技术打破了传统政府自成一体的组织界限，将不同层级的政府、政府内部不同部门、社会上不同组织(企业、第三部门等)的网站进行有效地整合，构建组织之间快速、方便的资源信息共享的一体化模式，实现了组织间的无缝隙对接，使得“处于不同地点的组织之间能够在项目和文件上进行实时合作”，能够及时有效全方位向公民提供优质高效的公共服务。因此从政府治理技术角度讲，协同政府应当是具有信息处理综合能力的电子政府。

　　(四)组织文化角度

具有协同精神的合作政府

　　组织文化是组织的灵魂，对组织的行为方式有重要影响。传统政府模式下，本位主义、部门主义、地方主义、政府全能主义表面上看是行政行为，其本质体现的却是狭隘性、分散性、敌对性的的文化理念。这种文化理念不利于组织间的协同合作，尤其对具有不同目标的组织而言更是如此。协同政府强调要实现组织间的协同效应，需要树立协同型的文化理念。

　　1.信任。信任是组织间关系的润滑剂，是组织间展开合作的基础。只有建立起以信任为基础的文化理念，组织间才能走出集体行动的困境，否则组织间就不会共享知识和信息，合作也就无从谈起。

　　2.伙伴关系。伙伴关系是目前组织间关系的主流趋势，它意味着能够制造合作者之间的协同效应;能够将风险分散给各参与者;有助于一个参与者影响另一个参与者的世界观和行为方式;能成为获得更多财政资源的手段;能够减少公开冲突，创造和谐的政策气氛，促进政治合作;减少对政府过多的要求，并创造更广泛和更分散的责任制。

　　3.有限理性。有限理性意味着每个组织都有局限性，任何组织所占有的资源是有限的，不是自给自足的，单靠组织自身的力量很难实现组织目标，因此组织间必须借助于这种相互依赖的关系，进行跨部门合作。

　　1.政府间关系的协同。

　　政府间关系(IGR)是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系，形式上主要包括纵向的中央与地方关系和横向上地方各政府间的关系。政府间关系的协同是指通过政府间职能和政府间结构上的优化而达到纵向上中央与地方和横向上地方政府间的协调合作，实现政府职能的合理发挥和公共服务供给的均衡。一方面，政府间职能的优化，要坚持适度集权与分权、公平与效率、受益范围、财权与事权相匹配等原则，合理划分中央政府的职责、地方政府的职责以及中央政府与地方政府的交叉性职责;另一方面，政府间结构上的优化，就是要确立从中央到地方的合理管理层级和幅度，建立跨区域的政府间冲突的协调机制等等。如美国宪法就非常明确地划分了联邦和州的专有职能和共享职能，而在英国中央政府原来在全国就设有9个隶属于副首相的区域办公室，专门用来协调地方政府间的冲突。我国长三角、珠三角一体化趋势加强，政府间横向关系日趋协调。

　　2.部门间关系的协同。

　　政府横向结构表现为根据管理对象的内容和性质，对行政权限和职责划分后负责组织和管理某一方面事务的政府部门。政府部门间关系有多种，如合作、竞争、冲突等。实现政府部门间关系的协同要合理划分政府各部门的职能，建立职能有机统一的大部门体制，建立健全部门间的协调配合机制。协同政府模式一方面主张大部制式治理，如美国的大部制很成熟，农业部的范围至少相当于我国的农业部、水利部和国家林业局。另一方面90年代末英国政府为了避免政府治理与公共服务供给的碎片化，倡导跨组织部门的设立“它是任务导向而不是功能分化的组织，具有单个的组织目标，整体的策划来自包括政府内外不同部门的成员，它能就某一个特定的问题打破组织壁垒，将不同的部门资源整合起来，实现跨部门的合作。”

　　3.政府与市场关系的协同。

　　在公共事务的治理中，由于政府自身能力的有限性等原因，会产生“政府失灵”。于是新公共管理把“解药”转到了市场身上，但市场也不是万能的，“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持续进步乐观态度的社会目标的实现。对待政府与市场，我们不能采取非此即彼的态度，要将二者结合起来，实现政府与市场的协同。一方面，坚持市场优先原则。凡是市场能发挥调配资源作用的领域，政府不要干预;凡是能市场化的公共服务，都要采取适当的方式交给市场。另一方面，政府也要承担必要的公共责任，发挥政策制定者、制度设计者、市场监管者、公平维护者的作用。后新公共管理改革时期，有着盎格鲁—撒克逊传统的发达国家如英国、美国、澳大利亚在交通、水务、教育、医疗甚至在监狱管理方面都采取了公私合作的形式，有效地解决了公共物品的供给问题。公私合作伙伴关系模式己成为政府与企业有机合作的典型的组织结构模式。

　　4、政府与非营利组织关系的协同。

　　传统理论倾向于采取一元论的视角，要么以国家为中心，要么以社会为中心，认为政府与非营利组织之间往往存在冲突，是竞争对手的关系。其实政府与非营利组织作为两种组织形式，都存在组织本身所固有的优点与缺陷，并且非常重要的是政府组织的弱点正好是非营利组织的长处，反之亦然。一般说来，政府组织反映比较迟钝缓慢，而非营利组织则相当灵活。政府为公民提供的公共服务千篇一律，一致性很强，而非营利组织则非常丰富，多样性很强。总之无论二者谁替代谁，都没有二者的合作更有意义。在公共事务的治理中，应注重避免二者的缺陷，发挥它们的优点，实现政府与非营利组织关系的协同。1997年工党上台后就将政府民间伙伴关系建设摆上重要日程，在各级政府与民间公益组织之间签署的具有指导意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT)，积极推动英国政府各部门及各级政府与民间组织之间的合作。

　　“协同政府”的实施可以分为三个层次:社会与社会、政府与社会以及政府内部。本文将主要分析政府内部的“协同”内容。1997年以后英国工党在这方面的改革主要围绕统一决策和加强部门与执行机构的合作两个目标来进行。其主要做法有以下几方面:

　　1.决策统一

设立直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构和特别委员会

　　布莱尔上台以后，把中央政府的决策统一作为改革的首要措施。为此，他们新成立了若干综合性机构，其作用都是为了在政府的核心建立起跨部门的联系。例如，“社会排斥小组”、“妇女中心”“政策中心”、“绩效与创新小组”等就是这样的机构。“社会排斥小组”的任务是综合处理诸如无家可归者及少女怀孕等需要跨越传统的部门界限来统一解决的棘手问题。“妇女中心”的任务是通过调查研究、项目实施等途径给主管妇女工作的部长(Minister for Women)提供政策支持，在政府部门中为女性的特殊需要进行呼吁。“政策中心”是政府的思想库，它直接隶属首相办公室，对政府制订的所有政策都有权进行独立的分析研究。“绩效与创新小组”直接向首相提供跨部门的中长期公共政策报告，目的是促进政府决策与公共服务方面的改革与创新，保证政府决策目标的实现。值得注意的是，新成立的机构中具有战略决策性质的占有很大比例。除“政策中心”与“绩效与创新小组”之外，还有“管理与政策研究中心”、“战略合作中心”、“中央秘书局”等机构。2001年工党再次获胜后成立的两个新机构—“首相服务中心”和“公共服务改革办公室”也具有相似的功能。

　　各种特别委员会承担的任务与上述综合性机构相近，它们也是设在政府内阁的跨部门组织，不过其成员来自不同的背景，既有公共部门、私营部门、自愿者组织，又有工会和研究团体。这些委员会也不是常设机构，它们往往是为了某一类特殊的政策问题而专门成立的，目的在于听取各方的意见和反映。委员会的名称各不相同，有的叫“任务小组”、有的叫“咨询小组”、还有的叫“评价小组”。据统计，仅在布莱尔执政后的第一年里就成立了227个这样的特别委员会。委员会的主席有的由部长担任，有的由政府官员担任，有的则由民间人士担任。

　　2.目标整合

公共服务协议、战略方向与组织目标

　　工党政府认为，为了提供高质量的公共服务，政府决策必须具有统一性、战略性，并以结果为本，其前提是对各部门的职能和目标进行明确界定。大体来说，内阁、政府各部和执行机构三者之间围绕“公共服务协议”达成目标共识，既作为提供服务的依据，又作为绩效评估与管理的标准。三者虽然有分工，但更多的是合作性的伙伴关系。内阁(包括所属的各种综合性组织)作为高层决策者负责与各部签定协议，保证各部为完成自己确立的关键性目标而必须具备“正确的领导、正确的战略、正确的主体介入(the right engagement of delivery stakeholders)和正确的服务管理”;“为各部提供所需的合作性支持;从各部的实践中发现可供借鉴的经验、可供吸取的教训和可以共同合作的领域。”

　　政府各部的职责是在内阁的决策和执行机构的执行之间进行有效的战略管理，负责执行机构的服务，保证执行机构的绩效目标与公共服务协议之间有密切的联系，能够满足顾客的需要并能及时提供服务。有效的战略管理依赖于明确的战略目标和方向，“如果各部没有清晰而一贯的战略目标，就没有真正意义上的、为顾客提供满意服务的合作”。为此，《21世纪的执行机构》为各部进行有效的战略管理提供了如下建议:

　　——为了实现政府的既定目标，各部必须围绕合作性的服务和项目进行重组;

　　——各部要对所有的执行机构进行一次彻底地、高水准地检查，了解它们现有的组织结构能否胜任承担的职责和服务目标;

　　——寻找跨越决策和执行二者之间人为或内在隔离的方法，为顾客提供整合、统一的服务途径;

　　——各部的上层领导必须对决策者和执行者一视同仁，要有能力促进部里的所有工作都围绕自己的战略方向和战略管理来进行;

　　——各部及其执行机构的目标必须与“公共服务协议”相一致，跨部门的目标也必须有具体的工作计划和安排;

　　——各部及执行机构要尽可能地一起制定目标和工作计划;

　　——有些服务的涉及面很广，可以在部里或跨部成立相关论坛。电子政务对信息共享至关重要。

　　执行机构承担具体的服务职能。为了改善过去执行机构的目标与部里的目标和服务对象的关系不大的弊端，加强与部里的合作，除了上述涉及的要求外，《21世纪的执行机构》还有一些更具体的规定，如:执行局的目标设置不能过多，在一段时期内要围绕部里的整体战略方向，把目标集中在最重要的内容上;要围绕目标的完成制定相应的工作进度安排和开支计划;要尽量吸收所有的利益相关者参与目标的制定;目标一旦不再适用就坚决放弃，不能为了所谓的连续性而继续保留等。

　　3.组织整合

框架文件、保证人(sponsor)与非执行董事

　　框架文件是对主管部长、主管部门和执行主管各自的责任以及相互之间的合作关系、工作汇报制度和绩效评价方法等方面的具体规定。过去它一直只是执行机构与主管部长之间单独签署的协议合同，与部里的联系不大，因此，执行机构的工作既不被视为部里工作的一部分，它自己也不关心部里的方向和目标。新的改革措施则要求执行机构的框架文件必须反映部里的宏观决策目标和顾客的需要，并且要优先考虑跨部门的服务内容，执行机构的工作成为了部里整体工作的有机组成部分，这就为执行机构与主管部门在组织层面上的整合创造了条件。这种整合的主要表现有:成立高层战略合作委员会，吸收执行机构的人员参加;进一步下放管理权限，扩大项目组(project teams的职责，但要求项目组的成员必须来自不同的背景;不同的执行机构之间进行合作，共同完成服务要求等。

　　“保证人”也是组织整合的重要内容，它是在各部与执行机构的高层之间架起的一座桥梁，其主要职能是解决执行主管与部长之间缺乏沟通渠道、沟通机会和沟通能力的问题。梅杰政府时期曾设置类似的角色——Fraser figures，不过在实践中没有得到有效的利用。(Fraser figures的提法源于安格斯。弗莱舍爵士于1991年提交的报告"Fraser Report"。报告中建议政府部门设立一种新职位，其作用是为部门大臣在处理涉及执行机构的问题时提供意见和支持，有时也称为部门资深负责人。——作者注)布莱尔政府在Fraser figures的基础上提出了“保证人”的概念，他们对其作用的界定是:在部里制定宏观的战略目标或跨部门的政府目标时为部长提供针对执行机构的战略发展方面的建议，批准战略绩效管理的框架文件，给部长提出有关战略绩效方面的建议，给执行主管提供如何才能最有效地支持并完成部里目标的建议，保证执行机构获得实现目标所需的授权。“保证人”本身是部里的高级文官，他需要具有从事公共服务的经验，要有与部长接触的经历，掌握跨部门目标及其实施所需的知识，能对执行机构的管理提供建设性的支持。这些条件使得“保证人”在主管部门与执行机构之间的合作方面能够起到非常重要的作用。

　　非执行董事也叫独立委员，它一直存在于各部的委员会、部长咨询委员会和执行机构的各种管理委员会中，他们能从专家或服务对象的角度提出建议，在提供以顾客为导向的服务及服务方法的改进方面具有关键性作用。但过去对他们的角色责任界定不清，作用的发挥不充分，且多陷于细枝末节。新的改革要求各委员会赋予非执行董事明晰的责任和义务，并使其更多地关注战略问题。

　　4.文化整合

跨越经验与心理鸿沟

　　布莱尔政府认为，“协同政府”需要有合作的心理和合作的经验为前提条件，同时需要新的组织文化作为支撑。过去人们或多或少地认为，决策“高于”服务，决策比服务“重要”，这种心理对新的政府理念而言是完全不适宜的。新的改革首先要求人们树立服务与决策同等重要的意识，二者共同服务于结果为本、顾客满意的政府目标;其次，合作对二者都提出了更高和更复杂的要求，执行局及其主管必须保证明白部长们的战略意图并有能力按照部里的要求而不是自己的条件来进行服务，各部及其部长们必须熟悉执行局的服务情况，保证对潜在的问题有足够的把握和了解并能做出及时的反应;第三，让决策者和服务者一起工作，如让决策者参与服务，让服务者参与决策，项目组的成员由双方共同组成等;第四，人员的招聘、培训、提升等内容也要围绕合作的需要，组织内部的管理更需要全新的理念。