房屋拆遷糾紛

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　　房屋拆遷糾紛是指在房屋拆遷時，被拆遷人對拆遷補償、拆遷安置條件、拆遷的過渡期限等不滿意，或拆遷人進行非法拆遷而發生的糾紛。

　　房屋拆遷糾紛的特點主要有以下幾個方面：

　　1．涉及的法律關係比較複雜。就目前的法律規定而言，同一拆遷行為可能既有行政法律關係，又有民事法律關係。

　　2．房屋拆遷工作政策性強。從法理角度分析，房屋拆遷涉及公民財產保護和公共福利改進的關係，涉及國家公共政策和私權保護衝突的價值選擇，是一個包容了國家政策、應用法學、理論法學、社會學等各門類學科在內的複雜的系統工程。就目前而言，解決此類問題，各地政府自擬的政策性文件起了更大的作用。可以說，政府機關既當裁判員又當運動員的政令式治理方式是拆遷矛盾愈演愈烈的一個重要方面。

　　3．拆遷行為主體往往游移不定。在現行的制度下，拆遷主管部門頒發拆遷許可證後，拆遷補償需拆遷人與被拆遷人協商才能達成。但由於雙方意願差異，往往協商難度大，拆遷人又借拆遷裁決渠道，申請拆遷主管部門裁決，並依該裁決強制執行，以實現其最終目的。上述過程中行為主體不斷變更，程式交叉往複，容易出現政府與拆遷人為一方、被拆遷人為一方的對峙局面。

　　4．原告為共同訴訟的案件居多，集團訴訟有上升趨勢。由於大範圍的城市拆遷工作，導致被拆遷的人數眾多，加之被拆遷人認為聯合共同訴訟可以給法院施加壓力，增加勝訴幾率。故居住同一拆遷地的被拆遷人相互聯合到法院訴訟。

　　5．案件審判難度大，法官承受的壓力大。房屋拆遷糾紛案件一部分原告為共同訴訟及集團訴訟，處理不好，容易激化矛盾，引起當事人上訪、鬧事等暴力事件的出現，影響社會穩定。另由於建設規劃、價格評估體系的不完善，拆遷安置補償標準的不統一，都不同程度地增加了審判的難度。人民法院審理房屋拆遷案件時，既要做到依法保護房屋被拆遷人及拆遷人的合法權益不受侵害，又要監督和支持行政機關依法行政和維護社會穩定，人民法院所裁判的案件力爭達到法律效果、社會效果和政治效果的有機統一，遇到了前所未有的困難。

　　(一)理念層面

　　在理念層面表現為忽視對公民財產權的保護和“公共利益”的泛化解釋，城市規劃和拆遷或授權開發商拆遷本身就是政府行為。但是政府在下達了行政命令後，將“拆遷人(多為房地產開發商)”推前臺，自己“淡入”幕後，扮演一個“仲裁人”的角色。一旦拆遷人和被拆遷人對簿公堂，政府可以迴避涉訟的責任和義務。這大概是一個極其具有“中國特色”的規定。這樣，固然減輕了政府機構的壓力，但同時也為某些政府官員的官僚主義和無視民眾疾苦提供了一個合法的藉口。政府應當在法律上承擔不可推卸的義務和責任，至少應當和拆遷人共同承擔法律上的連帶責任。

　　(二)制度層面

　　制度層面主要體現為相關法律法規的制度設計的傾斜，主要表現在：

　　1．目前我國實施房屋拆遷的主要法律依據是《城市房屋拆遷管理條例》，該條例規定了強制執行制度，該制度的主要內容是：拆遷人可申請行政強制或司法強制執行，通過法院或行政途徑將被拆遷人強制遷出原居所地。在這種法律制度設計下，物權人對自己的物權其實是無力予以自主保護的，《城市房屋拆遷管理條例》所賦予當事人的司法救濟權由於四項強制性制度尤其是強制許可和強製裁決制度的存在而難以行使。

　　2．對城市公民房屋的征收，拆遷補償辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。這就為行政機關通過地方性法規、政府規章甚至規範性文件進行單方面定價提供了方便。拆遷單位的補償標準不透明。拆遷補償數額的多少，往往取決於被拆遷人的鬧事能力，能鬧的多補，不會鬧的少補。為了促使一些“釘子戶”儘早搬遷，拆遷人往往採取另外暗補的辦法，造成了被拆遷人之間的不公平待遇，使被拆遷人之間產生心理上的不平衡，最終導致矛盾的產生和激化，同時嚴重損害了法律的嚴肅性，給法院的拆遷執行工作帶來了很大的難度。

　　3．對開發商作為拆遷人只規定負有有限的法律責任，如未取得拆遷許可證而強行拆遷的，只負有一定數量的被罰款責任。實際上，開發商還應該承擔民事賠償責任，如果未經過房屋所有人的同意而強行拆遷的，更有可能造成他人財物損失，但這些責任在《城市房屋拆遷管理條例》中均未明確。開發商因違法拆遷行為所承擔的法律責任與被拆遷人在事

　　實上所承擔的維權法律風險責任相比，明顯失衡。

　　以上可見，拆遷之所以糾紛不斷，根本問題在於房屋所有權人對自己的房地產沒有拆與不拆的自主處分決定權。也即一旦拆遷許可和拆遷公告發出，房屋產權人只能接受與拆遷人之間的“強制交易”。因此，只有將商業拆遷真正私法化，使得拆遷不再是強買強賣而成為自主自願的物權讓與活動時，才能真正消除惡性拆遷糾紛事件的發生。

　　在審判實踐中，對於拆遷安置補償糾紛是屬於民事案件還是行政案件，行政裁決是否為訴訟的前置條件歷來存在爭議，國務院條例、最高人民法院批覆和各地的實際做法不一。國務院條例明確瞭解決城市房屋拆遷補償、安置糾紛的途徑，即申請行政裁決和提起行政訴訟。對當事人未達成拆遷安置補償協議的糾紛，當事人必須先申請行政裁決，才能進入行政訴訟，從而關閉了民事訴訟之門。最高人民法院1996年7月24日對此問題的批覆中，對於未達成安置補償協議的拆遷糾紛，賦予當事人選擇權，既可選擇直接提起民事訴訟，也可選擇先行行政裁決，然後進行行政訴訟。按照此規定，以房屋的拆遷當事人是否達成協議為標準來劃分案件性質，實體內容相同的拆遷糾紛因處理方式不同而被強行區分為不同類型的兩類案件。2005年8月11日，最高人民法院《關於當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批覆》，明確規定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與房屋承租人，達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。這意味著法院今後不應再直接受理未達成補償安置協議的民事拆遷糾紛，而應首先由主管房屋拆遷的行政機關進行裁決。但其實對於達成補償安置協議後又反悔的，以及未達成協議，拆遷人強行拆除被拆遷人房屋的情形，法院會分別作為合同糾紛和侵權糾紛進行受理。依照這一規定，行政裁決成為當事人無法繞開的一個法定程式，這個規定使被拆遷人如果對拆遷補償不滿，即使選擇了行政訴訟也無法改變被強制拆遷的命運。而城市房屋拆遷本身就是政府行為，政府的裁決很難對被拆遷人有利。這就是一些被拆遷人寧願選擇非理性的行為，也不願選擇法律途徑解決問題的主要原因之一。也是導致糾紛久拖不決並引發社會矛盾激化的重要原因。

　　(三)操作層面

　　操作層面的問題主要表現在：

　　1．發放拆遷許可證的資格審查問題。《城市房屋拆遷管理條例》規定，拆遷人須提交建設項目批准文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批准文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金已到位的證明。按《城市房屋拆遷管理條例》規定，拆遷人須提交上述5項資料，政府才能向其頒發拆遷許可證，但有的拆遷人什麼文件都沒有，主管部門就給它發了證，或有的拆遷人先領證再補辦不齊備的手續。發放拆遷許可證的資格審查不嚴，是導致違法拆遷的原因之一。

　　2．拆遷管理權違法擴散的問題。按照行政法的原則和我國現行的行政處罰、行政許可法的有關規定，執法主體是不能自行產生的。然而，我國的現實情況是權力的濫用和濫用權利並存。在拆遷的管理活動之中，常發生非執法機構在侵占下屬法定拆遷管理部門的權力，違法行使對拆遷活動的管理權的情況，比較典型且負面影響極大的是相關的中介機構在行使管理權。在一些地方，房地產估價機構、房屋拆遷代辦單位至今未與行政機關脫鉤，個別地方甚至還是一套人馬幾塊招牌。在估價時，他是估價師；在收費搞創收時，他是拆遷代辦單位的負責人；然而其真實身份亦是當地國土或房管機關的公務員，甚至是部門負責人。本來是市場服務性質的中介行為，也就帶有了行政執法的味道，拆遷管理部門的權力被違法擴散。在這種狀態下，其公正性、獨立性、合法性蕩然無存。

　　3．拆遷估價違背平等、自願和協商的原則。拆遷估價是房屋拆遷問題的核心。其中評估人員的素質高低直接影響到拆迂補償的公正、合理性及難易程度，如果評估人員政策把握不嚴，水平不高，就會造成評估誤差。在拆遷過程中，補償價格的確定不應當是由單方面決定的。任何強迫交易都不符合我國民法中有關平等、自願和協商的基本原則。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或專門的評估機構”作出的評估報告外，應當准許被拆遷人另行聘請其他中立的專業評估機構提出不同的評估報告，併在此基礎上使當事人有足夠的機會進行平等協商。

　　(1) 行政裁決。

　　國務院令發佈的《城市房屋拆遷管理條例》和((大連市城市房屋拆遷管理辦法》規定，拆遷人與被拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。大連市對達不成拆遷補償安置協議的行政裁決作瞭如下規定：①管轄：市國土資源和房屋局受理，裁決市內四區(含高新技術產業園區)國有土地實施房屋拆遷發生的糾紛。其他縣(市)區的房屋拆遷管理部門受理並裁決本行政區域內國有土地上實施拆遷發生的糾紛。②裁決申請當事：裁決申請可以由拆遷人、被拆遷人、被拆遷房屋承租人任何一方提出，但必須是與某拆遷事項有直接利害關係的公民法人或其他組織。當事人委托他人申請裁決的，應出具授權委托書。無行為能力人由其監護人代為申請裁決的，應出具法定監護人身份證明。③裁決申請：裁決申請應當在拆遷期限內提出。裁決申請書應當寫明以下內容：房屋拆遷當事人的姓名或名稱、住(地)址；申請裁決的請求事項；申請裁決的事實和理由；證據及來源，證人的姓名、住(地)址；遞交裁決申請書應當一式兩份(正、副本)。④對裁決申請的處理：房屋拆遷管理部門對拆遷當事人遞交的裁決申請書，經審查符合受理條件的，應在3日內受理。不符合受理條件的，應及時通知申請人不予受理，並說明理由。⑤裁決實施：房屋拆遷管理部門裁決拆遷糾紛，主要審查爭議各方提供的材料、證據和依據的法律、法規規章。必要時，可白行調查和收集證據。然後，召集爭議當事人共同到場，當面詢問，查照事實，核實證據，聽取雙方陳述和辯論，做好筆錄。再後，拆遷管理部門組成不少於3人的評議小組，本著公平、公正的原則，堅持以法律法規為準繩，以事實為依據，作出合理合法的裁決，並製作裁決書，以送達回證方式送達爭議當事人。行政裁決，自受理申請到送達裁決書，不超過30日。⑥對裁決不服的處理：任何一方當事人對行政裁決不服，都可以在裁決書送達三個月內向人民法院提起訴訟。

　　(2)行政或司法強制。

　　①行政強制：被拆遷人或者房屋承租人在行政裁決書規定的搬遷期限內未搬遷的，由拆遷管理部門提請公安部門強制拆遷。②司法強制：被拆遷人或者房屋承租人在裁決書規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。實施強制拆遷前，拆遷人應當就被拆除房屋的有關事項，向公證機關辦理證據保全。行政強制或司法強制只能選一種。房屋拆遷管理部門提請或申請強制拆遷，必須非常慎重。

　　(3)民事仲裁或民事訴訟。

　　拆遷補償安置協議訂立後，被拆遷人或者房屋承租人在協議的約定的搬遷期內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院提起民事訴訟。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。

　　(一)立法上的完善

　　目前的房屋拆遷有兩種情況：第一種情況因公共利益之需要的房屋拆遷，必須依法律規定來進行。可是現在適用的《城市房屋拆遷管理條例》不是全國人大及其常委會通過的法律，僅是國務院發佈的行政法規，這就是說，依公共利益之需要的拆遷是無法律規定可供遵循。第二種情況非公共利益之需要的房屋拆遷，應屬民事法律關係，應由《民法通則》、《合同法》調整。能否依據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，過多地靠行政強制來實施便值得研究。為此，我們認為要儘快立法，並對相關法律法規作適憲性修改才是出路。

　　(二)界定房屋拆遷的法律性質

　　對於通說“城市房屋拆遷行為既包含行政行為，又包含民事行為”的觀點，我們不贊同。正是房屋拆遷行為在過程上的多階段性以及性質上的雙重性認定，導致了現行拆遷實踐中的諸如，拆遷權被濫用，拆遷行為主體游移不定，拆遷過程繁複、效率低下，不同拆遷補償救濟機制反差明顯等困境。從公民權利與國家權力的關係出發，將城市房屋拆遷的實質界定為國家代表社會要求公民履行其所有權社會義務的行為，而非混淆多個過程與多重性質的行為，其依據是在現代社會公民合法財產權可以基於社會(非私人)的需要受到限制，國家則成為代表社會要求公民履行所有權社會義務的合法主體。城市房屋拆遷正是國家代表社會對公民所有權進行的一種限制。

　　(三)完善拆遷補償司法救濟程式

　　為剋服行政訴訟的局限性，國內學者提出了以下幾種觀點：第一種觀點，是廢除房屋拆遷、安置行政裁決制度，對於未達成安置補償協議的拆遷糾紛，當事人直接可以以民事案件向法院提起訴訟，把解決拆遷補償、安置糾紛的職能完全交給司法權。第二種觀點，是保留行政裁決制度，但可將經過裁決的拆遷補償、安置糾紛作為民事案件受理。第三種觀點，是在拆遷中達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，此觀點被最高人民法院採納，併在《關於當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批覆》中作出了明確規定，這樣一來剝奪了拆遷人未經與被拆遷人平等協商和未經行政裁決就向法院申請強制拆遷的權利，從而也減少了拆遷戶的房屋所有權遭受司法剝奪的可能性。但同時又會產生另一種結果，拆遷人與被拆遷人之間的民事爭議最終仍由行政機關處理，而行政機關處理此類糾紛時，總會下意識地從行政管理的角度而非權益保護的角度去判斷、衡量，被拆遷人的權益因此而受到損害，甚至造成矛盾激化。

　　我們認為，在房屋拆遷案件中法院的功能要重新進行定位，法院應正確劃分民事、行政案件，對於達成補償安置協議後又反悔的，以及未達成協議，拆遷人強行拆除被拆遷人房屋的，法院可作為民事合同糾紛和侵權糾紛進行受理。對於有關行政裁決的爭議按行政案件受理，對於既沒有達成安置補償協議又沒有相關的行政裁決的，法院一律不受理。在適用法律上應嚴格優先適用上位法，對規章以下的規範性文件的適用應首先審查其是否與上位法相抵觸，要嚴格先予執行和強制執行的審查標準，避免在程式上造成被拆遷人利益的損害。

　　1．堅持動拆遷政策的公開化，提高工作的透明度。在房屋拆遷中，動遷方必須做到辦事制度公開，政策公開，程式公開，安置房源公開和動遷紀律公開。這樣，就可以防止因操作不規範、政策不透明而引發的各類糾紛。同時也可以提高居民對拆遷政策的認識，遏制拆遷工作中個別人漫天要價，堅持不合理要求的現象。

　　2．要加強對動遷人員的管理，提高業務素質。由於動遷政策具有一定的專業性，且動遷工作牽涉到被拆遷當事人的切身利益，因此必須重視和加強對動遷人員的業務培訓。使他們熟悉動遷法規，掌握政策。對動遷人員要制定考核後持證上崗制度，做到依法拆遷。

　　3．政府有關部門要大力支持房屋拆遷工作。堅持兩手都要抓。房屋拆遷不是完全的市場行為，它帶有一定的政府行為色彩。所以在拆遷中，一方面要督促動遷方充分考慮拆遷戶利益，宣傳拆遷政策要耐心，做細緻的思想工作，多為拆遷戶解決實際困難，使拆遷工作能夠得到絕大部分拆遷戶的理解和支持；另一方面，要支持動遷方，對那些漫天要價、拒不搬遷的“釘子戶”採取有效措施，通過仲裁、訴訟等途徑解決問題。

　　4．充分發揮政府管理監督和司法監督職能作用。政府要組織有關部門開展聯合執法，保障拆遷工作公正、公平。對拆遷中的不規範行為及違法違紀行為及時糾正和查處。司法部門在審理房屋拆遷安置糾紛案件時，應及時就案件審理中發現的問題向有關行政管理部門發出司法建議，保護當事人的合法權益，規範城市拆遷工作，維護社會穩定。

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