房屋拆迁纠纷

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　　房屋拆迁纠纷是指在房屋拆迁时，被拆迁人对拆迁补偿、拆迁安置条件、拆迁的过渡期限等不满意，或拆迁人进行非法拆迁而发生的纠纷。

　　房屋拆迁纠纷的特点主要有以下几个方面：

　　1．涉及的法律关系比较复杂。就目前的法律规定而言，同一拆迁行为可能既有行政法律关系，又有民事法律关系。

　　2．房屋拆迁工作政策性强。从法理角度分析，房屋拆迁涉及公民财产保护和公共福利改进的关系，涉及国家公共政策和私权保护冲突的价值选择，是一个包容了国家政策、应用法学、理论法学、社会学等各门类学科在内的复杂的系统工程。就目前而言，解决此类问题，各地政府自拟的政策性文件起了更大的作用。可以说，政府机关既当裁判员又当运动员的政令式治理方式是拆迁矛盾愈演愈烈的一个重要方面。

　　3．拆迁行为主体往往游移不定。在现行的制度下，拆迁主管部门颁发拆迁许可证后，拆迁补偿需拆迁人与被拆迁人协商才能达成。但由于双方意愿差异，往往协商难度大，拆迁人又借拆迁裁决渠道，申请拆迁主管部门裁决，并依该裁决强制执行，以实现其最终目的。上述过程中行为主体不断变更，程序交叉往复，容易出现政府与拆迁人为一方、被拆迁人为一方的对峙局面。

　　4．原告为共同诉讼的案件居多，集团诉讼有上升趋势。由于大范围的城市拆迁工作，导致被拆迁的人数众多，加之被拆迁人认为联合共同诉讼可以给法院施加压力，增加胜诉几率。故居住同一拆迁地的被拆迁人相互联合到法院诉讼。

　　5．案件审判难度大，法官承受的压力大。房屋拆迁纠纷案件一部分原告为共同诉讼及集团诉讼，处理不好，容易激化矛盾，引起当事人上访、闹事等暴力事件的出现，影响社会稳定。另由于建设规划、价格评估体系的不完善，拆迁安置补偿标准的不统一，都不同程度地增加了审判的难度。人民法院审理房屋拆迁案件时，既要做到依法保护房屋被拆迁人及拆迁人的合法权益不受侵害，又要监督和支持行政机关依法行政和维护社会稳定，人民法院所裁判的案件力争达到法律效果、社会效果和政治效果的有机统一，遇到了前所未有的困难。

　　(一)理念层面

　　在理念层面表现为忽视对公民财产权的保护和“公共利益”的泛化解释，城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为。但是政府在下达了行政命令后，将“拆迁人(多为房地产开发商)”推前台，自己“淡入”幕后，扮演一个“仲裁人”的角色。一旦拆迁人和被拆迁人对簿公堂，政府可以回避涉讼的责任和义务。这大概是一个极其具有“中国特色”的规定。这样，固然减轻了政府机构的压力，但同时也为某些政府官员的官僚主义和无视民众疾苦提供了一个合法的借口。政府应当在法律上承担不可推卸的义务和责任，至少应当和拆迁人共同承担法律上的连带责任。

　　(二)制度层面

　　制度层面主要体现为相关法律法规的制度设计的倾斜，主要表现在：

　　1．目前我国实施房屋拆迁的主要法律依据是《城市房屋拆迁管理条例》，该条例规定了强制执行制度，该制度的主要内容是：拆迁人可申请行政强制或司法强制执行，通过法院或行政途径将被拆迁人强制迁出原居所地。在这种法律制度设计下，物权人对自己的物权其实是无力予以自主保护的，《城市房屋拆迁管理条例》所赋予当事人的司法救济权由于四项强制性制度尤其是强制许可和强制裁决制度的存在而难以行使。

　　2．对城市公民房屋的征收，拆迁补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。这就为行政机关通过地方性法规、政府规章甚至规范性文件进行单方面定价提供了方便。拆迁单位的补偿标准不透明。拆迁补偿数额的多少，往往取决于被拆迁人的闹事能力，能闹的多补，不会闹的少补。为了促使一些“钉子户”尽早搬迁，拆迁人往往采取另外暗补的办法，造成了被拆迁人之间的不公平待遇，使被拆迁人之间产生心理上的不平衡，最终导致矛盾的产生和激化，同时严重损害了法律的严肃性，给法院的拆迁执行工作带来了很大的难度。

　　3．对开发商作为拆迁人只规定负有有限的法律责任，如未取得拆迁许可证而强行拆迁的，只负有一定数量的被罚款责任。实际上，开发商还应该承担民事赔偿责任，如果未经过房屋所有人的同意而强行拆迁的，更有可能造成他人财物损失，但这些责任在《城市房屋拆迁管理条例》中均未明确。开发商因违法拆迁行为所承担的法律责任与被拆迁人在事

　　实上所承担的维权法律风险责任相比，明显失衡。

　　以上可见，拆迁之所以纠纷不断，根本问题在于房屋所有权人对自己的房地产没有拆与不拆的自主处分决定权。也即一旦拆迁许可和拆迁公告发出，房屋产权人只能接受与拆迁人之间的“强制交易”。因此，只有将商业拆迁真正私法化，使得拆迁不再是强买强卖而成为自主自愿的物权让与活动时，才能真正消除恶性拆迁纠纷事件的发生。

　　在审判实践中，对于拆迁安置补偿纠纷是属于民事案件还是行政案件，行政裁决是否为诉讼的前置条件历来存在争议，国务院条例、最高人民法院批复和各地的实际做法不一。国务院条例明确了解决城市房屋拆迁补偿、安置纠纷的途径，即申请行政裁决和提起行政诉讼。对当事人未达成拆迁安置补偿协议的纠纷，当事人必须先申请行政裁决，才能进入行政诉讼，从而关闭了民事诉讼之门。最高人民法院1996年7月24日对此问题的批复中，对于未达成安置补偿协议的拆迁纠纷，赋予当事人选择权，既可选择直接提起民事诉讼，也可选择先行行政裁决，然后进行行政诉讼。按照此规定，以房屋的拆迁当事人是否达成协议为标准来划分案件性质，实体内容相同的拆迁纠纷因处理方式不同而被强行区分为不同类型的两类案件。2005年8月11日，最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，明确规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与房屋承租人，达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这意味着法院今后不应再直接受理未达成补偿安置协议的民事拆迁纠纷，而应首先由主管房屋拆迁的行政机关进行裁决。但其实对于达成补偿安置协议后又反悔的，以及未达成协议，拆迁人强行拆除被拆迁人房屋的情形，法院会分别作为合同纠纷和侵权纠纷进行受理。依照这一规定，行政裁决成为当事人无法绕开的一个法定程序，这个规定使被拆迁人如果对拆迁补偿不满，即使选择了行政诉讼也无法改变被强制拆迁的命运。而城市房屋拆迁本身就是政府行为，政府的裁决很难对被拆迁人有利。这就是一些被拆迁人宁愿选择非理性的行为，也不愿选择法律途径解决问题的主要原因之一。也是导致纠纷久拖不决并引发社会矛盾激化的重要原因。

　　(三)操作层面

　　操作层面的问题主要表现在：

　　1．发放拆迁许可证的资格审查问题。《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁人须提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金已到位的证明。按《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁人须提交上述5项资料，政府才能向其颁发拆迁许可证，但有的拆迁人什么文件都没有，主管部门就给它发了证，或有的拆迁人先领证再补办不齐备的手续。发放拆迁许可证的资格审查不严，是导致违法拆迁的原因之一。

　　2．拆迁管理权违法扩散的问题。按照行政法的原则和我国现行的行政处罚、行政许可法的有关规定，执法主体是不能自行产生的。然而，我国的现实情况是权力的滥用和滥用权利并存。在拆迁的管理活动之中，常发生非执法机构在侵占下属法定拆迁管理部门的权力，违法行使对拆迁活动的管理权的情况，比较典型且负面影响极大的是相关的中介机构在行使管理权。在一些地方，房地产估价机构、房屋拆迁代办单位至今未与行政机关脱钩，个别地方甚至还是一套人马几块招牌。在估价时，他是估价师；在收费搞创收时，他是拆迁代办单位的负责人；然而其真实身份亦是当地国土或房管机关的公务员，甚至是部门负责人。本来是市场服务性质的中介行为，也就带有了行政执法的味道，拆迁管理部门的权力被违法扩散。在这种状态下，其公正性、独立性、合法性荡然无存。

　　3．拆迁估价违背平等、自愿和协商的原则。拆迁估价是房屋拆迁问题的核心。其中评估人员的素质高低直接影响到拆迂补偿的公正、合理性及难易程度，如果评估人员政策把握不严，水平不高，就会造成评估误差。在拆迁过程中，补偿价格的确定不应当是由单方面决定的。任何强迫交易都不符合我国民法中有关平等、自愿和协商的基本原则。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或专门的评估机构”作出的评估报告外，应当准许被拆迁人另行聘请其他中立的专业评估机构提出不同的评估报告，并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商。

　　(1) 行政裁决。

　　国务院令发布的《城市房屋拆迁管理条例》和((大连市城市房屋拆迁管理办法》规定，拆迁人与被拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。大连市对达不成拆迁补偿安置协议的行政裁决作了如下规定：①管辖：市国土资源和房屋局受理，裁决市内四区(含高新技术产业园区)国有土地实施房屋拆迁发生的纠纷。其他县(市)区的房屋拆迁管理部门受理并裁决本行政区域内国有土地上实施拆迁发生的纠纷。②裁决申请当事：裁决申请可以由拆迁人、被拆迁人、被拆迁房屋承租人任何一方提出，但必须是与某拆迁事项有直接利害关系的公民法人或其他组织。当事人委托他人申请裁决的，应出具授权委托书。无行为能力人由其监护人代为申请裁决的，应出具法定监护人身份证明。③裁决申请：裁决申请应当在拆迁期限内提出。裁决申请书应当写明以下内容：房屋拆迁当事人的姓名或名称、住(地)址；申请裁决的请求事项；申请裁决的事实和理由；证据及来源，证人的姓名、住(地)址；递交裁决申请书应当一式两份(正、副本)。④对裁决申请的处理：房屋拆迁管理部门对拆迁当事人递交的裁决申请书，经审查符合受理条件的，应在3日内受理。不符合受理条件的，应及时通知申请人不予受理，并说明理由。⑤裁决实施：房屋拆迁管理部门裁决拆迁纠纷，主要审查争议各方提供的材料、证据和依据的法律、法规规章。必要时，可白行调查和收集证据。然后，召集争议当事人共同到场，当面询问，查照事实，核实证据，听取双方陈述和辩论，做好笔录。再后，拆迁管理部门组成不少于3人的评议小组，本着公平、公正的原则，坚持以法律法规为准绳，以事实为依据，作出合理合法的裁决，并制作裁决书，以送达回证方式送达争议当事人。行政裁决，自受理申请到送达裁决书，不超过30日。⑥对裁决不服的处理：任何一方当事人对行政裁决不服，都可以在裁决书送达三个月内向人民法院提起诉讼。

　　(2)行政或司法强制。

　　①行政强制：被拆迁人或者房屋承租人在行政裁决书规定的搬迁期限内未搬迁的，由拆迁管理部门提请公安部门强制拆迁。②司法强制：被拆迁人或者房屋承租人在裁决书规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。行政强制或司法强制只能选一种。房屋拆迁管理部门提请或申请强制拆迁，必须非常慎重。

　　(3)民事仲裁或民事诉讼。

　　拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在协议的约定的搬迁期内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院提起民事诉讼。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。

　　(一)立法上的完善

　　目前的房屋拆迁有两种情况：第一种情况因公共利益之需要的房屋拆迁，必须依法律规定来进行。可是现在适用的《城市房屋拆迁管理条例》不是全国人大及其常委会通过的法律，仅是国务院发布的行政法规，这就是说，依公共利益之需要的拆迁是无法律规定可供遵循。第二种情况非公共利益之需要的房屋拆迁，应属民事法律关系，应由《民法通则》、《合同法》调整。能否依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，过多地靠行政强制来实施便值得研究。为此，我们认为要尽快立法，并对相关法律法规作适宪性修改才是出路。

　　(二)界定房屋拆迁的法律性质

　　对于通说“城市房屋拆迁行为既包含行政行为，又包含民事行为”的观点，我们不赞同。正是房屋拆迁行为在过程上的多阶段性以及性质上的双重性认定，导致了现行拆迁实践中的诸如，拆迁权被滥用，拆迁行为主体游移不定，拆迁过程繁复、效率低下，不同拆迁补偿救济机制反差明显等困境。从公民权利与国家权力的关系出发，将城市房屋拆迁的实质界定为国家代表社会要求公民履行其所有权社会义务的行为，而非混淆多个过程与多重性质的行为，其依据是在现代社会公民合法财产权可以基于社会(非私人)的需要受到限制，国家则成为代表社会要求公民履行所有权社会义务的合法主体。城市房屋拆迁正是国家代表社会对公民所有权进行的一种限制。

　　(三)完善拆迁补偿司法救济程序

　　为克服行政诉讼的局限性，国内学者提出了以下几种观点：第一种观点，是废除房屋拆迁、安置行政裁决制度，对于未达成安置补偿协议的拆迁纠纷，当事人直接可以以民事案件向法院提起诉讼，把解决拆迁补偿、安置纠纷的职能完全交给司法权。第二种观点，是保留行政裁决制度，但可将经过裁决的拆迁补偿、安置纠纷作为民事案件受理。第三种观点，是在拆迁中达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，此观点被最高人民法院采纳，并在《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》中作出了明确规定，这样一来剥夺了拆迁人未经与被拆迁人平等协商和未经行政裁决就向法院申请强制拆迁的权利，从而也减少了拆迁户的房屋所有权遭受司法剥夺的可能性。但同时又会产生另一种结果，拆迁人与被拆迁人之间的民事争议最终仍由行政机关处理，而行政机关处理此类纠纷时，总会下意识地从行政管理的角度而非权益保护的角度去判断、衡量，被拆迁人的权益因此而受到损害，甚至造成矛盾激化。

　　我们认为，在房屋拆迁案件中法院的功能要重新进行定位，法院应正确划分民事、行政案件，对于达成补偿安置协议后又反悔的，以及未达成协议，拆迁人强行拆除被拆迁人房屋的，法院可作为民事合同纠纷和侵权纠纷进行受理。对于有关行政裁决的争议按行政案件受理，对于既没有达成安置补偿协议又没有相关的行政裁决的，法院一律不受理。在适用法律上应严格优先适用上位法，对规章以下的规范性文件的适用应首先审查其是否与上位法相抵触，要严格先予执行和强制执行的审查标准，避免在程序上造成被拆迁人利益的损害。

　　1．坚持动拆迁政策的公开化，提高工作的透明度。在房屋拆迁中，动迁方必须做到办事制度公开，政策公开，程序公开，安置房源公开和动迁纪律公开。这样，就可以防止因操作不规范、政策不透明而引发的各类纠纷。同时也可以提高居民对拆迁政策的认识，遏制拆迁工作中个别人漫天要价，坚持不合理要求的现象。

　　2．要加强对动迁人员的管理，提高业务素质。由于动迁政策具有一定的专业性，且动迁工作牵涉到被拆迁当事人的切身利益，因此必须重视和加强对动迁人员的业务培训。使他们熟悉动迁法规，掌握政策。对动迁人员要制定考核后持证上岗制度，做到依法拆迁。

　　3．政府有关部门要大力支持房屋拆迁工作。坚持两手都要抓。房屋拆迁不是完全的市场行为，它带有一定的政府行为色彩。所以在拆迁中，一方面要督促动迁方充分考虑拆迁户利益，宣传拆迁政策要耐心，做细致的思想工作，多为拆迁户解决实际困难，使拆迁工作能够得到绝大部分拆迁户的理解和支持；另一方面，要支持动迁方，对那些漫天要价、拒不搬迁的“钉子户”采取有效措施，通过仲裁、诉讼等途径解决问题。

　　4．充分发挥政府管理监督和司法监督职能作用。政府要组织有关部门开展联合执法，保障拆迁工作公正、公平。对拆迁中的不规范行为及违法违纪行为及时纠正和查处。司法部门在审理房屋拆迁安置纠纷案件时，应及时就案件审理中发现的问题向有关行政管理部门发出司法建议，保护当事人的合法权益，规范城市拆迁工作，维护社会稳定。

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