涉農資金審計

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　　涉農資金審計是指國家審計機關對被審計單位或部門以及其他經濟組織履行其職責時所管理和使用的涉農資金的情況進行審查與評價的活動。

　　涉農資金具有範圍廣、層次多、專業性強和涉農利益直接等特性，由於上述特性就決定了涉農資金審計的若幹特點，主要有:

　　(一)涉農資金審計延伸力度要求高

　　涉農資金大多由財政部門或農、林、水、土等主管部門進行撥付，經過鄉鎮再到各村後分配給村民，中間層次、環節較多，也最容易產生滯留挪用等現象。審計如果單從較上層資金往來看，很難發現相關問題的存在，只有抓住資金去向不放，一查到底才能夠揭示資金運行的真實面貌。

　　(二)涉農資金審計風險大

　　由於涉農資金流經領域多，涉及管理人員素質參差不齊，屬事故多發地段。尤其近年來村級土地徵用資金大幅增加的情況下，徵地資金的管理使用亟需加強。從實際情況看，村級組織審計開展主要依據本級政府的指派，很多村級組織尚缺少監督意識，民主集中制流於形式，導致風險的潛伏性較深。由於涉農資金越往下層越分散，枝節越多，抽樣審查的風險也就越大。

　　(三)涉農資金審計涉及領域廣、專業性強

　　關係到“三農”方面的資金可以說範圍很廣，有農業種植、徵地拆遷、農村公用設施、養老保險和合作醫療、村級財務、農村稅費減負等各個方面，而涉農資金審計必須對農業扶持項目的立項、徵地補償標準的執行、涉農建設項目招投標合規合法公開性、專項資金籌集管理、村級集體經濟運行等方面進行較為詳盡的審查，不同行業都有自身的行業特點，依據的法律法規也不盡相同，審計必須熟悉相關聯的專業知識，才能使自己的結論客觀公正合理。

　　(一)對農村農業公共設施建設資金進行審查

　　農村道路、園林以及農業基礎設施建設近年來隨著城市化的進程，比以往大幅增加，但其建設規模相對較小，立項等級也不高，在前期招投標、中期項目管理和資金撥付、後期資金結算等方面還存在一定的薄弱環節，如果監督機制不健全，極易發生各類違法違紀案件。審計需對項目決策民主性、程式合規性、資金撥付合理性進行審查，對項目竣工決算進行核減。

　　(二)對被徵地農民拆遷補償資金進行審查

　　徵地拆遷補償資金下撥後，是否及時補償到位，直接關係社會的穩定和諧，妥善安置被徵地農民，解除他們的後顧之憂乃當務之急。審計需要對徵地拆遷資金到位及時完整性、專項性進行審查。近年來多次發生徵地資金被挪作他用、虛造拆遷名冊套取資金的問題，主要原因內部監管跟不上，相關人員法律意識淡薄。在徵地拆遷中為了安置部分被徵地農民，政府往往下撥一定數額的土地出讓金，這部分資金是主要用於被安置人員新建小區配套項目，包括後期物業管理維修。但有的相關部門在項目建成後，往往忽視後期配套建設，未把這部分資金當作專項資金管理，當成項目資金結餘，擠占了這部分資金。

　　(三)對農業專項資金管理使用進行審查

　　農業專項資金除常規審查項目資金是否存在滯留現象外，還需要對項目立項合理性、程式的合規性進行審查，有無無科學依據，憑人情關係，對有關項目進行補貼。其次還應對項目效益情況進行審查，評價農業專項資金的效率、效果，分析當初決策的科學合理性。

　　(四)審查農民養老保險和農村醫療合作制建設情況

　　農民養老保險和農村醫療合作制度的建設，首要一環就是資金籌集，省、市、縣(市、區)、鎮(鄉、街道)各級資金籌集是否到位，避免只算賬面賬。瞭解農村養老保險資金保值增值、運行缺口壓力情況，被徵地農民基本養老保險制度建立是否完善。農村醫療合作制實施總是否存在籌資年限短、總體籌資標準過低以及補償經費包銷是否過寬等現象的發生。

　　(五)審查涉農稅費改革情況

　　近年中央和地方高度重視農業稅費減免，以求減輕農民負擔，增加農民收入。幾次稅費減免讓農民得到了實惠，但各地執行進度和力度還有所不同，審計應對涉農稅費減免情況進行專項調查，瞭解農民實際受惠情況，為政府政策的制定提供參考依據。

　　(六)審查村級財務公開和財務規章遵守情況

　　村級財務公開化早在幾年前就已經提到一定日程上，隨著公開化制度的推行，村級財務管理日見規範，但近年來村級領導幹部、財務人員經濟犯罪現象曾上升勢頭，已經引起各界的關註。分析原因主要有：1、公開尚不到位，存在形式化。在村級財務公開中常可以看到支出內容的公佈，往往流於形式，未能細劃；在暫存、暫付往來款中存在隱匿收入和不合規支出等問題。2、資金投向不合理。由於民主集中制的不完善，監督機制不健全，有的投資名義上打著為集體經濟投資獲利的幌子，實際上轉為個人經營的鋪底或周轉資金，結果是收益少奉風險大，有的還存在無法收回的隱患。3、財務從業人員法律意識淡薄，存在僥幸心理。在徵地資金規模不斷增大的同時，個別財務人員相互勾結、虛報冒領，從中獲利。

　　(七)關註農民工工資拖欠問題

　　農民工是當今經濟建設的重要力量，農民工工資拖欠問題是關係農民工家庭生存以及社會穩定的大事，對財政資金建設的工程項目，要建立拖欠農民工工資黑檔案，實行準入制度，對嚴重拖欠農民工工資的施工企業禁止參加招投標。

　　1.財政支農資金的增加及其涉及面的擴大的需要

　　隨著社會主義新農村建設的全面開展，國家財政支農資金逐年增加，國債和預算內資金用於農村建設的比重也在加大，由於涉農資金點多面廣，資金來源渠道多，資金鏈條粗而長；涉農單位眾多，不僅涉及到各行業各領域。涉及到眾多部門，且涉及到千家萬戶，情況複雜，如何保障政府各種專項資金落到實處，併發揮效益，真正使農民得到實惠，讓農民放心，必須加大對涉農專項資金、農村集體經濟收入的審計監督，強化涉農資金審計。

　　2.可以運用審計績效理論對涉農資金進行深入剖析，強化了對農村管理部門的審計

　　對涉農資金進行審計可對涉農資金的管理與使用情況等方面進行深入剖析，檢查其效益水平，評價和分析影響整體效益的因素，尋找提高其效益的途徑，促進相關部門正確決策、科學管理、提高涉農資金的管理水平和使用效能，維護資產安全，以最小的投入獲得最佳的效果。同時對涉農資金審計可以加強對農村管理部門的審計監督，促進農村管理部門黨政領導幹部增強新農村建設的責任感和使命感，確保財政支農資金真正落到實處併發揮效益。

　　3.是對涉農政策執行情況的審計和調查

　　進行涉農資金審計，是圍繞農村社會養老保險、徵地農民補償、社會救助、新型農村合作醫療等一系列事關農村改革發展穩定的重點和熱點問題開展審計和審計調查，在一定程度上促進了農村社會養老保險基金的管理，清欠了徵地農民的補償費，促進了農村衛生政策的落實和完善，提高了農民合作醫療保障水平，為切實維護農民利益發揮了一定的重要作用。

　　4.是加強對涉農專項資金審計的需要

　　通過涉農資金審計和審計調查，分析、反映、揭示了不同地區存在的困難和問題，為促進政府有關部門建立健全項目決策制度，加強資金管理，按時保質完成項目建設，促進加快農業產業化進程和提高農業科技含量，確保提高資金使用效益發揮了一定的作用。同時，為加強對涉農專項資金的實時監控，部分地區還利用電腦聯網對有關科技興農資金管理使用情況進行跟蹤和遠程審計，為進一步實現對科技興農資金的實時監督創造了一定的條件。

　　5.強化了對涉農基礎設施建設項目的審計

　　為促進新農村基礎設施建設，部分審計機關重點對項目預算和竣工決算進行審計，探索建設項目跟蹤審計，核減工程投資，節省建設資金，保證涉農基礎設施建設順利進行。如關註農村水利灌溉、農村公路、小流域治理等基礎設施建設情況，查處改變和挪用項目資金、虛報冒領、損失浪費、工程質量低劣等問題；且針對審計中發現的問題，向有關部門提出相關改進建議，以確保相關惠農利民的措施落到實處。

　　(一)強化了對涉農改革政策執行情況的審計和調查

　　近年來審計機關圍繞農村社會養老保險、社會救助、農村醫療衛生等一系列事關農村改革發展穩定的重點和熱點問題開展審計和審計調查，部分地區審計機關組織開展了對農村社會養老保險基金專項審計，徵地農民補償贊專項審計，農村衛生資金籌集使用情況審計、新型農村合作醫療試點情況審計或審汁調查。通過審計和審計調查，在一定程度上促進了農村社會養老保險基金的管理，清欠了徵地農民的補償費，促進了農村衛生政策的落實和完善，提高了農民合作醫療保障水平，為切實維護農民利益發揮了一定的重要作用。

　　(二)加強了對涉農專項資金的審計

　　為促進提高各類涉農專項資金使用效益，各地審計機關和人員先後組織開展了對農業綜合開發資金、科技興農專項資金、小城鎮建設專項資金和林業建設專項資金等方面的審計或審計調查。通過審計和審計調查，分析、反映、揭示了不同地區存在的困難和問題，為促進政府有關部門建立健全項目決策制度，加強資金管理，按時保質完成項目建設，促進加快農業產業化進程和提高農業科技含量，確保提高資金使用效益發揮了一定的作用。同時，為加強對涉農專項資金的實時監控，部分地區還利用電腦聯網對有關科技興農資金管理使用情況進行跟蹤和遠程審計，為進一步實現對科技興農資金的實時監督創造了一定的條件。

　　(三)強化了對涉農基礎設施建設項目的審計

　　為促進新農村基礎設施建設，部分審計機關重點對項目預算和竣工決算進行審計，探索建設項目跟蹤審計，核減工程投資，節省建設資金，保證涉農基礎設施建設順利進行。如關註農村水利灌溉、農村公路、小流域治理等基礎設施建設情況，查處改變和挪用項目資金、虛報冒領、損失浪費、工程質量低劣等問題；且針對審計中發現的問題，向有關部門提出相關改進建議，以確保相關惠農利民的措施落到實處。

　　(四)強化了對農村管理部門的審計

　　部分審計機關在進行財政審計和黨政領導幹部經濟責任審計時，加強了對農村管理部門的審計監督。如在財政審計中，加強了對財政轉移支付中涉農資金的審計，確保財政支農資金真正落到實處併發揮效益；在經濟責任審計中，把與建設社會主義新農村有關的農村衛生設施建設資金、文化教育事業資金、農林專項建設資金的管理使用情況列入了審查內容之列。通過對領導幹部履行新農村建設相關責任的審計，促進黨政領導幹部增強新農村建設的責任感和使命感，提高各類涉農資金的使用效益。

　　(一)審計涉及內容廣泛，審計程式和方法較為簡單

　　資金的來源包括地方各級政府配套資金、相關部門和單位投入的自有涉農資金，造成資金被混用，各部門(單位)職責不清。主要表現在：一方面，設立審計項目的方式不夠穩定，項目安排帶有一定的隨意性。如有的是人大根據需要，臨時以檢查的形式出現；有的是按照人大或政府的要求開展審計等。另一方面，部分縣級審計力量不足，致使部分財政涉農資金審計間隔期限較長，在一定程度上脫離了審計監督。此外，部分涉農資金審計局限於合規性和財務賬目基礎審計，其經濟效益審計、制度基礎審計和風險基礎審計涉足較少；同時，審計技術方法仍為就地手工搜集、整理、覆核及分析各種信息，並未充分利用現代審計新技術。

　　(二)審計實施嚴肅認真，審計質量和效果有待提高

　　由於財政涉農資金審計的特殊性，審計過程中，審計人員都能嚴正以待；但近年來的審計結果卻反映平平，究其原因是現行的審計體制，如對同級政府或相關部門存在的專項資金問題，一些審計機關很難在審計報告中予以反映和處理，財政涉農資金審計的作用及效益大大減弱。尤其是縣級審計時對專項資金的使用效益、管理情況涉及較少，對資金分配是否符合客觀需要，是否有利於“三農”問題的解決，以及是否有利於我國農業的發展等方面缺乏巨集觀的分析和研究。審計結論仍停留在是否遵循法律法規等制度，顯有將審計結論提升到巨集觀角度進行綜合分析，很少提出有針對性的建議。

　　(三)涉農資金使用管理中存在較大問題

　　目前，國家通過加大涉農資金審計來提高涉農資金的使用效率，從而產生更大收益，但從實際審計結果來看，涉農資金的使用管理並不理想，仍存在很大的問題。例如：部分專項工程未進行招標、投標；部分項目決策失誤，個別項目投資損失較大；部分專項工程未經過竣工審核；專項資金未按時下撥、滯留賬面；部分政府單位擠占專項資金；地方配套資金不到位，直接影響項目的預期效果；資金分散、使用效果不明顯；在資金核算上存在不規範現象等，所有這些無不影響涉農資金的使用與管理。

　　1.審計註重涉農資金效益，並逐步完善指標評價體系

　　涉農資金審計，是將檢查資金使用效果、促進合理有效利用資金作為審計的最終目的，為此，在審計過程中，需要探索效益審計路子，逐步建立一套可行的涉農資金效益指標評價體系。從目前情況看，該指標評價體系應包括三個方面，即經濟效益指標體系、社會效益指標體系、生態效益指標體系。只有這樣審計人員才能更重點關註涉農資金的直接效益、長遠效益和社會效益，才能使財政支農項目效益在經濟、社會、生態等多方面體現出來。有些效益也可直接體現出來，有的則通過改善生產生活設施和生態環境間接體現出來，有的在短期內可以體現，有的則需較長時間體現出來。

　　2.把握相關原則、改善涉農審計的相關技術和方法

　　涉農資金審計應堅持四個基本原則，一是在審計理念上，要關註民生、服務百姓，充分尊重農民群眾的主體地位。二是在工作目標上，檢查糾正政策執行中各種偏差，保證政策落實到位。三是在工作思路上，要統籌安排，突出對重點資金、重點項目和重點領域的審計監督。四是在方式方法上，註重與其他專業審計結合，密切上下級審計機關配合，形成整體合力。其次是要改善審計技術和方法。一是要全面把握資金總量和基本情況，重點把握資金的流向、流量和流速。二是確定審計內容時做到“項目結合”，即把涉農審計與預算執行審計、經濟責任審計、投資審計和金融審計等相結合。三是確定審計方式上做到“審調結合”和“上下結合”，即堅持審計與審計調查相結合，採取上下聯動、統一方案和統一組織的審計方式。四是運用審計方法上做到“人機結合”，運用電腦的各項功能，提高審計效率和審計質量。五是邀請部門力量的配合，對發現違紀違法問題線索，提請紀檢和司法部門配合查處。

　　3.突出審計重點，提高審計監督效果

　　突出對投入規模大，涉及面廣的涉農資金審計，突出對各項政府確定的農村建設重點工程項目的審計，突出對農民最關註或反映較大的問題的審計，切實維護農民的利益。要緊緊抓住其流向、流量和流速。重點檢查項目計劃落實情況，有無冒領補助資金和損失浪費，是否改變資金用途，以評價其達到的效果；配套資金籌集的是否到位，分析項目的進度以評價其項目的效率性；分析項目的經營收入和成本以評價其經濟性。對農民關註或反映較大的問題審計，應在全面熟悉惠農政策法規基礎上，對照有關責任狀或協議，看有否及時按協議兌現有關扶貧款或補助資金，落實各項惠農政策。

　　4.加大審計延伸的範圍和力度

　　一級預算單位往往負責涉農資金的管理和撥付，而二、三級預算單位才是財政專項資金的具體使用單位，專項資金的使用情況如何，是預算支出審計的重要內容。因此，通過延伸審計，才能揭示出財政資金在分配、管理、使用中存在的深層次的問題。加大對涉農資金的審計覆蓋面，促使資金使用單位加強專項資金管理，專款專用，切實發揮專項資金應有的作用。

　　5.積極開展涉農資金的效益審計。

　　積極開展效益審計，是審計機關落實科學發展觀，依法全面履行職責，大力推進資源節約型社會建設的一項重要舉措。對涉農資金審計的重點要從關註真實性和合法性向效益性進行轉移，逐步建立以政策為重點、以資金為主線、以效益為目標的效益審計工作方法和體系。在審計的過程中，要重點關註由於決策失誤、管理不善等造成的資金使用效益低下和損失浪費，並通過專門的績效評估，對資金管理和使用效益進行分析和評價，提出加強和改進管理的建議，促進資源的合理配置和高效回報。

　　6.對涉農資金進行跟蹤問效審計。

　　跟蹤審計是變事後審計為事前審計，變階段性審計為全程審計，將審計的關口前移和深化。對涉農資金採用跟蹤審計的方式，能夠及時地進行查處和糾正在資金的撥付、使用、管理中存在的違規問題，促進項目的順利實施和按時完工，並且達到規定的標準，審計監督的效果得以體現，切實提高了涉農資金的使用效益，促進預算執行全方位的健康運行。