涉农资金审计

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　　涉农资金审计是指国家审计机关对被审计单位或部门以及其他经济组织履行其职责时所管理和使用的涉农资金的情况进行审查与评价的活动。

　　涉农资金具有范围广、层次多、专业性强和涉农利益直接等特性，由于上述特性就决定了涉农资金审计的若干特点，主要有:

　　(一)涉农资金审计延伸力度要求高

　　涉农资金大多由财政部门或农、林、水、土等主管部门进行拨付，经过乡镇再到各村后分配给村民，中间层次、环节较多，也最容易产生滞留挪用等现象。审计如果单从较上层资金往来看，很难发现相关问题的存在，只有抓住资金去向不放，一查到底才能够揭示资金运行的真实面貌。

　　(二)涉农资金审计风险大

　　由于涉农资金流经领域多，涉及管理人员素质参差不齐，属事故多发地段。尤其近年来村级土地征用资金大幅增加的情况下，征地资金的管理使用亟需加强。从实际情况看，村级组织审计开展主要依据本级政府的指派，很多村级组织尚缺少监督意识，民主集中制流于形式，导致风险的潜伏性较深。由于涉农资金越往下层越分散，枝节越多，抽样审查的风险也就越大。

　　(三)涉农资金审计涉及领域广、专业性强

　　关系到“三农”方面的资金可以说范围很广，有农业种植、征地拆迁、农村公用设施、养老保险和合作医疗、村级财务、农村税费减负等各个方面，而涉农资金审计必须对农业扶持项目的立项、征地补偿标准的执行、涉农建设项目招投标合规合法公开性、专项资金筹集管理、村级集体经济运行等方面进行较为详尽的审查，不同行业都有自身的行业特点，依据的法律法规也不尽相同，审计必须熟悉相关联的专业知识，才能使自己的结论客观公正合理。

　　(一)对农村农业公共设施建设资金进行审查

　　农村道路、园林以及农业基础设施建设近年来随着城市化的进程，比以往大幅增加，但其建设规模相对较小，立项等级也不高，在前期招投标、中期项目管理和资金拨付、后期资金结算等方面还存在一定的薄弱环节，如果监督机制不健全，极易发生各类违法违纪案件。审计需对项目决策民主性、程序合规性、资金拨付合理性进行审查，对项目竣工决算进行核减。

　　(二)对被征地农民拆迁补偿资金进行审查

　　征地拆迁补偿资金下拨后，是否及时补偿到位，直接关系社会的稳定和谐，妥善安置被征地农民，解除他们的后顾之忧乃当务之急。审计需要对征地拆迁资金到位及时完整性、专项性进行审查。近年来多次发生征地资金被挪作他用、虚造拆迁名册套取资金的问题，主要原因内部监管跟不上，相关人员法律意识淡薄。在征地拆迁中为了安置部分被征地农民，政府往往下拨一定数额的土地出让金，这部分资金是主要用于被安置人员新建小区配套项目，包括后期物业管理维修。但有的相关部门在项目建成后，往往忽视后期配套建设，未把这部分资金当作专项资金管理，当成项目资金结余，挤占了这部分资金。

　　(三)对农业专项资金管理使用进行审查

　　农业专项资金除常规审查项目资金是否存在滞留现象外，还需要对项目立项合理性、程序的合规性进行审查，有无无科学依据，凭人情关系，对有关项目进行补贴。其次还应对项目效益情况进行审查，评价农业专项资金的效率、效果，分析当初决策的科学合理性。

　　(四)审查农民养老保险和农村医疗合作制建设情况

　　农民养老保险和农村医疗合作制度的建设，首要一环就是资金筹集，省、市、县(市、区)、镇(乡、街道)各级资金筹集是否到位，避免只算账面账。了解农村养老保险资金保值增值、运行缺口压力情况，被征地农民基本养老保险制度建立是否完善。农村医疗合作制实施总是否存在筹资年限短、总体筹资标准过低以及补偿经费包销是否过宽等现象的发生。

　　(五)审查涉农税费改革情况

　　近年中央和地方高度重视农业税费减免，以求减轻农民负担，增加农民收入。几次税费减免让农民得到了实惠，但各地执行进度和力度还有所不同，审计应对涉农税费减免情况进行专项调查，了解农民实际受惠情况，为政府政策的制定提供参考依据。

　　(六)审查村级财务公开和财务规章遵守情况

　　村级财务公开化早在几年前就已经提到一定日程上，随着公开化制度的推行，村级财务管理日见规范，但近年来村级领导干部、财务人员经济犯罪现象曾上升势头，已经引起各界的关注。分析原因主要有：1、公开尚不到位，存在形式化。在村级财务公开中常可以看到支出内容的公布，往往流于形式，未能细划；在暂存、暂付往来款中存在隐匿收入和不合规支出等问题。2、资金投向不合理。由于民主集中制的不完善，监督机制不健全，有的投资名义上打着为集体经济投资获利的幌子，实际上转为个人经营的铺底或周转资金，结果是收益少奉风险大，有的还存在无法收回的隐患。3、财务从业人员法律意识淡薄，存在侥幸心理。在征地资金规模不断增大的同时，个别财务人员相互勾结、虚报冒领，从中获利。

　　(七)关注农民工工资拖欠问题

　　农民工是当今经济建设的重要力量，农民工工资拖欠问题是关系农民工家庭生存以及社会稳定的大事，对财政资金建设的工程项目，要建立拖欠农民工工资黑档案，实行准入制度，对严重拖欠农民工工资的施工企业禁止参加招投标。

　　1.财政支农资金的增加及其涉及面的扩大的需要

　　随着社会主义新农村建设的全面开展，国家财政支农资金逐年增加，国债和预算内资金用于农村建设的比重也在加大，由于涉农资金点多面广，资金来源渠道多，资金链条粗而长；涉农单位众多，不仅涉及到各行业各领域。涉及到众多部门，且涉及到千家万户，情况复杂，如何保障政府各种专项资金落到实处，并发挥效益，真正使农民得到实惠，让农民放心，必须加大对涉农专项资金、农村集体经济收入的审计监督，强化涉农资金审计。

　　2.可以运用审计绩效理论对涉农资金进行深入剖析，强化了对农村管理部门的审计

　　对涉农资金进行审计可对涉农资金的管理与使用情况等方面进行深入剖析，检查其效益水平，评价和分析影响整体效益的因素，寻找提高其效益的途径，促进相关部门正确决策、科学管理、提高涉农资金的管理水平和使用效能，维护资产安全，以最小的投入获得最佳的效果。同时对涉农资金审计可以加强对农村管理部门的审计监督，促进农村管理部门党政领导干部增强新农村建设的责任感和使命感，确保财政支农资金真正落到实处并发挥效益。

　　3.是对涉农政策执行情况的审计和调查

　　进行涉农资金审计，是围绕农村社会养老保险、征地农民补偿、社会救助、新型农村合作医疗等一系列事关农村改革发展稳定的重点和热点问题开展审计和审计调查，在一定程度上促进了农村社会养老保险基金的管理，清欠了征地农民的补偿费，促进了农村卫生政策的落实和完善，提高了农民合作医疗保障水平，为切实维护农民利益发挥了一定的重要作用。

　　4.是加强对涉农专项资金审计的需要

　　通过涉农资金审计和审计调查，分析、反映、揭示了不同地区存在的困难和问题，为促进政府有关部门建立健全项目决策制度，加强资金管理，按时保质完成项目建设，促进加快农业产业化进程和提高农业科技含量，确保提高资金使用效益发挥了一定的作用。同时，为加强对涉农专项资金的实时监控，部分地区还利用计算机联网对有关科技兴农资金管理使用情况进行跟踪和远程审计，为进一步实现对科技兴农资金的实时监督创造了一定的条件。

　　5.强化了对涉农基础设施建设项目的审计

　　为促进新农村基础设施建设，部分审计机关重点对项目预算和竣工决算进行审计，探索建设项目跟踪审计，核减工程投资，节省建设资金，保证涉农基础设施建设顺利进行。如关注农村水利灌溉、农村公路、小流域治理等基础设施建设情况，查处改变和挪用项目资金、虚报冒领、损失浪费、工程质量低劣等问题；且针对审计中发现的问题，向有关部门提出相关改进建议，以确保相关惠农利民的措施落到实处。

　　(一)强化了对涉农改革政策执行情况的审计和调查

　　近年来审计机关围绕农村社会养老保险、社会救助、农村医疗卫生等一系列事关农村改革发展稳定的重点和热点问题开展审计和审计调查，部分地区审计机关组织开展了对农村社会养老保险基金专项审计，征地农民补偿赞专项审计，农村卫生资金筹集使用情况审计、新型农村合作医疗试点情况审计或审汁调查。通过审计和审计调查，在一定程度上促进了农村社会养老保险基金的管理，清欠了征地农民的补偿费，促进了农村卫生政策的落实和完善，提高了农民合作医疗保障水平，为切实维护农民利益发挥了一定的重要作用。

　　(二)加强了对涉农专项资金的审计

　　为促进提高各类涉农专项资金使用效益，各地审计机关和人员先后组织开展了对农业综合开发资金、科技兴农专项资金、小城镇建设专项资金和林业建设专项资金等方面的审计或审计调查。通过审计和审计调查，分析、反映、揭示了不同地区存在的困难和问题，为促进政府有关部门建立健全项目决策制度，加强资金管理，按时保质完成项目建设，促进加快农业产业化进程和提高农业科技含量，确保提高资金使用效益发挥了一定的作用。同时，为加强对涉农专项资金的实时监控，部分地区还利用计算机联网对有关科技兴农资金管理使用情况进行跟踪和远程审计，为进一步实现对科技兴农资金的实时监督创造了一定的条件。

　　(三)强化了对涉农基础设施建设项目的审计

　　为促进新农村基础设施建设，部分审计机关重点对项目预算和竣工决算进行审计，探索建设项目跟踪审计，核减工程投资，节省建设资金，保证涉农基础设施建设顺利进行。如关注农村水利灌溉、农村公路、小流域治理等基础设施建设情况，查处改变和挪用项目资金、虚报冒领、损失浪费、工程质量低劣等问题；且针对审计中发现的问题，向有关部门提出相关改进建议，以确保相关惠农利民的措施落到实处。

　　(四)强化了对农村管理部门的审计

　　部分审计机关在进行财政审计和党政领导干部经济责任审计时，加强了对农村管理部门的审计监督。如在财政审计中，加强了对财政转移支付中涉农资金的审计，确保财政支农资金真正落到实处并发挥效益；在经济责任审计中，把与建设社会主义新农村有关的农村卫生设施建设资金、文化教育事业资金、农林专项建设资金的管理使用情况列入了审查内容之列。通过对领导干部履行新农村建设相关责任的审计，促进党政领导干部增强新农村建设的责任感和使命感，提高各类涉农资金的使用效益。

　　(一)审计涉及内容广泛，审计程序和方法较为简单

　　资金的来源包括地方各级政府配套资金、相关部门和单位投入的自有涉农资金，造成资金被混用，各部门(单位)职责不清。主要表现在：一方面，设立审计项目的方式不够稳定，项目安排带有一定的随意性。如有的是人大根据需要，临时以检查的形式出现；有的是按照人大或政府的要求开展审计等。另一方面，部分县级审计力量不足，致使部分财政涉农资金审计间隔期限较长，在一定程度上脱离了审计监督。此外，部分涉农资金审计局限于合规性和财务账目基础审计，其经济效益审计、制度基础审计和风险基础审计涉足较少；同时，审计技术方法仍为就地手工搜集、整理、复核及分析各种信息，并未充分利用现代审计新技术。

　　(二)审计实施严肃认真，审计质量和效果有待提高

　　由于财政涉农资金审计的特殊性，审计过程中，审计人员都能严正以待；但近年来的审计结果却反映平平，究其原因是现行的审计体制，如对同级政府或相关部门存在的专项资金问题，一些审计机关很难在审计报告中予以反映和处理，财政涉农资金审计的作用及效益大大减弱。尤其是县级审计时对专项资金的使用效益、管理情况涉及较少，对资金分配是否符合客观需要，是否有利于“三农”问题的解决，以及是否有利于我国农业的发展等方面缺乏宏观的分析和研究。审计结论仍停留在是否遵循法律法规等制度，显有将审计结论提升到宏观角度进行综合分析，很少提出有针对性的建议。

　　(三)涉农资金使用管理中存在较大问题

　　目前，国家通过加大涉农资金审计来提高涉农资金的使用效率，从而产生更大收益，但从实际审计结果来看，涉农资金的使用管理并不理想，仍存在很大的问题。例如：部分专项工程未进行招标、投标；部分项目决策失误，个别项目投资损失较大；部分专项工程未经过竣工审核；专项资金未按时下拨、滞留账面；部分政府单位挤占专项资金；地方配套资金不到位，直接影响项目的预期效果；资金分散、使用效果不明显；在资金核算上存在不规范现象等，所有这些无不影响涉农资金的使用与管理。

　　1.审计注重涉农资金效益，并逐步完善指标评价体系

　　涉农资金审计，是将检查资金使用效果、促进合理有效利用资金作为审计的最终目的，为此，在审计过程中，需要探索效益审计路子，逐步建立一套可行的涉农资金效益指标评价体系。从目前情况看，该指标评价体系应包括三个方面，即经济效益指标体系、社会效益指标体系、生态效益指标体系。只有这样审计人员才能更重点关注涉农资金的直接效益、长远效益和社会效益，才能使财政支农项目效益在经济、社会、生态等多方面体现出来。有些效益也可直接体现出来，有的则通过改善生产生活设施和生态环境间接体现出来，有的在短期内可以体现，有的则需较长时间体现出来。

　　2.把握相关原则、改善涉农审计的相关技术和方法

　　涉农资金审计应坚持四个基本原则，一是在审计理念上，要关注民生、服务百姓，充分尊重农民群众的主体地位。二是在工作目标上，检查纠正政策执行中各种偏差，保证政策落实到位。三是在工作思路上，要统筹安排，突出对重点资金、重点项目和重点领域的审计监督。四是在方式方法上，注重与其他专业审计结合，密切上下级审计机关配合，形成整体合力。其次是要改善审计技术和方法。一是要全面把握资金总量和基本情况，重点把握资金的流向、流量和流速。二是确定审计内容时做到“项目结合”，即把涉农审计与预算执行审计、经济责任审计、投资审计和金融审计等相结合。三是确定审计方式上做到“审调结合”和“上下结合”，即坚持审计与审计调查相结合，采取上下联动、统一方案和统一组织的审计方式。四是运用审计方法上做到“人机结合”，运用计算机的各项功能，提高审计效率和审计质量。五是邀请部门力量的配合，对发现违纪违法问题线索，提请纪检和司法部门配合查处。

　　3.突出审计重点，提高审计监督效果

　　突出对投入规模大，涉及面广的涉农资金审计，突出对各项政府确定的农村建设重点工程项目的审计，突出对农民最关注或反映较大的问题的审计，切实维护农民的利益。要紧紧抓住其流向、流量和流速。重点检查项目计划落实情况，有无冒领补助资金和损失浪费，是否改变资金用途，以评价其达到的效果；配套资金筹集的是否到位，分析项目的进度以评价其项目的效率性；分析项目的经营收入和成本以评价其经济性。对农民关注或反映较大的问题审计，应在全面熟悉惠农政策法规基础上，对照有关责任状或协议，看有否及时按协议兑现有关扶贫款或补助资金，落实各项惠农政策。

　　4.加大审计延伸的范围和力度

　　一级预算单位往往负责涉农资金的管理和拨付，而二、三级预算单位才是财政专项资金的具体使用单位，专项资金的使用情况如何，是预算支出审计的重要内容。因此，通过延伸审计，才能揭示出财政资金在分配、管理、使用中存在的深层次的问题。加大对涉农资金的审计覆盖面，促使资金使用单位加强专项资金管理，专款专用，切实发挥专项资金应有的作用。

　　5.积极开展涉农资金的效益审计。

　　积极开展效益审计，是审计机关落实科学发展观，依法全面履行职责，大力推进资源节约型社会建设的一项重要举措。对涉农资金审计的重点要从关注真实性和合法性向效益性进行转移，逐步建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标的效益审计工作方法和体系。在审计的过程中，要重点关注由于决策失误、管理不善等造成的资金使用效益低下和损失浪费，并通过专门的绩效评估，对资金管理和使用效益进行分析和评价，提出加强和改进管理的建议，促进资源的合理配置和高效回报。

　　6.对涉农资金进行跟踪问效审计。

　　跟踪审计是变事后审计为事前审计，变阶段性审计为全程审计，将审计的关口前移和深化。对涉农资金采用跟踪审计的方式，能够及时地进行查处和纠正在资金的拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目的顺利实施和按时完工，并且达到规定的标准，审计监督的效果得以体现，切实提高了涉农资金的使用效益，促进预算执行全方位的健康运行。