地方財政監督

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　　地方財政監督是指地方財政監督主體對各級政府和預算單位的財政資金收支活動的合法性和有效性實施的監察和督導。包括預算監督、稅務監督、國有資產監督、財務會計監督、其他財經紀律監督等。其中，預算監督在地方財政監督體系中居於主導地位。

　　財政分配和調節的巨集觀性、綜合性，決定了地方財政監督內容的複雜性、廣泛性。按照不同的標準，地方財政監督的內容可作如下分類：

　　(一)直接監督與間接監督

　　按照與財政資金運動的聯繫，地方財政監督的內容可分為直接監督和間接監督兩大方面。

　　1.直接監督。直接監督包括對財政資金自身運動的監督和對預算活動有直接關係的資金監督兩部分。

　　(1)對財政資金自身運動的監督。對財政資金自身運動的監督，如稅收收入地方財政監督、國有資產收益地方財政監督、債務收入地方財政監督，以及財政投資、財政補貼、社會事業經費、行政管理費和國防費的監督等。這些都屬於對財政資金諸要素的監督，有一定的運行規則，且各要素在各級各地區的運行中，法規和政策都必須保持統一性，必須強化其直接監督。否則，不僅達不到財政分配和控制的目的，還會造成財政分配秩序的混亂。

　　(2)對預算活動有直接關係的資金監督。對預算活動有直接關係的資金監督，包括財政專項基金的監督，如財政扶貧基金的監督、財政支農資金的監督、支援不發達地區發展基金的監督、城市維護建設基金的監督、邊境建設資金的監督、勞動就業經費的監督等，還包括通過國家財政預算的國際金融組織和外國政府貸款的監督，國有土地和國家海域有償轉讓收入的監督，房產資金監督，社會保障資金監督，社會優撫救濟資金監督，行政事業性收費監督，罰沒和沒收收入監督，社會集團購買力的監督等。

　　這些大都是財政撥付的資金，或者由財政預算擔保融通的資金，或者代表政府行政必須加以監管的資金，其政策性和目的性很強，有特定的收入來源和支出用途，或者有很強的政治影響和社會效應，財政預算部門有責任統一規範，並對其籌集和使用狀況跟蹤監督和管理，因而必須進行直接監督。

　　2．間接監督。間接地方財政監督也包括兩個方面：

　　(1)對市場運行和企業經營行為的引導、調節和監管。如通過建立健全財稅預演算法規，理順中央政府和地方政府縱向之間以及政府與企業、個人和社會中介組織之間的責權關係和預算分配關係，規範財務會計制度，硬化預算約束，有效發揮財政杠桿的調控作用，為市場公平競爭和企業自主生產經營創造良好的外部環境。

　　(2)參與巨集觀經濟運行方面的監管和決策。包括參與同財政預算有關的各項經濟體制改革的決策和監管；參與現代企業制度的建立、國有產權制度改革，以及促進企業科技進步等方面的決策和監管；參與價格政策和防治通貨膨脹措施的監管；參與社會消費基金巨集觀管理和工資、補貼、獎金、津貼政策以及社會保險事業發展政策的決策和監管；參與行政機構設置和人員編製的決鐿和豁管．等等。財政之所以要參與同巨集觀經濟運行和社會發展有關的決策和監管，是因為財政是國家巨集觀調控經濟和社會發展的重要手段之一，財政部門是政府的重要綜合職能部門，參與上述事務的監管是財政部門應盡的職責。同時，上述事務與財政資金的運行有著極其密切的關係，一方面，這些經濟與社會事務的決策是否科學合理、實施是否有效，會直接或間接地影響財政規模、結構和效果；另一方面，其決策及其實施也離不開財政的支持和配合。

　　(二)對地方預算編製及執行情況的地方財政監督

　　1．地方預算編製監督。地方預算編製監督重點包括三個環節：

　　(1)按照公共財政和投資預算管理要求細化預算科目，增強預算透明度，切實改變現行預算科目過於籠統的局面，減少隨意性。

　　(2)結合零基預算和政府採購制度的逐步推行，以及轉移支付制度的逐步規範，研究制定科學合理的定額標準，據實測算和安排支出基數，增強科學性。

　　(3)在預算編製的每一個環節制定具體的操作規程或辦法，再按法定程式報經審核或審議，加強規範性。預算一經人大批准通過，就具有法律效力，不得隨意追加和更改。

　　2．地方預算執行監督。地方預算執行監督的重點是預算支出。對財政資金分配、使用、效益情況進行跟蹤檢查。要構造對預算支出的申報、撥付和使用的事前、事中和事後監督的全過程的有效監督機制，並結合實際情況，有針對性地選擇同深化改革及巨集觀經濟調控關係密切的項目，開展專項檢查。具體表現在：。

　　(1)建立統一的預算賬戶，實施國庫集中支付制度，保證資金的及時到位和合法有效使用，最大限度地發揮財政資金使用效益。

　　(2)在財力分配中，採取適度的財政政策，科學，合理地安排財政支出，併在政府和部門的基建項目和大宗採購中推廣政府採購制度，建立起突出保障重點、分配規範、預算約束有力、監督嚴格的財政支出監管機制。

　　(3)建立資金撥付的法定核對和簽名制度。辦理任何一筆資金撥付，從經辦人員到主管領導都必須審核簽名。

　　(4)建立跟蹤監督制度，隨時掌握預算單位賬戶資金增減變動情況，對資金的去向及使用實行有效的監督檢查。特別是重大項目或工程，要借鑒國外先進的管理經驗，地方財政監督專職機構要會同有關部門貫穿到資金運用的每一個環節，切實履行好地方財政監督職責。尤其要註意加強各種財政專項支出的監督檢查，要對項目立項、資金撥付和資金使用進行全過程跟蹤監督，防止專項資金被擠占挪用和低效使用。

　　(5)建立預算支出使用效果或效益評價制度，以利於調整政策，改進工作，提高財政工作的時效性和針對性。

　　(三)對地方財政收入徵管的財政監督

　　按照《預演算法》、《預演算法實施條例》等法律、法規的要求，對財政收入的解繳、徵管、入庫、退付實行全過程、全方位的監督，把工作重點逐步轉移到對本級財政收入征收機關征收情況和本級國庫收納、劃分、留解、退付本級財政收入監督檢查上來，以確保收入的完整。並通過對有關企業和單位的預算外資金及收費收入情況進行監督檢查，實現對財政收入的全方位監控。

　　1．強化對收入征收機關執行政策和法規情況的監督。對征收機關的監督包括：征收部門在征收過程中是否依法征收，有無該徵不徵、擅自減免以及亂退稅款等問題。

　　(1)將稅收機關納入財政的監督範圍，嚴格管理，嚴肅稅法，遏制越權減免稅收、大量欠稅、騙取出口退稅和發票管理不到位的行為，以建立穩定的收入增長機制。

　　(2)對國有大中型企業實施監督，特別是對一些重點行業,重點稅源和納稅大戶，核查驗證稅收徵管質量和財稅政策執行情況，確保稅收收入及時、準確、足額地繳人國庫。

　　(3)對稅務部門的執法行為進行監督，督促稅務部門加強稅務徵管和檢查，防止各種偷稅逃稅現象的發生。

　　2．對國庫收納、劃分、留解、退付預算收入情況進行監督。

　　按照《預演算法》等法律、法規規定，監督國庫嚴格執行《金庫管理條例》，對擅自動用和退付國庫款、違反規定挪用國庫款或者以其他方式支配已人國庫庫款，不及時收納或不按規定留解預算收人或者延解、占壓國庫款等行為和問題，進行監督檢查，並按規定進行處理。與此同時，對下級財政應繳上級財政預算收入情況，以及對有關部門征收、解繳各項非稅性財政收入情況進行監督，並建立科學、規範的財政、稅務、國庫收入對賬制度，定期進行收人對賬檢查，防止和糾正截留、侵占、挪用或拖欠預算收人問題。

　　3．加強預算外資金的管理與監督。預算外資金監管的目的是保證預算外收入繳存專戶，防止體外迴圈。預算外資金是財政資金的重要組成部分，隨著“費改稅”工作的進行，預算外資金的規模將會逐步縮小，但它不會徹底消失，尤其是在地方，它仍將是政府搞建設、上項目的一種重要籌資方式。在國家明確預算外資金“所有權歸政府、管理權歸財政：，的性質後，財政必須切實承擔起預算外資金的管理和監督職能。尤其是要規範對各種保險基金、政府基金、專項收入的監督，繼續加強對各項罰沒收入和納入預算管理的行政性收費等非稅收預算收入的檢查力度，同時對收費項目的立項、收費行為、收費標準、資金的管理、收支計劃的編製和實施情況進行嚴格的監督檢查。

　　(四)對單位財務的地方財政監督

　　1．對行政事業單位財務的地方財政監督。行政事業單位財務在國家財政，特別是地方財政中有著舉足輕重的地位。對行政事業單位的財務監督主要包括四個方面：。

　　(1)定員定額管理監督。行政事業單位的經費要嚴格按單位的編製和實有數量，結合當地財力可以承擔的定額標準核定。

　　(2)收入監督。單位無論採取何種預算管理形式，其取得的各項收入均應納入單位預算統一管理，並接受財政嚴格監督。

　　(3)支出監督。單位支出管理必須體現嚴格執行規定的開支範圍和標準、嚴格審批手續、實報實銷的要求；並建立健全各項管理制度。

　　(4)專項資金監督。單位專項資金管理必須體現量人為出、從嚴審批、專款專用的基本要求，註重資金的效益性。通過會計人員管理體制改革及推行會計委派制，在保證會計人員獨立性的前提下，對行政事業單位的財務進行監督，依此加大對會計人員違紀的處罰力度。同時，比照對企業的監督方法，對行政事業單位的會計報表進行審驗抽查。選準監督檢查的項目和切人點，全面細緻地分析行政事業單位資金來源及運用的特點，通過科學、嚴密的規則對監督客體加以規範和約束，重點放在事前的制約和事中的控制。

　　2．對企業財務的地方財政監督。企業財務也是地方財政監督工作的重點之一，因為財政收入的源泉主要來自企業。對企業財務實施有效的監督，主要通過抽查審計報告和稽查特派員監督以及稅務稽查實現。因此，地方財政監督必須要轉變觀念，由過去財政直接檢查、批覆企業決算制度，向委托中介機構負責審計企業的財務決算制度轉變。然後，財政再對社會中介機構的審計質量進行監督，真正做到確保企業財務核算的真實性和可靠性，使企業財務在國家法律規定的軌道上有序運行。

　　(五)對國有資產運營的地方財政監督

　　國家財政是國有資產的主管部門，負有管理國有資產、促使國家財政是國有資產的主管部門，負有管理國有資產、促使其保值和增值的責任，並擁有國有資產的收益權。因此，確保國有資產的完整與增值是對國有資產實施監督的最終目標。

　　第一，建立完善的國有資產產權界定制度，制定科學、合理的認定標準。

　　第二，要加強國有資產的產權登記管理，制定操作性強的國有資產申報、變動、註銷等產權登記程式。

　　第三，建立國有資產評估體系。按照法定標準和程式，運用適當方法，對國有資產實體以至預期收益進行全面評價，並根據評價結果藉助資產重組等形式對國有資產在一定範圍內進行餘缺調劑，切實發揮國有資產的營運效益，防止國有資產的流失，並敦促經營者提高效率，促進國有資產的不斷增值。同時，財政還要對國有資產收益的分配進行監督，確保國有股“同股同權”。

　　地方財政監督一般應遵循以下幾條原則：

　　(一)依法監督原則

　　加強地方財政監督是為了維護社會主義市場經濟運行的正常秩序，確保財政活動的合法性和有效性，而市場秩序和財政分配秩序都是通過法律、法規予以規範的。同時，人們對本地區本單位的行為是否符合市場經濟秩序和財政規範的要求，在認識上和行動上也有差異。因此，必鬚根據國家的財政法規和相關法規進行檢查監督和處理。

　　(二)以事實為依據的原則

　　地方財政監督涉及面廣，內容複雜，政策性強。所以，地方財政監督主體必須深人實際，調查研究，掌握第一手材料，以事實為依據。

　　(三)監督與服務相結合的原則

　　地方財政監督的根本目的是為我國社會主義市場經濟和社會發展服務。地方財政監督和服務是財政管理工作中相輔相成的兩個方面，二者是對立統一的辯證關係，服務離不開監督，監督是為了有效地服務。這就要求在開展地方財政監督工作中，正確認識和處理監督與服務的關係，把地方財政監督與服務有機地結合起來，提高地方財政監督的質量和效果。

　　(四)專業監督與群眾監督相結合

　　財政專職監督機構進行的檢查、審計和監督是地方財政監督的基本方面，在地方財政監督中起主導作用。群眾監督主要指各部門、各單位及廣大職工群眾對財政及相關的經濟活動進行的監督，它是地方財政監督的基礎。把專業監督與群眾監督結合起來，在專業監督的指導下，廣泛地開展群眾監督，在群眾監督的基礎上，進一步加強專業監督。兩者的作用是相互補充、相互促進。片面強調任何一方，都會影響地方財政監督的效果。

　　(五)一般監督與重點監督相結合的原則

　　一般監督指在一般情況下，通過對書面報告和統計資料的綜合分析對比，辨明存在的問題中哪些是客觀原因造成的，哪些是主觀原因造成的，針對普遍存在的問題，採取有效措施進行糾正。在對通過一般監督措施發現的問題做出正確判斷後，進一步找出主攻方向，專著影響全局的或帶有普遍性的重點地區、部門或問題，深人調查研究，以提出切實可行的解決辦法和措施，這就是重點監督。一般監督解決的是地方財政監督的廣度問題，重點監督解決的是地方財政監督的深度問題。二者相輔相成，才能取得良好的監督效果。

　　(六)道德教育與法紀製裁相結合的原則

　　對通過檢舉、調查、檢查、審計所發現的證據確鑿的違紀違法事件，必須嚴格依法予以處理，觸犯刑律的應提請司法機關依法懲處，以維護財經法紀的嚴肅性。同時要通過財政法紀宣傳教育，努力提高全體公民的財政法制觀念，加強財政工作人員的職業道德教育，為依法理財創造良好的外部環境，從而真正實現地方財政監督的根本目的。

　　地方財政監督與審計監督都是政府序列的監督形式，都具有維護政府財經紀律和規章制度，促進經濟正常運轉的職能。但是，審計監督是直接對政府負責，其目標是維持整個國民經濟運行秩序。地方財政監督則直接對財政部門負責，其直接目的是為了維護財政分配秩序，提高財政運行效率，它對政府的責任是間接的。所以，審計監督的內容和範圍比地方財政監督的內容和範圍更廣泛一些。它包括對國務院各部門和地方各級人民政府的財政收支、財政金融機構、企業事業單位以及其他同國家財政有關的單位的財務收支及其經濟效益進行審計監督。作為審計監督主體的審計機關，要依照法律規定，獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。對違法違紀情況，審計機關有權作出處置，有關部門、單位和個人應遵照執行。

　　一般來說，審計監督在財政領域的重點是對地方財政監督實施再監督，而對財政分配過程具體的、El常的監督，則應由地方財政監督來承擔。另一方面，地方財政監督部門是社會審計機構的再監督部門。按照目前管理體制，社會審計機構與財政部門脫鉤後，將由社會行業協會代行對其管理的職責。對其管理必然包含著對其監督，但是這種監督只屬於行業內部監督，地方財政監督部門代表國家財政部門行使監督權，是一種外部的再監督。它比行業內部監督更有力度，更有效果，或者說，只有實施財政部門的外部再監督才能真正保證社會審計機構依法執業。

　　地方財政監督既是國民經濟監督系統中的一個子系統，又是國家預算監督、稅務監督、國有資產監督、財務會計監督以及其他財經紀律監督等的總系統。地方財政監督的實施，既是對社會經濟運行的監督，也是對其子系統的全面監督。

　　從預算監督的內容看，預算規模是否適度，預算結構是否合理，預算收入是否及時足額地入庫，預算撥款是否按預算、按事業進度和按程式進行，各預算單位的預算資金的使用是否有效，以及預算調控是否符合巨集觀經濟管理的要求等，這既是預算監督的任務，也是其他財政監督範疇的基本任務；稅務監督是在財政收入環節的監督，相對地方財政監督而言是一種局部監督。它是稅務部門根據有關的地方財政監督法律法規，按照新的稅收徵管模式，專門負責監督稅收收入的徵繳情況，目的是確保稅法的完整執行和國家下達的稅收任務的圓滿完成；國有資產監督是各級國有資產管理機構對一切占有、使用國有資產的企事業單位進行的監督，包括是否嚴格執行國有資產管理法規，是否發生流失行為，是否照章納稅並對出資者承擔了資產保值增值的責任等；財務會計監督是各級財務會計主管部門和一切企業事業機關單位執行財務會計法規的監督，包括檢查監督財務會計的實施情況，財務會計單據、賬冊、報表是否真實，有無弄虛作假行為等；其他財經紀律監督是對各級財稅部門、一切企事業機關單位遵守各項財經紀律的情況進行監督，包括有無私設“小金庫”、化預算內為預算外、化公為私等行為，有無亂攤派、亂收費、亂罰款、亂集資的行為，有無對違法亂紀的舉報人施行打擊報複的行為等。

　　上述各種財政監督業務在一定程度上都是圍繞保證財政分配和調控的合法性和有效性從不同側面展開的，最終都是直接或間接地為實現政府財政的分配和調控目標，充分有效地發揮財政職能服務的。

　　社會監督主要是指各種社會中介機構如會計事務所、審計師事務所和稅收實務所實施的監督，其直接目標是謀求自身利益的最大化，但其業務的性質決定著它們又具有維護經濟秩序和財經紀律的作用。在社會主義市場經濟體制下，社會監督的職責範圍應定位於對微觀經濟的監督，即大量複雜的、基礎性的微觀經濟監督由社會監督去完成；特別是對企業財務的審計監督，將主要由社會監督來承擔。地方財政監督應有的職責是對這些機構執業的合法性、客觀性和公正性以及執業質量進行監督檢查，同時對企業執行財務會計法規情況進行監督。地方財政監督和社會監督的這種分工，將巨集觀層面的地方財政監督與其他微觀層面的監督區分開來，一方面有利於加強對企業微觀經濟的監督，另一方面有利於加強政府巨集觀調控，提高地方財政監督的層次性，真正督為主轉向巨集觀監督為主。

　　從上述的各個監督系統韻關係中可以看出，地方財政監督是審計監督和社會監督無法替代的，審計、社會監督是對被檢查單位的監督，是外部監督，地方財政監督既有外部監督；又有自身內部監督。審計和社會監督主要是事後監督，而財政監督主要是在財政管理過程中形成的同步監督，突出表現為事前、事中的監督，而且與財政收支活動緊密相連，有助於提高監督效益。