公務員監督

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　　公務員監督，是指依法享有監督權的監督主體，通過法定方式，依法定程式對公務員公務行為的合法性和合理性進行綜合管理的過程。公務員監督是保證國家行政管理活動正常、協調、高效運轉的主要條件，又是防止公務員權力濫用、以權謀私的重要手段。^[1]

　　公務員監督的主體是指代表國家或政府，依照國家法律、法規或政策，對國家行政機關從事的各項公務員管理活動實行監督、檢查的組織機構。由於公務員監督是-—種法律行為，具有國家強制性，並產生一定的法律效力，因而這種監督只能由法律授權的機關進行。

　　根據有關法律及政策規定，我國公務員監督的主體主要有兩個，一是縣級以上各級人民政府，二是縣級以上各級政府的人事部門。縣級以上各級政府人事部門是國家行政機關的一部分，它是根據憲法和法律規定的精神，按照組織程式組成的對國家人事行政事務進行組織和管理的機關，在公務員制度的推行及公務員法規的實施過程中處於特殊而重要的地位。它不僅具有草擬公務員法規的立法職能以及負責公務員的分類、錄用、獎懲、任免、交流、工資福利，退休等各項管理工作的執法職能，而且肩負著檢查公務員法規執行情況的監督職能。因此，縣級以上人民政府的人事部門有權依照法定程式和法定許可權，對一般人事行政案件進行調查和處理。

　　根據公務員法規的有關規定，我國公務員監督的客體主要有兩個：

　　1．各級國家行政機關

　　行政機關在公務員的日常管理工作中，如不按公務員法規要求辦理或違反公務員法規規定的，則宣佈無效，或撤銷其所做決定，或責令其按照規定程式重新辦理或補辦有關手續。

　　2．負有公務員管理職權的人員，即管理公務員的公務員

　　這些人員如果違反公務員法規行事，要對負有主要或間接責任的人員，依照情節輕重給予批評教育或行政處分。

　　在西方，許多國家通過制定一系列法律(美國有《廉政法》、《政府道德法》，英國有《防止腐化法》，新加坡有《防止貪污法》，等等)，建立了嚴密而完備的監督網路體系，採取權力監督、行政監督、司法監督等多種形式，以約束公務員的行政行為。由於國家政治體制、法律制度、政策環境與國情狀況的不同，我國公務員的監督具有自身的特征。

　　(1)監督方向的政治性。我國是一黨執政、多黨參政的政治體制，一切國家機關、社會團體、政治組織都必須服從共產黨的統一領導，在國家行政機關工作的公務員也必須接受黨的領導。對公務員的監督就是為了保證黨的路線、方針和政策的順利實施而進行的監督。在我國公務員隊伍中，中共黨員占有絕大多數的比例，他們既是行政機關的一部分，也是黨組織的一部分，他們在接受行政機關管理的同時，也必須接受黨組織的領導和監督。

　　(2)監督內容的特定性。與普通公民、其他國家機關工作人員不同，公務員是依法行使國家行政權力，執行國家行政公務的人員，對公務員的監督主要是對公務員在行使國家行政權力、執行國家行政公務方面的行為的合法性和合理性所進行的監督。

　　(3)監督形式的多樣性。對公務員的監督既有直接監督，如行政機關的直接處分，又有間接監督，如司法機關的司法建議；既有內部監督，即行政系統內部的監督，又有外部監督，如黨的監督；既有主動的監督，如監察機關對公務員違法行為進行的調查和處理，又有被動的監督，如法院審理行政訴訟時的不主動追究制度；既有專門監督，如紀檢、監察部門的監督，又有一般監督，如公民的監督、輿論監督；既有事後的查處，又有事先引導；既有縱向監督，又有橫向監督，等等。監督類型的多種多樣，監督渠道的乾條萬條，形成了公務員監督的全方位性。每個監督主體對公務員的公務行為都可以多渠道的開展監督。

　　(4)監督活動的規範性。公務員的法規規定，公務員非因法定事由和非經法定程式不能被免職、降職、辭退或處分。這就要求監督活動必須遵守一定的規範。公務員的行為必須有法律、法規明確規定是違法、違紀時才受追究，不能依據任何推斷或想象認定其行為違法、違紀。對公務員的處理必須依法定程式辦理，必須是法定有權監督的機關依法進行調查、判斷、處理。

　　監督在公務員從事公務活動、依法行政的過程中具有重要功能。通過發揮這些功能，保證了每個公務員的公務行為與行政目標的一致。

　　(1)約束功能。行政機關及其各級組織、全體公務員及公務員的每個公務行為，在從事行政管理中，要受到政治、經濟、文化及社會等多種因素制約和影響。任何一種因素的變化，都會影響行政機關及其公務員所從事的公務行為。為了保證行政管理活動始終有利於社會發展，每個公務員在公務活動中不違背行為準則，就需要通過對公務員的監督來建立一個制約機制，以隨時隨地糾正行政管理活動出現的偏差。

　　(2)參與功能。監督是對公務員從事公務進行管理的重要一環。這種監督管理應當貫穿於各項具體管理活動之中。它不僅在公務員的錄用、考核、獎懲、升降、任免、培訓、交流、迴避、工資福利、辭退等活動中都應當有監督參與，而且要參與、監督每個公務員一生中從事的全部公務行為，同時也要參與公務活動的起始，以便給公務員的公務行為以正確引導，有時甚至要事先對公務員的行政行為作出預防。

　　(3)促進功能。通過監督活動，針對公務員在從事公務活動中出現的問題，找出、糾正管理中的偏差，總結經驗教訓，提出彌補措施。這不僅可以提前排除公務行為中的潛在弊端，而且可以不斷地調整行政工作中各個環節和因素的關係，促進公務員管理制度的完善與發展。

　　(4)反饋功能。反饋是管理學中的一個重要環節。政府機關通過對公務員從事各種公務活動的事前監督的反饋信息，來審核行政決策計劃、方案的可行度；通過事中監督的反饋信息，可及時糾正偏差；通過事後監督的反饋信息，可對每一個公務活動管理過程以及整個公務員管理體系，作出鑒定和評價，進一步對客觀環境因素的利弊、未來發展方向作出科學測定，提出改進方案，為領導決策和公務員改進公務行為提供依據。

　　1．對公務員失職行為的監督

　　失職，是公務員不履行法定職責。為了實現行政管理目的，公務員法規定了公務員應盡的義務，公務員必須履行這些義務，否則，就構成行政失職。如公民請求行政機關和公務員履行法定職責以保護其合法權益，公務員拒不履行保護職責，就是一種失職行為。

　　2．對公務員越權行為的監督

　　行政機關及其公務員是行政權力的享有者和行使者。但是，行政權力的行使並不是無限的，而是有一個範圍的限制。這個限制是法定的、多方面的，如事項上的限制，地域上的限制，手段上的限制，程度上的限制，條件上的限制，等等。行政機關及其公務員必須在法律規定的範圍內行使行政權力，否則，就會構成越權。

　　3．對公務員濫用權力的監督

　　濫用權力，是指行政機關及其公務員在法定的許可權範圍內，出於不正當的目的或基於不正當的理由行使行政權力。主要表現為：(1)違反法律授權的目的。如行政機關及其公務員鑒於行政經費緊張，為了改善工資福利待遇，增加收入來源，而對行政相對人濫用罰款處罰，對本應適用人身罰的而任意適用財產罰，或者不分情況不加區別地一律頂格濫施罰款。(2)考慮不相關的因素或者沒有充分考慮相關的因素。例如，行政機關及其公務員在行使自由裁量權作出決定時，不根據當時當地的客觀情況選擇最佳的行為方案，而是對各種有關情況全然不加考慮，憑“想當然”辦事，主觀臆斷；或者在作出決定時，考慮是否能給本人或本單位帶來經濟利益，或是為了挾嫌報複，或是為了滿足自己一時的興趣、欲望；等等。(3)違反公正法則。例如，行政機關及其公務員在實施行政處罰時對處於同一條件下的公民給予不同的處罰，或重責輕罰，或輕責重罰。公然偏袒一部分行政相對人而歧視另一部分行政相對人，強制性地使行政相對人承受與其行為極不相稱的法律義務。(4)朝令夕改，反覆無常。例如，行政機關及其公務員在行使自由裁量權時，無任何確定標準，今天這樣，明天那樣，對甲這樣，對乙那樣，任意行為，使被管理者手足無措。(5)違背客觀規律或有悖常理等。

　　4．對公務員程式違法行為的監督

　　程式違法，是指公務員在行使行政權力時違反了法定的步驟、方式、時限和順序等。程式違法一般有以下幾種情況：(1)程式缺漏，即應該經過的程式不經過。(2)程式濫加，即違反法律規定增設不必要的程式。(3)程式顛倒，即顛倒實施行政行為的各個步驟的先後順序。(4)形式違法，即當法律對行政行為的形式有特殊規定時，沒有遵守其規定。(5)時限錯誤，即沒有按法律規定的時限實施行政行為。

　　5．對公務員職業道德的監督

　　道德雖然不構成公務員違法與否的必然因素，但職業道德卻對行政效率的提高有著十分重要的意義。我國曆來把德才兼備作為公務員選拔任用的標準，所謂“德”，總的來說，就是全心全意為人服務。但是，在行政活動中，相當程度上還存在著“門難進，臉難看，事難辦”的現象，官僚主義與“衙門作風”屢禁不止。公務員監督的一項重要內容，就是要保證公務員時刻牢記和嚴格遵守職業道德規範，通過行政活動為人民服務。

　　6．對公務行為效益的監督

　　追求效益是公務行為的最終目的。公務行為的效益就是看公務活動的投入是否取得了較大的收益，我國對公務員進行考核的重點是“績”。如何將公務員行為儘可能地量化，以便計算公務員的政績表現，這是公務員監督中的一個重大理論和實踐問題。

　　加強對國家公務員的監督，有著非常重要的意義：

　　1．加強對國家公務員的監督，是提高政府工作效率、保證實現行政目標的有力措施

　　政府對國家行政事務的各項管理，都是由公務員來具體實施的。各種政策、法律、法規需要他們貫徹落實，紛繁複雜的社會問題需要他們代表政府作出恰當處理。其公務行為若違法或不當，將會降低行政管理的效率，損害公民、法人或其他組織的合法權益。只有加強對公務員的監督，才能保證政府工作正常地進行，提高行政效率，實現行政目標。

　　2．加強對國家公務員的監督，能穩定、有效地保障公務員隊伍的素質

　　建立並推行國家公務員制度的根本目的，就是通過國家公務員的人事管理，提高公務人員的素質，建立一支優化、精幹、廉潔、穩定的國家公務員隊伍。在公務員的“進口”上，通過實行錄用制度嚴格把關，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則選拔優秀人才，能保證進入公務員隊伍的成員具有良好的素質。但是，在公務員任職期間，如果沒有有效的監督機制，公務員便有可能發生放鬆自我約束、不盡職盡責甚至腐敗的現象。只有通過實行各種監督，並將監督與公務員的考核、獎懲、職務升降等管理制度結合起來，才能有效地保障公務員隊伍素質不下降並不斷優化。

　　3．加強對公務員的監督，是保持政府廉潔、樹立政府形象的重要措施

　　政府廉潔奉公說到底是政府的公務人員廉潔奉公。而公務員監督的最基本內容就是對公務員的行政活動進行監控，保證公務員奉公守法，廉潔自律。比如，從嚴檢查公務人員遵守法律、法規以及執行行政機關發佈的決議和命令的情況，及時懲處違法亂紀行為，嚴肅處理有關責任人員，並通過法律懲治、輿論監督等多種手段，有力地制約公務員的行為。公務員隊伍能夠清正廉潔，也就保證了政府的清正廉潔，樹立了好的政府形象。從這個意義上講，強化對公務員的監督，對國家政府機關的廉政建設有著舉足輕重的意義。

　　4．強化對公務員的監督，能夠切實保護公民、法人或其他組織的合法權益

　　由於各種因素的制約以及公務員素質上的差異，在行政活動中容易出現公務員處理不公正，甚至違紀、違法的現象，它將直接或間接地導致對公民、法人或其他組織合法權益的損害。對公務員實行監督的一個重要作用，就在於依據有關法律、法規的規定，通過受理公民對國家行政機關及其公務員的申訴控告和檢舉揭發，及時制止違法亂紀行為，從而保障公民等一方的合法權益不受侵犯。

　　對公務員的監督，可以從各種不同的角度做多種劃分：

　　1．以監督行為能否直接產生法律後果為標準，可以將對公務員的監督分為法制監督和一般監督

　　法制監督，是法定的國家機關通過法定的程式和方法對公務員的活動實施的監督，這種監督能夠直接產生法律後果。如《憲法)第63條規定，全國人民代表大會有權罷免國務院總理、副總理、國務委員、各邵部長、各委員會主任、審計長、秘書長。行使罷免權是權力機關監督政府組成人員的重要手段。又如，人民檢察院依法查處國家公務員職務犯罪的案件，追究其刑事責任。對公務員行為的法制監督是一種最為規範、最為有效的監督，是最基本的監督方式，權力機關、人民法院、人民檢察院以及行政機關的自身監督都屬於法制監督。

　　一般監督，是指不直接產生法律後果的監督。有些監督不直接產生法律後果，只有當監督意見或建議被有權的國家監督機關採納以後才產生後果，從而導致公務員的行為被撤銷或變更。這種監督的方式往往是社會性監督，如通過對公務員活動提出批評、建議，或者對公務員的違法行為進行控告、揭發的方法來督促公務員依法行政。社會團體、群眾組織和公民等的監督都屬於一般監督。

　　2．以監督的方式不同，可以將公務員的監督分為日常監督和專門監督

　　日常監督，是指對國家公務員的經常的、普遍的監督，包括行政機關內部的監督，其他國家機關的監督，也包括社會監督。

　　專門監督，是指按法定程式設立的專門機關所實施的監督。主要包括國家公務員管理系統中的綜合管理機構和部門執行機構對公務員的監督、監察機關的監督、審計機關的監督等。專門監督的特點是監督機關為專門從事監督的機關，不履行其他職能，而且往往是對專門的領域實施監督。

　　3．以監督主體是來自於行政機關內部還是外部為標準，可以把公務員的監督分為內部監督和外部監督

　　內部監督，是指行政系統內部的一種自我監督活動，包括上、下級行政機關的監督和行政機關相互之間的監督。內部監督的方式有三種：(1)自上而下的監督。包括工作檢查、專案檢查和行政覆議等。工作檢查即上級國家行政機關派遣工作組或有關專門人員，對下級國家行政機關有關公務員的工作進行全面檢查或者專題檢查；專案檢查即上級國家行政機關或本級國家行政機關對公務員的特定違法、違紀案件或者其他專門問題進行的調查；行政覆議即上級行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，審查下級行政機關的行為是否合法或適當並作出決定的活動。(2)行政監察。它是指行政監察機關對國家公務員和國家行政機關任命的其他人員執行法律、法規、政策和決定、命令的情況，以及違紀、違法行為進行監督、檢查、糾舉和懲戒的法律制度。(3)審計監督。審計監督是指由國家審計機關對財政、財務收支以及經濟活動進行的專門監督。審計監督的方式是檢查被審計單位的財政預算、財務計劃和財政決算等，及時制止違反財經紀律的行為。對違反財經紀律的直接責任人員和單位負責人，認為應當給予行政處分的，移送監察機關或者有關部門處理，對構成犯罪的，提請司法機關依法處理。

　　外部監督是指來自於行政機關係統以外的監督。外部監督的方式有：(1)權力機關的監督。權力機關監督是指我國各級人民代表大會及其常務委員會對各級國家行政機關中的公務員進行的監督。憲法規定，各級國家行政機關由同級國家權力機關產生，是國家權力機關的執行機關，對它負責，受它監督。權力機關對行政機關中的政府組成人員及其他公務員實施監督，可以保證全體公務員在法定的職權範圍內活動，保證政府的政治方向和行政目標與人民的利益相一致。(2)檢察機關的監督。檢察機關是我國的法律監督機關，其職能是對一切國家機關及其工作人員執行法律、遵守法律的情況進行監督。行政機關及其公務員當然也要受到檢察機關的監督。檢察機關可以對國家公務員的行為是否構成經濟犯罪、瀆職犯罪和侵犯公民合法權利，通過行使法紀檢察權，實施監督。(3)人民法院的監督。即人民法院依法行使司法審判權進行的監督。(4)社會監督。包括社會團體、群眾組織和普通公民以批評、建議、揭發、控告等方式進行的社會性監督。

　　對國家公務員的監督方式很多，根據我國的實際情況，權力機關監督、行政機關監督、司法監督、社會輿論監督、執政黨的監督等都有不同的方式。

　　1．權力機關的監督方式

　　權力機關對公務員監督的方式主要有：

　　(1)通過聽取和審查行政機關的工作報告，監督公務員的整體活動；

　　(2)監督國家公務員執行立法機關所制定和頒佈的憲法和法律的情況；

　　(3)通過質詢和詢問行使監督權；

　　(4)通過人大代表的檢查、調查和視察，瞭解公務員的工作情況，收集人民群眾對公務員工作的各種反映，從中發現問題，針對所發現的問題向行政機關提出意見或建議，督促公務員改進工作；

　　(5)通過辦理人民來信來訪，對國家公務員的違法、失職、侵權行為進行監督；

　　(6)罷免政府組成人員。憲法和組織法規定，人民代表大會有權罷免由它選舉或決定的政府組成人員。《憲法》第101條規定，地方各級人民代表大會有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。《地方組織法》規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，有權決定撤銷政府個別副職領導人員和廳長、局長、委員會主任、科長的職務。行使罷免權和撤職權是權力機關監督政府組成人員的重要手段。

　　2．檢察機關的監督方式

　　檢察機關對公務員監督的主要方式：(1)人民檢察院對公安機關的偵查行為進行監督；(2)人民檢察院通過依法查處國家公務員的職務犯罪案件，侵犯公民民主權利的犯罪案件和嚴重失職行為，來進行監督。

　　3．審判機關的監督方式

　　審判機關的監督主要是通過行政審判，對公務員代表行政機關作出的具體行政行為依法判決撤銷、改變，確認、賠償、責令限期履行法定職責，來進行監督。

　　4．行政監察機關的監督方式

　　行政監察機關的監督方式主要是：(1)監督、檢查。即通過定期檢查、不定期檢查和專項檢查，對被監察對象貫徹國家法律、法規和政策、決定、命令的情況進行監督檢查。(2)受理檢舉、控告。即通過設立舉報電話、舉報信箱，並允許舉報人以署名的形式，檢舉、控告公務員的違法亂紀案件，作為監察立案的線索。(3)立案調查。即對違反國家法律、法規、政紀的公務員，按法定程式和時限，收集證據，訊問被審查人等審理活動，並作出監察決定或監察建議。(4)受理申訴。即公務員如對行政機關或行政首長所給予的行政處分不服，可以向監察部門提出申訴，受理申訴的監察機關接案後，要對原處理決定進行全面調查，並有權對錯誤決定作出變更或撤銷決定與建議。(5)列席被監察部門的有關會議。監察部門的負責人可列席本級人民政府有關的常務會議，監察人員可列席被監察單位的有關會議。因為，行政會議是行政機關從事行政活動的決策程式，列席其有關會議可及時發現並糾正其違法行為，有效地進行監督。

　　5．審計監督的方式

　　審計監督的方式主要是：(1)檢查被審計單位的賬目、資財和有關文件資料等；(2)對審計中發現的問題，進行調查並索取證明材料；(3)責成被審計單位糾正違反國家規定的收支，制止造成進一步損失和浪費的活動；(4)通報違反財經紀律的重大案件，表揚遵守財經紀律的單位和個人；(5)對違反財經紀律的單位，依有關規定作出沒收罰款、扣繳、停止撥款和貸款等處理，必要時有權封存賬目和資料並追究個人責任；(6)對巨集觀經濟調控中所發現的重大問題，及時反映給有關主管部門和領導機關。

　　6．執政黨的監督方式

　　在我國，中國共產黨是執政黨，是中國社會主義建設事業的領導核心。黨的監督在對我國公務員的監督中具有非常特殊的地位。執政黨對公務員進行監督的方式主要是：(1)政治監督。即黨對公務員貫徹執行黨的方針、政策情況的監督，這是執政黨對公務員進行政治領導的組成部分。(2)組織監督。即黨的各級組織部門，通過對公務員中的主要負責人的考察、選拔、任免、培訓來保證國家領導權掌握在馬克思主義者手中。(3)思想監督。即黨的各級組織、宣傳部門通過日常的思想政治工作，保證公務員在思想上和政治上與黨中央保持一致。(4)黨紀監督。即黨的各級紀律檢查委員會，通過整頓黨風，查處黨的領導幹部的重大違紀案件，以保證公務員的廉潔。

　　7．社會輿論監督的方式

　　輿論是社會生活和人們意願的反映，是一種公開表露的社會態度，是具有社會傾向性的意見，具有一定的代表性。社會輿論監督是各社會團體、群眾組織和普通公民以來自社會各方面的批評、意見，或通過廣播、電視、報刊等新聞媒介對公務員行政工作進行的一種監督。輿論監督的主體包括一切社會組織、群眾團體和普通公民。輿論監督對國家公務員具有很大的制約作用。它主要是通過報刊、廣播、電視等新聞媒介，表達人民群眾的呼聲，對公務員實行道義上的監督。輿論監督的方式主要是：(1)新聞發佈會。是指國家行政機關通過新聞界，向社會公佈政府的信息和動態，來加強公務活動的透明度，便於新聞界和人民群眾監督。(2)新聞報道。是指新聞界根據群眾呼聲，有目的、有選擇地針對行政機關某項工作進行採訪、剖析或評論並公佈於眾，以達到對公務行為進行監督的目的。(3)民意測驗。是指機關團體或新聞單位，根據社會需要和公務員存在的問題，通過問卷形式徵集群眾意見和傾向，並將結果通過新聞媒介公佈，為政府管理公務員提供信息，也是加強對公務員進行道義監督的措施。

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