公務員考核

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　　公務員考核通常是指國家主管機關依據有關法律法規對公務員的工作表現和工作實績進行考察評價的行政組織活動。公務員的考核制度，就是國家行政機關根據有關法律法規，按照管理許可權，對公務員的思想品德、工作成績、工作能力和工作態度等進行考察，作出評價，並以此作為對公務員進行獎懲、任用、培訓、晉級增資等依據的制度。英美等國稱公務員考核為“考績”，法國稱為“鑒定”，日本稱為“勤務評定”。各國對公務員考核的稱呼雖然不盡相同，但都把工作實績作為考核的主要內容並將考核結果作為獎懲公務員的重要依據。公務員考核制度的含義包括：

　　第一，考核的對象是已確立公務員身份的人員。

　　第二，考核制度的實施主要採取定期考核的形式進行。公務員的考核包括平時考核和年度考核，但主要形式應是定期考核，因為定期舉行的考核時間相對集中，按照一定程式進行的考核才是考核制度化的標誌。如果只有平時考核，而無定期考核，便還不能認為是已經建立起正規的考核制度。

　　第三，考核嚴格按照法律法規所規定的標準和程式進行。依法進行考核，這是公務員考核制度的一個特點。如果考核不是按法律法規所規定的標準和程式進行，而是機關領導人自行決定的，那麼它很可能是一種臨時性、單項性的考核，它不是也不能代替我們在這裡所講的考核制度。

　　第四，考核結果是合理使用公務員的依據。從根本上說，考核是為了使用，如果考核僅僅是作出評價，而不能成為合理使用公務員的一種手段，那麼這種考核也不是完整意義上的公務員考核制度。

　　在我國，公務員考核是指各級國家行政機關按照《中華人民共和國公務員法》、《國家公務員考核暫行規定》、《國家公務員考核實施細則》等國家或地方頒發的公務員考核法規或政策，對管理許可權以內的公務員進行定期與不定期的考察審核，以此作為獎懲、培訓以及調整職務、級別和工資等依據的行為。這說明我國公務員考核的主管機關是各級國家行政機關，考核的實施對象是各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員，考核的主要形式是定期考核，考核必須按國家和地方制定的標準和程式進行，考核的結果是合理使用公務員的依據。^[1]

　　科學、公正的考核具有重要的實際意義。

　　1．公務員考核是公務員管理中的重要一環

　　公務員考核是其他管理環節如獎懲、培訓、辭退、職務升降等的基礎與依據。首先，公務員考核是實施獎懲的基礎。公務員獎懲只有以考核為依據，實事求是，才能獎不虛施、罰不枉加。其次，培訓也必須以考核為基礎。根據考核中發現的不足和問題，可以設計有針對性的培訓內容和體系。再次，公務員辭退也必須基於考核情況。當事人能否接受被辭退的事實，有賴於考核的結果是否科學、真實。最後，考核還是公務員職務、工資和級別的基礎。

　　2．公務員考核是激勵公務員積極工作、努力上進的有效管理手段

　　因為公務員考核是其他管理環節如獎懲、培訓、辭退、職務升降等的基礎與依據，因此，客觀、公正、科學的考核結果本身具有很大的激勵作用。通過考核對每個公務員作出實事求是的評價，確定其等次，分清功過優劣，並落實獎懲等各種管理措施，就必然會起到鼓勵先進、鞭策後進的作用。

　　3．公務員考核有利於政府行政效率的提高及公務員素質的穩定與提高

　　選拔和合理使用人才的關鍵是識別人才。通過考核，可以客觀、公正地評價公務員的工作業績、業務水平、工作態度、工作能力等，就為正確識別人才提供了可靠的依據。通過考核，既可以鑒別公務員素質的優劣，對公務員是否勝任現任工作作出公正的評價，又可以對公務員是否具備擔任高一級職務的條件作出預測，從而逐漸形成一種盤·正、平等的人才競爭機制。

　　4．公務員考核有利於人民群眾對公務員的監督

　　公務員考核是我國公務員管理的基礎，是剋服官僚主義、主觀主義，依法管理公務員的重要保證。通過考核，主管領導可以較為客觀地評價公務員，有利於知人善任，避免用人上的主觀性、片面性和盲目性；另外，在考核過程中，對擔任一定層次領導職務的公務員要進行民主評議或民意測驗。通過廣大人民群眾對考核實施廣泛的監督，有助於公務員自覺遵守國家的法律與規章制度，正確行使權力，認真履行公務員的義務，消除腐敗和不正之風。

　　公務員考核有很強的政策性、規範性、科學性。《國家公務員暫行條例》第二十一條規定；“對國家公務員的考核，應當堅持客觀公正的原則，實行領導與群眾相結合，平時與定期相結合”。客觀公正是公務員考核最基本的原則，必須保障這一原則的實施，同時也應遵循其他有關原則。

　　1．客觀公正原則

　　所謂“客觀”，一方面是指要實事求是地對公務員作出評價，另一方廄是指要全面地反映被考核公務員的情況，避免主觀片面。所謂“公正”，是指)(寸任何公務員，不論其民族、性別、出身、職務、文化等情況，都要嚴格按照斯定的考核標準進行考核，不能在標準掌握上寬嚴不一。

　　在實際考核中要作到客觀公正，首先，要有實事求是的態度。在公務員考核中，要尊重客觀事實，如實反映情況，得出符合實際的考核結論。只有堅持實事求是，才能激發和調動廣大公務員的工作熱情和積極性，才能達到公務員考核的最終目的。其次，必須要有嚴格的標準。國家公務員考核是一項嚴肅和極其重要的工作，是審查、選拔和獎懲公務員的重要依據，必須嚴格按照標準進行。最後，必須堅持公道正派的作風。公道正派是對考核者的基本要求。在考核過程中，考核者必須力求公正，努力摒棄個人偏見，廣泛聽取各方麗意見，端正考核態度，保持良好的作風。

　　2．註重實績原則

　　所謂“實績”，是指公務員通過努力，為社會作出並得到社會承認的勞動成果，完成工作的數量、質量和效益。它是公務員知識、能力、態度等綜合素質的反映。因此，在考核公務員時，在堅持德才標準的前提下，註重實績非常必要，這既是任人唯賢的體現，也有利於剋服“論資排輩”的弊端，同時有勖於鼓勵公務員之間平等競爭、提高工作效率。註重實績已成為現代人事考核的重要原則，並受到我國各級政府部門的重視。

　　3．民主公開原則

　　民主公開原則即通過征求意見、民主評議、民意測驗和公務員代表參加考核組織等方式，公開地對各級公務員進行考察；以增加考核工作的透明度。堅持民主公開原則是確保考核質量的需要，同時也充分體現了我國人民當家作主、參與國家管理的優越性。

　　考核中的公開，主要指以下幾點：一是公開考核的目的與方法。考核前先公佈為什麼要考核，是例行考核、晉升考核還是選拔考核，使大家做好充分的思想準備；二是公開考核的內容與對象。即考核前要把具體內容、程式、要求及對象公佈於眾；三是公開考核結果，接受群眾監督。

　　4．結果兌現原則

　　考核必須作為公務員的加薪、晉升、轉崗、辭退、培訓等管理過程的基本依據，只有這樣，考核才能發揮其應有的作用。否則，考核只能形同虛設，流於形式。

　　公務員考核的內容是指對公務員進行全面考察的具體項目的總和。考核內容在西方國家中，包括品德、功績、學識、能力、健康等諸因素。日本對公務員勤務評定的內容共36項因素，可概括為四大項，即勤務實績、性格、能力、適應性。美國對公務員的考核內容有三個方面：工作數量，工作質量和工作適應能力。西方國家的考核內容，主要以工作寡績為主，同時較重視對協調合作精神的考核。

　　我國公務員的考核內容，是在總結我國四十多年來國家對政府工作人員進行考核的經驗，同時借鑒和吸收資本主義國家有益的經驗的基礎上確定的。1979年，中組部明確提出幹部考核內容是德、能、勤、績四個方面，這是符合我國國情的。《公務員法》第三十三條規定，對公務員的考核，按照管理許可權，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這是第一次從立法的高度對我國公務員考核內容的確認。

　　(一)德

　　德主要包括政治思想與道德品質兩個方面。政治思想又可細化為對國家大政方針的基本態度和對事物的基本認識兩大指標；道德品質又可細化為職業道德和社會公德兩大指標。依此類推，這些指標都可繼續分解、細化為更具體的指標，從而將公務員在德方面的考核內容具體化。依據我國公務員管理的法律法規，公務員在政治思想方面的表現主要是指公務員能否貫徹以經濟建設為中心、堅持四項基本原則、堅持改革開放的基本路線，能否執行黨和國家的方針政策，能否從本地區、本部門、本單位的實際情況出發將黨的路線、方針、政策變為群眾的自覺行動和巨大的物質財富。

　　考核公務員的政治思想，主要是考察其能否堅持中國共產黨的“一個中心、兩個基本點”的基本路線。這是建立公務員制度的根本思想，它貫穿在《公務員法》的各個管理環節中。作為公務員，因其身份與職責的特殊性，必須強化執行黨的基本路線的自覺性。公務員應當遵守的基本職業道德包括遵守憲法、法律和法規，依照國家法律、法規和政策執行公務，忠於職守，勤奮工作，盡職盡責，服從命令，保守國家秘密和工作秘密，密切聯繫群眾，傾聽群眾意見，接受群眾監督，努力為人民服務等項基本內容。公務員遵守的基本社會公德包括不散佈有損政府聲譽的言論，不組織或者參加非法組織，不組織或者參加旨在反對政府的集會、游行、示威等活動，不參與或者支持色情、吸毒、迷信、賭博等有損國家榮譽和利益的活動，不弄虛作假、欺騙領導和群眾，不濫用職權、侵犯群眾利益、損害政府和人民群眾的關係，不揮霍公款、浪費國家資財等項內容。

　　對德的標準，應隨時代的發展而不斷完善。

　　(二)能

　　能主要包括組織能力、協調能力、決策能力、執行能力、判斷能力、分析能力、計劃能力、應變能力、語言表達能力、文字表達能力等項基本能力，以及利用現代化設備辦公的能力和某些特殊的專業技能。在知識經濟已見端倪、人類已跨入21世紀的今天，還應逐步將英語會話能力、汽車駕駛能力和電腦操作能力視為公務員必須掌握的三大基本技能，將其作為公務員任用必須具備的條件並及時納入公務員基本能力的考核內容之中。當然，考核公務員的能力應以職位所需的資格條件為準，不能面面俱到，更不能求全責備。

　　(三)勤

　　勤主要包括公務員的出勤情況和努力工作的情況。它是國家公務員責任心和事業心的具體體現。主要通過考察公務員工作上是否具有積極性、主動性，是否兢兢業業，任勞任怨，在業務上是否勤學肯鑽，勇於創新，充分發揮自己的能力以及遵守勞動紀律和出勤情況等來衡量。

　　由於公務員的公務活動具有整體性，公務員之間、公務員工作部門之間需要協同配合、互相支持；由於公務員的公務活動具有服務性，公務員必須堅守崗位，熱情周到地為社會公眾服務；由於公務員的公務活動具有急迫性，直接關係到上情下達和下情上達的問題，不能延誤推諉；由於公務員的公務活動是政府組織活動的具體化，必須不斷提高其工作質量、工作效率和工作效益，所有這些，都使考勤在公務員考核中占有重要位置。

　　西方國家對公務員的考勤，一般都規定得非常具體。美國明確規定了公務員的工作時數，每周五日，每日八小時，並且考察他們是否按時上班，用簽到簿或到工卡片，詳細記錄每一個公務員到工、休息、離工的時間，各種簽到簿、到工卡由主管長官掌握。我國在實行公務員制度中，應當參考國外考勤制度的先進之處來儘快完善我國公務員的考勤制度，以確保公務員的積極性、紀律性、責任感，並把出勤率落到實處。

　　(四)績

　　績主要是指公務員工作的數量、質量、效益和貢獻。它是我國公務員考核中最重要的內容。

　　西方國家非常重視考核公務員的實績。美國政府1950年通過的《工作考績法》規定，各機關對公務員採用工作考績制，具體包括工作數量、工作質量以及工作的適應能力三方面因素。日本在總結過去的經驗教訓的基礎上，強調實行“成績主義”，認為工作人員各種素質的好壞，集中地表現在工作的實際成績上，水平高、態度好，工作成績必然是優異的。所以，工作成績被作為考核的主要標準。

　　需要說明的是，由於各級各類公務員職位的工作範圍、工作對象和工作內容千差萬別，在具體考績中應當體現出各自的特點，不應強求統一。再者，在考績中應當體現質量第一、質量“重於泰山”的精神，工作中凡有瀆職失職行為者，都應視為考績不合格。

　　我國對公務員的考核的四個方面中，考“績”是主要的考核內容，這是因為，“工作實績”是工作人員實際為社會做出併為社會所承認的勞動成果，是一個工作人員的能力、態度、素質的綜合反映，公務員德、能、勤等方面的表現也必然會從工作實績中表現出來。同時，國家行政機關效率提高最終也要靠公務員工作實績的提高來實現。當然，重點考核工作實績並不是說可以用考“績”來代替對其他方面的考核，而是說，在考核德、能、勤時，要註意這三者同“績”的聯繫。實際上，德、能、勤、績四方面構成一個統一的有機整體。公務員的考核將在全面考核的基礎上，重點考核工作實績。

　　公務員考核等次是對考核結果的表述。國外對公務員的考核等次規定不一，一般以三等和五等者居多。如美國文官考核分三等，即優秀(超過工作標準要求)、滿意(合乎工作標準要求)、不滿意(未達到工作標準要求)。英國的文官考核分五等，即A(特別優秀者)、B(優秀者)、C(滿意者)、D(普通者)、E(不合格者)。參考各國的考核等次，總結我國幹部考核的歷史經驗和實際情況，《公務員法》規定，年度考核結果分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次。對公務員的考核結果應當以書面形式通知本人。本人如果對考核結果有異議，可以按照有關規定申請覆核。

　　關於各等次的基本標準，1994年3月8日人事部發佈的《國家公務員考核暫行規定》第5條做了明確規定，具體是：

　　優秀：正確貫徹執行黨和國家的路線、方針、政策，模範遵守各項規章制度，熟悉業務，工作勤奮，有改革創新精神，成績突出。

　　稱職：正確貫徹執行黨和國家的路線、方針、政策，自覺遵守各項規章制度，熟悉或比較熟悉業務，工作積極，能夠完成工作任務。

　　不稱職：政治、業務素質較差，難以適應工作要求，或工作責任心不強，不能完成工作任務，或在工作中造成嚴重失誤。

　　《公務員考核暫行規定》第6條還規定：“公務員年度考核要嚴格堅持標準，符合實際，被確定為優秀等級的人數，一般掌握在本部門公務員總人數的10％以內，最多不超過15％。”

　　根據上述有關規定，對評為“不稱職”的人員處理是極為嚴厲的，故在實踐中被評為“不稱職”的人員是極少的，而“優秀”國家公務員的比例最高不得超過15％，故絕大部分人員都集中在“稱職”等次，難以真實反映公務員的差距，也影響了考核的激勵作用，故人事部於1996年初又做瞭如下補充規定：“對於那些德才表現較差，在考核中介於稱職與不稱職之間的人員，可以暫緩確定等次，給予3—6個月的考驗期，待考驗期滿後，有明顯改進的，確定為稱職；沒有明顯改進的，則確定為不稱職。”

　　公務員考核制度實施以來，考核工作已逐步納入規範化的軌道，這對調動公務員的積極性和創造性，增強公務員隊伍活力，提高公務員管理水平，起到了積極的促進作用。但在考核實踐中，許多單位反映，考核結果確定為三個等次過少，希望再增加一個基本稱職等次。為此，2000年11月13日人事部發佈的《關於進一步加強公務員考核工作的意見》規定：“為增強考核等次的可操作性，使考核結果更具警示作用，針對考核中存在的‘稱職’等次平臺過大的問題，繼續試行增設‘基本稱職’等次，並加以規範。‘基本稱職’等次列於‘稱職’和‘不稱職’等次之間。‘基本稱職’等次的標準是：思想政治素質和業務素質一般，能基本完成本職工作，但工作作風方面存在明顯不足，工作積極性、主動性不夠，完成工作的質量和效率不高，或在工作中有某些失誤。增設‘基本稱職’等次後，年度考核‘暫緩確定等次，給予31個月考驗期’的原有規定，不再執行。”

　　為了進一步完善公務員考核制度，加強對公務員考核工作的指導，人事部2000年11月13日發佈的《關於迸一步加強國家公務員考核工作的意見》還提出：健全考核制度，增加考核的透明度，試行公務員年度考核“優秀”等次人員公示制度。在年度考核中，對擬確定為優秀等次的人員要在本單位範圍內實行公示，時間一般為一周，公示期限內如對“優秀”等次的人員有異議，可以向考核委員會反映。考核委員會要認真調查核實反映的情況，根據公示結果，審核“優秀”等次的人員。考核委員會對反映人和反映的內容要嚴格保密，並向反映人通報調查結果。對事實不具體的匿名舉報可以不予受理。

　　考核方法是指依照考核要素和標準對公務員進行考核的方式，它是評價公務員的手段。只有運用科學的考核方法，才能保證對公務員客觀公正的評價。西方資本主義國家建立公務員考核，制度後，開始是由政府部門主持人給公務員寫評語，劃等次。從實踐看，這種方式弊端較多。進入20世紀，隨著當代科學技術的發展，西方國家相應採用新型定量考核法，以此來提高考核的科學性。

　　我國對公務員的考核方法，是在總結歷史經驗和借鑒國外公務員考核的科學方法的基礎上確立的。

　　(一)公務員考核的基本方法

　　《公務員法》規定，對公務員的考核，買行領導與群眾相結合，平時與定期相結者。

　　堅持領導與群眾相結合，目的是要增加考核工作的透明度，避免考核工作的神秘化。《公務員法》和《公務員考核暫行規定》都充分體現了這一精神。一方面，在公務員考核中，考核由部門負責人負責(必要時，授權同級副職負責考核)。一般來說，年度考核，由主管領導人員在聽取群眾意見的基礎上，寫出評語，提出考核等次的意見，經考核委員會或者考核小組審核後，由部門負責人確定考核等次；另一方面，在考核過程中，充分吸收群眾參加，這包括：考核組織里有公務員代表參加；部門領導確定考核等次是在廣泛聽取群眾意見的基礎上做出的；對擔任國務院工作部門司局級以上領導職務和縣級以上地方各級人民政府工作部門領導職務的公務員的考核，必要時可以進行民意測驗或者民主評議。

　　堅持平時與定期相結合，就是既要求隨時進行平時考核，由被考核人如實填寫工作記錄，又要按照法定的時間(每年年末或翌年年初)和考核程式對公務員進行集中考核。其中，平時考核是定期考核的基礎，定期考核是平時考核的綜合反映。

　　(二)公務員考核的輔助方法

　　考核方法的確定，應當遵循以下幾個原則：第一，要有利於對被考核者做出客觀公正的評價，儘可能地減少由領導者和主考人員的主觀因素所產生的誤差。第二，實事求是，講求實效，註重科學。第三，要有利於群眾參加考核和對考核實行監督，不搞神秘化。為此，我們要探索出一系-歹¨既繼承了傳統方式的優點，又具有準確、簡捷、民主、全面等特點的考核方法。

　　為了使考核結果公正，採用科學的考核方法是非常必要的。這裡，我們介紹幾種對傳統的基本方式起補充作用的考核方法：

　　測試法。是指將被考核者放在一個模擬的工作環境中，讓其在模擬情景中處理公文等公務，以觀察他的心理與行為，測試他的各種能力的強弱。而測試法在一定程度上剋服了上述方式的弱點，能用較短的時間，較小的代價，獲得較可靠的結果。

　　工作標準法。就是規定每一個職位必須完成的工作數量與質量，按照這種標準去衡量每一個職位工作人員工作的優劣。這種考核方法比較客觀、公平合理，符合標準者屬於良，超過標準者屬於優，低於標準者屬於差。這種方法，必須定好工作標準。不僅要有定性標準，而且要有定量標準，以保證準確公正。

　　群體分析法。即在獲得了公務員個體素質信息的基礎上，借用電子電腦，利用數理統計法進行更高層次的定量分析。這種方式，不僅能準確地掌握每個公務員的情況，而且能夠把握公務員群體素質，同時還能實現定量考核方法的自身完善。

　　總之，在實踐中可以根據考核對象，考核目的不同，創造出各種各樣的方法。但是，應當註意的是，考核項目不宜過多，否則，過於繁瑣，難以實行。評定方法應當簡便易行，儘可能量化，不能只有抽象的定性分析、主觀的個人印象，一定以數字為依據。

　　世界各國大都對公務員的考核程式進行嚴格的規定。英國現行的考績程式是，先制定考績報告表，依據報告表所規定的要素及標準，由考核委員會根據公務員平時的成績記錄及有關資料，加以考察與評定，評定後將結果加以整理報機關首長核定執行。美國考績的具體程式是，由主考官員(即考核員)先與公務員商談，交換意見，然後再評定，主考長官初審後，送負責官員覆核，覆核後，送考績委員會做最後審定，考績結果由主考長官通知公務員本人。

　　我國《公務員考核暫行規定》第三章對考核程式有明確規定。1995年1月4日人事部發佈的《關於實施公務員考核制度有關問題的通知》、1996年1月19日人事部發佈的《關於實施公務員考核制度有關問題的補充通知》及2000年11月13日人事部發佈的《關於進一步加強公務員考核工作的意見》又做了補充。歸納起來，國家公務員年度考核的基本程式為：

　　(一)準備階段

　　從組織準備來看，各級國家行政機關在年度考核時要成立非常設的考核委員會或者考核小組。考核委員會或考核小組由部門負責人領導。從個人來講，主要是認真寫好述職報告，對一年來的本職工作以書面形式總結出來，同時要填好考核表格，並與述職報告一起，在規定日期內，呈送給主管領導人。

　　(二)考核階段

　　這是考核的中心環節。其基本程式是，先由個人總結，找出成績與不足，發現自己的長處和短處，以利今後發展；再由主管領導在聽取群眾意見的基礎上根據平時考核和個人總結寫出評語，提出考核等次的意見；經考核委員會或者考核小組審核後，由部門負責人確定考核等次。同時，對擔任國務院工作部門司局級以上領導職務和縣級以上地方各級人民政府工作部門領導職務的公務員的考核，必要時可以進行民意測驗或者民主評議。

　　(三)總結階段

　　經行政部門負責人審定的考核結果，應以書面形式通知本人。如果本人對考核結果有異議，可以在接到考核結果通知之日起十日內向考核委員會或考核小組申請覆核，考核委員會或考核小組在十日內提出覆核意見，經部門負責人批准後以書面形式通知被考核人。如覆核結果仍被確定為不稱職等次的人員對覆核不服，可以提出申訴。