公务员考核

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　　公务员考核通常是指国家主管机关依据有关法律法规对公务员的工作表现和工作实绩进行考察评价的行政组织活动。公务员的考核制度，就是国家行政机关根据有关法律法规，按照管理权限，对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察，作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、任用、培训、晋级增资等依据的制度。英美等国称公务员考核为“考绩”，法国称为“鉴定”，日本称为“勤务评定”。各国对公务员考核的称呼虽然不尽相同，但都把工作实绩作为考核的主要内容并将考核结果作为奖惩公务员的重要依据。公务员考核制度的含义包括：

　　第一，考核的对象是已确立公务员身份的人员。

　　第二，考核制度的实施主要采取定期考核的形式进行。公务员的考核包括平时考核和年度考核，但主要形式应是定期考核，因为定期举行的考核时间相对集中，按照一定程序进行的考核才是考核制度化的标志。如果只有平时考核，而无定期考核，便还不能认为是已经建立起正规的考核制度。

　　第三，考核严格按照法律法规所规定的标准和程序进行。依法进行考核，这是公务员考核制度的一个特点。如果考核不是按法律法规所规定的标准和程序进行，而是机关领导人自行决定的，那么它很可能是一种临时性、单项性的考核，它不是也不能代替我们在这里所讲的考核制度。

　　第四，考核结果是合理使用公务员的依据。从根本上说，考核是为了使用，如果考核仅仅是作出评价，而不能成为合理使用公务员的一种手段，那么这种考核也不是完整意义上的公务员考核制度。

　　在我国，公务员考核是指各级国家行政机关按照《中华人民共和国公务员法》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员考核实施细则》等国家或地方颁发的公务员考核法规或政策，对管理权限以内的公务员进行定期与不定期的考察审核，以此作为奖惩、培训以及调整职务、级别和工资等依据的行为。这说明我国公务员考核的主管机关是各级国家行政机关，考核的实施对象是各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，考核的主要形式是定期考核，考核必须按国家和地方制定的标准和程序进行，考核的结果是合理使用公务员的依据。^[1]

　　科学、公正的考核具有重要的实际意义。

　　1．公务员考核是公务员管理中的重要一环

　　公务员考核是其他管理环节如奖惩、培训、辞退、职务升降等的基础与依据。首先，公务员考核是实施奖惩的基础。公务员奖惩只有以考核为依据，实事求是，才能奖不虚施、罚不枉加。其次，培训也必须以考核为基础。根据考核中发现的不足和问题，可以设计有针对性的培训内容和体系。再次，公务员辞退也必须基于考核情况。当事人能否接受被辞退的事实，有赖于考核的结果是否科学、真实。最后，考核还是公务员职务、工资和级别的基础。

　　2．公务员考核是激励公务员积极工作、努力上进的有效管理手段

　　因为公务员考核是其他管理环节如奖惩、培训、辞退、职务升降等的基础与依据，因此，客观、公正、科学的考核结果本身具有很大的激励作用。通过考核对每个公务员作出实事求是的评价，确定其等次，分清功过优劣，并落实奖惩等各种管理措施，就必然会起到鼓励先进、鞭策后进的作用。

　　3．公务员考核有利于政府行政效率的提高及公务员素质的稳定与提高

　　选拔和合理使用人才的关键是识别人才。通过考核，可以客观、公正地评价公务员的工作业绩、业务水平、工作态度、工作能力等，就为正确识别人才提供了可靠的依据。通过考核，既可以鉴别公务员素质的优劣，对公务员是否胜任现任工作作出公正的评价，又可以对公务员是否具备担任高一级职务的条件作出预测，从而逐渐形成一种盘·正、平等的人才竞争机制。

　　4．公务员考核有利于人民群众对公务员的监督

　　公务员考核是我国公务员管理的基础，是克服官僚主义、主观主义，依法管理公务员的重要保证。通过考核，主管领导可以较为客观地评价公务员，有利于知人善任，避免用人上的主观性、片面性和盲目性；另外，在考核过程中，对担任一定层次领导职务的公务员要进行民主评议或民意测验。通过广大人民群众对考核实施广泛的监督，有助于公务员自觉遵守国家的法律与规章制度，正确行使权力，认真履行公务员的义务，消除腐败和不正之风。

　　公务员考核有很强的政策性、规范性、科学性。《国家公务员暂行条例》第二十一条规定；“对国家公务员的考核，应当坚持客观公正的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合”。客观公正是公务员考核最基本的原则，必须保障这一原则的实施，同时也应遵循其他有关原则。

　　1．客观公正原则

　　所谓“客观”，一方面是指要实事求是地对公务员作出评价，另一方厩是指要全面地反映被考核公务员的情况，避免主观片面。所谓“公正”，是指)(寸任何公务员，不论其民族、性别、出身、职务、文化等情况，都要严格按照斯定的考核标准进行考核，不能在标准掌握上宽严不一。

　　在实际考核中要作到客观公正，首先，要有实事求是的态度。在公务员考核中，要尊重客观事实，如实反映情况，得出符合实际的考核结论。只有坚持实事求是，才能激发和调动广大公务员的工作热情和积极性，才能达到公务员考核的最终目的。其次，必须要有严格的标准。国家公务员考核是一项严肃和极其重要的工作，是审查、选拔和奖惩公务员的重要依据，必须严格按照标准进行。最后，必须坚持公道正派的作风。公道正派是对考核者的基本要求。在考核过程中，考核者必须力求公正，努力摒弃个人偏见，广泛听取各方丽意见，端正考核态度，保持良好的作风。

　　2．注重实绩原则

　　所谓“实绩”，是指公务员通过努力，为社会作出并得到社会承认的劳动成果，完成工作的数量、质量和效益。它是公务员知识、能力、态度等综合素质的反映。因此，在考核公务员时，在坚持德才标准的前提下，注重实绩非常必要，这既是任人唯贤的体现，也有利于克服“论资排辈”的弊端，同时有勖于鼓励公务员之间平等竞争、提高工作效率。注重实绩已成为现代人事考核的重要原则，并受到我国各级政府部门的重视。

　　3．民主公开原则

　　民主公开原则即通过征求意见、民主评议、民意测验和公务员代表参加考核组织等方式，公开地对各级公务员进行考察；以增加考核工作的透明度。坚持民主公开原则是确保考核质量的需要，同时也充分体现了我国人民当家作主、参与国家管理的优越性。

　　考核中的公开，主要指以下几点：一是公开考核的目的与方法。考核前先公布为什么要考核，是例行考核、晋升考核还是选拔考核，使大家做好充分的思想准备；二是公开考核的内容与对象。即考核前要把具体内容、程序、要求及对象公布于众；三是公开考核结果，接受群众监督。

　　4．结果兑现原则

　　考核必须作为公务员的加薪、晋升、转岗、辞退、培训等管理过程的基本依据，只有这样，考核才能发挥其应有的作用。否则，考核只能形同虚设，流于形式。

　　公务员考核的内容是指对公务员进行全面考察的具体项目的总和。考核内容在西方国家中，包括品德、功绩、学识、能力、健康等诸因素。日本对公务员勤务评定的内容共36项因素，可概括为四大项，即勤务实绩、性格、能力、适应性。美国对公务员的考核内容有三个方面：工作数量，工作质量和工作适应能力。西方国家的考核内容，主要以工作寡绩为主，同时较重视对协调合作精神的考核。

　　我国公务员的考核内容，是在总结我国四十多年来国家对政府工作人员进行考核的经验，同时借鉴和吸收资本主义国家有益的经验的基础上确定的。1979年，中组部明确提出干部考核内容是德、能、勤、绩四个方面，这是符合我国国情的。《公务员法》第三十三条规定，对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。这是第一次从立法的高度对我国公务员考核内容的确认。

　　(一)德

　　德主要包括政治思想与道德品质两个方面。政治思想又可细化为对国家大政方针的基本态度和对事物的基本认识两大指标；道德品质又可细化为职业道德和社会公德两大指标。依此类推，这些指标都可继续分解、细化为更具体的指标，从而将公务员在德方面的考核内容具体化。依据我国公务员管理的法律法规，公务员在政治思想方面的表现主要是指公务员能否贯彻以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线，能否执行党和国家的方针政策，能否从本地区、本部门、本单位的实际情况出发将党的路线、方针、政策变为群众的自觉行动和巨大的物质财富。

　　考核公务员的政治思想，主要是考察其能否坚持中国共产党的“一个中心、两个基本点”的基本路线。这是建立公务员制度的根本思想，它贯穿在《公务员法》的各个管理环节中。作为公务员，因其身份与职责的特殊性，必须强化执行党的基本路线的自觉性。公务员应当遵守的基本职业道德包括遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令，保守国家秘密和工作秘密，密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务等项基本内容。公务员遵守的基本社会公德包括不散布有损政府声誉的言论，不组织或者参加非法组织，不组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，不参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等有损国家荣誉和利益的活动，不弄虚作假、欺骗领导和群众，不滥用职权、侵犯群众利益、损害政府和人民群众的关系，不挥霍公款、浪费国家资财等项内容。

　　对德的标准，应随时代的发展而不断完善。

　　(二)能

　　能主要包括组织能力、协调能力、决策能力、执行能力、判断能力、分析能力、计划能力、应变能力、语言表达能力、文字表达能力等项基本能力，以及利用现代化设备办公的能力和某些特殊的专业技能。在知识经济已见端倪、人类已跨入21世纪的今天，还应逐步将英语会话能力、汽车驾驶能力和计算机操作能力视为公务员必须掌握的三大基本技能，将其作为公务员任用必须具备的条件并及时纳入公务员基本能力的考核内容之中。当然，考核公务员的能力应以职位所需的资格条件为准，不能面面俱到，更不能求全责备。

　　(三)勤

　　勤主要包括公务员的出勤情况和努力工作的情况。它是国家公务员责任心和事业心的具体体现。主要通过考察公务员工作上是否具有积极性、主动性，是否兢兢业业，任劳任怨，在业务上是否勤学肯钻，勇于创新，充分发挥自己的能力以及遵守劳动纪律和出勤情况等来衡量。

　　由于公务员的公务活动具有整体性，公务员之间、公务员工作部门之间需要协同配合、互相支持；由于公务员的公务活动具有服务性，公务员必须坚守岗位，热情周到地为社会公众服务；由于公务员的公务活动具有急迫性，直接关系到上情下达和下情上达的问题，不能延误推诿；由于公务员的公务活动是政府组织活动的具体化，必须不断提高其工作质量、工作效率和工作效益，所有这些，都使考勤在公务员考核中占有重要位置。

　　西方国家对公务员的考勤，一般都规定得非常具体。美国明确规定了公务员的工作时数，每周五日，每日八小时，并且考察他们是否按时上班，用签到簿或到工卡片，详细记录每一个公务员到工、休息、离工的时间，各种签到簿、到工卡由主管长官掌握。我国在实行公务员制度中，应当参考国外考勤制度的先进之处来尽快完善我国公务员的考勤制度，以确保公务员的积极性、纪律性、责任感，并把出勤率落到实处。

　　(四)绩

　　绩主要是指公务员工作的数量、质量、效益和贡献。它是我国公务员考核中最重要的内容。

　　西方国家非常重视考核公务员的实绩。美国政府1950年通过的《工作考绩法》规定，各机关对公务员采用工作考绩制，具体包括工作数量、工作质量以及工作的适应能力三方面因素。日本在总结过去的经验教训的基础上，强调实行“成绩主义”，认为工作人员各种素质的好坏，集中地表现在工作的实际成绩上，水平高、态度好，工作成绩必然是优异的。所以，工作成绩被作为考核的主要标准。

　　需要说明的是，由于各级各类公务员职位的工作范围、工作对象和工作内容千差万别，在具体考绩中应当体现出各自的特点，不应强求统一。再者，在考绩中应当体现质量第一、质量“重于泰山”的精神，工作中凡有渎职失职行为者，都应视为考绩不合格。

　　我国对公务员的考核的四个方面中，考“绩”是主要的考核内容，这是因为，“工作实绩”是工作人员实际为社会做出并为社会所承认的劳动成果，是一个工作人员的能力、态度、素质的综合反映，公务员德、能、勤等方面的表现也必然会从工作实绩中表现出来。同时，国家行政机关效率提高最终也要靠公务员工作实绩的提高来实现。当然，重点考核工作实绩并不是说可以用考“绩”来代替对其他方面的考核，而是说，在考核德、能、勤时，要注意这三者同“绩”的联系。实际上，德、能、勤、绩四方面构成一个统一的有机整体。公务员的考核将在全面考核的基础上，重点考核工作实绩。

　　公务员考核等次是对考核结果的表述。国外对公务员的考核等次规定不一，一般以三等和五等者居多。如美国文官考核分三等，即优秀(超过工作标准要求)、满意(合乎工作标准要求)、不满意(未达到工作标准要求)。英国的文官考核分五等，即A(特别优秀者)、B(优秀者)、C(满意者)、D(普通者)、E(不合格者)。参考各国的考核等次，总结我国干部考核的历史经验和实际情况，《公务员法》规定，年度考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。对公务员的考核结果应当以书面形式通知本人。本人如果对考核结果有异议，可以按照有关规定申请复核。

　　关于各等次的基本标准，1994年3月8日人事部发布的《国家公务员考核暂行规定》第5条做了明确规定，具体是：

　　优秀：正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，模范遵守各项规章制度，熟悉业务，工作勤奋，有改革创新精神，成绩突出。

　　称职：正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，自觉遵守各项规章制度，熟悉或比较熟悉业务，工作积极，能够完成工作任务。

　　不称职：政治、业务素质较差，难以适应工作要求，或工作责任心不强，不能完成工作任务，或在工作中造成严重失误。

　　《公务员考核暂行规定》第6条还规定：“公务员年度考核要严格坚持标准，符合实际，被确定为优秀等级的人数，一般掌握在本部门公务员总人数的10％以内，最多不超过15％。”

　　根据上述有关规定，对评为“不称职”的人员处理是极为严厉的，故在实践中被评为“不称职”的人员是极少的，而“优秀”国家公务员的比例最高不得超过15％，故绝大部分人员都集中在“称职”等次，难以真实反映公务员的差距，也影响了考核的激励作用，故人事部于1996年初又做了如下补充规定：“对于那些德才表现较差，在考核中介于称职与不称职之间的人员，可以暂缓确定等次，给予3—6个月的考验期，待考验期满后，有明显改进的，确定为称职；没有明显改进的，则确定为不称职。”

　　公务员考核制度实施以来，考核工作已逐步纳入规范化的轨道，这对调动公务员的积极性和创造性，增强公务员队伍活力，提高公务员管理水平，起到了积极的促进作用。但在考核实践中，许多单位反映，考核结果确定为三个等次过少，希望再增加一个基本称职等次。为此，2000年11月13日人事部发布的《关于进一步加强公务员考核工作的意见》规定：“为增强考核等次的可操作性，使考核结果更具警示作用，针对考核中存在的‘称职’等次平台过大的问题，继续试行增设‘基本称职’等次，并加以规范。‘基本称职’等次列于‘称职’和‘不称职’等次之间。‘基本称职’等次的标准是：思想政治素质和业务素质一般，能基本完成本职工作，但工作作风方面存在明显不足，工作积极性、主动性不够，完成工作的质量和效率不高，或在工作中有某些失误。增设‘基本称职’等次后，年度考核‘暂缓确定等次，给予31个月考验期’的原有规定，不再执行。”

　　为了进一步完善公务员考核制度，加强对公务员考核工作的指导，人事部2000年11月13日发布的《关于迸一步加强国家公务员考核工作的意见》还提出：健全考核制度，增加考核的透明度，试行公务员年度考核“优秀”等次人员公示制度。在年度考核中，对拟确定为优秀等次的人员要在本单位范围内实行公示，时间一般为一周，公示期限内如对“优秀”等次的人员有异议，可以向考核委员会反映。考核委员会要认真调查核实反映的情况，根据公示结果，审核“优秀”等次的人员。考核委员会对反映人和反映的内容要严格保密，并向反映人通报调查结果。对事实不具体的匿名举报可以不予受理。

　　考核方法是指依照考核要素和标准对公务员进行考核的方式，它是评价公务员的手段。只有运用科学的考核方法，才能保证对公务员客观公正的评价。西方资本主义国家建立公务员考核，制度后，开始是由政府部门主持人给公务员写评语，划等次。从实践看，这种方式弊端较多。进入20世纪，随着当代科学技术的发展，西方国家相应采用新型定量考核法，以此来提高考核的科学性。

　　我国对公务员的考核方法，是在总结历史经验和借鉴国外公务员考核的科学方法的基础上确立的。

　　(一)公务员考核的基本方法

　　《公务员法》规定，对公务员的考核，买行领导与群众相结合，平时与定期相结者。

　　坚持领导与群众相结合，目的是要增加考核工作的透明度，避免考核工作的神秘化。《公务员法》和《公务员考核暂行规定》都充分体现了这一精神。一方面，在公务员考核中，考核由部门负责人负责(必要时，授权同级副职负责考核)。一般来说，年度考核，由主管领导人员在听取群众意见的基础上，写出评语，提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次；另一方面，在考核过程中，充分吸收群众参加，这包括：考核组织里有公务员代表参加；部门领导确定考核等次是在广泛听取群众意见的基础上做出的；对担任国务院工作部门司局级以上领导职务和县级以上地方各级人民政府工作部门领导职务的公务员的考核，必要时可以进行民意测验或者民主评议。

　　坚持平时与定期相结合，就是既要求随时进行平时考核，由被考核人如实填写工作记录，又要按照法定的时间(每年年末或翌年年初)和考核程序对公务员进行集中考核。其中，平时考核是定期考核的基础，定期考核是平时考核的综合反映。

　　(二)公务员考核的辅助方法

　　考核方法的确定，应当遵循以下几个原则：第一，要有利于对被考核者做出客观公正的评价，尽可能地减少由领导者和主考人员的主观因素所产生的误差。第二，实事求是，讲求实效，注重科学。第三，要有利于群众参加考核和对考核实行监督，不搞神秘化。为此，我们要探索出一系-歹¨既继承了传统方式的优点，又具有准确、简捷、民主、全面等特点的考核方法。

　　为了使考核结果公正，采用科学的考核方法是非常必要的。这里，我们介绍几种对传统的基本方式起补充作用的考核方法：

　　测试法。是指将被考核者放在一个模拟的工作环境中，让其在模拟情景中处理公文等公务，以观察他的心理与行为，测试他的各种能力的强弱。而测试法在一定程度上克服了上述方式的弱点，能用较短的时间，较小的代价，获得较可靠的结果。

　　工作标准法。就是规定每一个职位必须完成的工作数量与质量，按照这种标准去衡量每一个职位工作人员工作的优劣。这种考核方法比较客观、公平合理，符合标准者属于良，超过标准者属于优，低于标准者属于差。这种方法，必须定好工作标准。不仅要有定性标准，而且要有定量标准，以保证准确公正。

　　群体分析法。即在获得了公务员个体素质信息的基础上，借用电子计算机，利用数理统计法进行更高层次的定量分析。这种方式，不仅能准确地掌握每个公务员的情况，而且能够把握公务员群体素质，同时还能实现定量考核方法的自身完善。

　　总之，在实践中可以根据考核对象，考核目的不同，创造出各种各样的方法。但是，应当注意的是，考核项目不宜过多，否则，过于繁琐，难以实行。评定方法应当简便易行，尽可能量化，不能只有抽象的定性分析、主观的个人印象，一定以数字为依据。

　　世界各国大都对公务员的考核程序进行严格的规定。英国现行的考绩程序是，先制定考绩报告表，依据报告表所规定的要素及标准，由考核委员会根据公务员平时的成绩记录及有关资料，加以考察与评定，评定后将结果加以整理报机关首长核定执行。美国考绩的具体程序是，由主考官员(即考核员)先与公务员商谈，交换意见，然后再评定，主考长官初审后，送负责官员复核，复核后，送考绩委员会做最后审定，考绩结果由主考长官通知公务员本人。

　　我国《公务员考核暂行规定》第三章对考核程序有明确规定。1995年1月4日人事部发布的《关于实施公务员考核制度有关问题的通知》、1996年1月19日人事部发布的《关于实施公务员考核制度有关问题的补充通知》及2000年11月13日人事部发布的《关于进一步加强公务员考核工作的意见》又做了补充。归纳起来，国家公务员年度考核的基本程序为：

　　(一)准备阶段

　　从组织准备来看，各级国家行政机关在年度考核时要成立非常设的考核委员会或者考核小组。考核委员会或考核小组由部门负责人领导。从个人来讲，主要是认真写好述职报告，对一年来的本职工作以书面形式总结出来，同时要填好考核表格，并与述职报告一起，在规定日期内，呈送给主管领导人。

　　(二)考核阶段

　　这是考核的中心环节。其基本程序是，先由个人总结，找出成绩与不足，发现自己的长处和短处，以利今后发展；再由主管领导在听取群众意见的基础上根据平时考核和个人总结写出评语，提出考核等次的意见；经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。同时，对担任国务院工作部门司局级以上领导职务和县级以上地方各级人民政府工作部门领导职务的公务员的考核，必要时可以进行民意测验或者民主评议。

　　(三)总结阶段

　　经行政部门负责人审定的考核结果，应以书面形式通知本人。如果本人对考核结果有异议，可以在接到考核结果通知之日起十日内向考核委员会或考核小组申请复核，考核委员会或考核小组在十日内提出复核意见，经部门负责人批准后以书面形式通知被考核人。如复核结果仍被确定为不称职等次的人员对复核不服，可以提出申诉。