公务员监督

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　　公务员监督，是指依法享有监督权的监督主体，通过法定方式，依法定程序对公务员公务行为的合法性和合理性进行综合管理的过程。公务员监督是保证国家行政管理活动正常、协调、高效运转的主要条件，又是防止公务员权力滥用、以权谋私的重要手段。^[1]

　　公务员监督的主体是指代表国家或政府，依照国家法律、法规或政策，对国家行政机关从事的各项公务员管理活动实行监督、检查的组织机构。由于公务员监督是-—种法律行为，具有国家强制性，并产生一定的法律效力，因而这种监督只能由法律授权的机关进行。

　　根据有关法律及政策规定，我国公务员监督的主体主要有两个，一是县级以上各级人民政府，二是县级以上各级政府的人事部门。县级以上各级政府人事部门是国家行政机关的一部分，它是根据宪法和法律规定的精神，按照组织程序组成的对国家人事行政事务进行组织和管理的机关，在公务员制度的推行及公务员法规的实施过程中处于特殊而重要的地位。它不仅具有草拟公务员法规的立法职能以及负责公务员的分类、录用、奖惩、任免、交流、工资福利，退休等各项管理工作的执法职能，而且肩负着检查公务员法规执行情况的监督职能。因此，县级以上人民政府的人事部门有权依照法定程序和法定权限，对一般人事行政案件进行调查和处理。

　　根据公务员法规的有关规定，我国公务员监督的客体主要有两个：

　　1．各级国家行政机关

　　行政机关在公务员的日常管理工作中，如不按公务员法规要求办理或违反公务员法规规定的，则宣布无效，或撤销其所做决定，或责令其按照规定程序重新办理或补办有关手续。

　　2．负有公务员管理职权的人员，即管理公务员的公务员

　　这些人员如果违反公务员法规行事，要对负有主要或间接责任的人员，依照情节轻重给予批评教育或行政处分。

　　在西方，许多国家通过制定一系列法律(美国有《廉政法》、《政府道德法》，英国有《防止腐化法》，新加坡有《防止贪污法》，等等)，建立了严密而完备的监督网络体系，采取权力监督、行政监督、司法监督等多种形式，以约束公务员的行政行为。由于国家政治体制、法律制度、政策环境与国情状况的不同，我国公务员的监督具有自身的特征。

　　(1)监督方向的政治性。我国是一党执政、多党参政的政治体制，一切国家机关、社会团体、政治组织都必须服从共产党的统一领导，在国家行政机关工作的公务员也必须接受党的领导。对公务员的监督就是为了保证党的路线、方针和政策的顺利实施而进行的监督。在我国公务员队伍中，中共党员占有绝大多数的比例，他们既是行政机关的一部分，也是党组织的一部分，他们在接受行政机关管理的同时，也必须接受党组织的领导和监督。

　　(2)监督内容的特定性。与普通公民、其他国家机关工作人员不同，公务员是依法行使国家行政权力，执行国家行政公务的人员，对公务员的监督主要是对公务员在行使国家行政权力、执行国家行政公务方面的行为的合法性和合理性所进行的监督。

　　(3)监督形式的多样性。对公务员的监督既有直接监督，如行政机关的直接处分，又有间接监督，如司法机关的司法建议；既有内部监督，即行政系统内部的监督，又有外部监督，如党的监督；既有主动的监督，如监察机关对公务员违法行为进行的调查和处理，又有被动的监督，如法院审理行政诉讼时的不主动追究制度；既有专门监督，如纪检、监察部门的监督，又有一般监督，如公民的监督、舆论监督；既有事后的查处，又有事先引导；既有纵向监督，又有横向监督，等等。监督类型的多种多样，监督渠道的干条万条，形成了公务员监督的全方位性。每个监督主体对公务员的公务行为都可以多渠道的开展监督。

　　(4)监督活动的规范性。公务员的法规规定，公务员非因法定事由和非经法定程序不能被免职、降职、辞退或处分。这就要求监督活动必须遵守一定的规范。公务员的行为必须有法律、法规明确规定是违法、违纪时才受追究，不能依据任何推断或想象认定其行为违法、违纪。对公务员的处理必须依法定程序办理，必须是法定有权监督的机关依法进行调查、判断、处理。

　　监督在公务员从事公务活动、依法行政的过程中具有重要功能。通过发挥这些功能，保证了每个公务员的公务行为与行政目标的一致。

　　(1)约束功能。行政机关及其各级组织、全体公务员及公务员的每个公务行为，在从事行政管理中，要受到政治、经济、文化及社会等多种因素制约和影响。任何一种因素的变化，都会影响行政机关及其公务员所从事的公务行为。为了保证行政管理活动始终有利于社会发展，每个公务员在公务活动中不违背行为准则，就需要通过对公务员的监督来建立一个制约机制，以随时随地纠正行政管理活动出现的偏差。

　　(2)参与功能。监督是对公务员从事公务进行管理的重要一环。这种监督管理应当贯穿于各项具体管理活动之中。它不仅在公务员的录用、考核、奖惩、升降、任免、培训、交流、回避、工资福利、辞退等活动中都应当有监督参与，而且要参与、监督每个公务员一生中从事的全部公务行为，同时也要参与公务活动的起始，以便给公务员的公务行为以正确引导，有时甚至要事先对公务员的行政行为作出预防。

　　(3)促进功能。通过监督活动，针对公务员在从事公务活动中出现的问题，找出、纠正管理中的偏差，总结经验教训，提出弥补措施。这不仅可以提前排除公务行为中的潜在弊端，而且可以不断地调整行政工作中各个环节和因素的关系，促进公务员管理制度的完善与发展。

　　(4)反馈功能。反馈是管理学中的一个重要环节。政府机关通过对公务员从事各种公务活动的事前监督的反馈信息，来审核行政决策计划、方案的可行度；通过事中监督的反馈信息，可及时纠正偏差；通过事后监督的反馈信息，可对每一个公务活动管理过程以及整个公务员管理体系，作出鉴定和评价，进一步对客观环境因素的利弊、未来发展方向作出科学测定，提出改进方案，为领导决策和公务员改进公务行为提供依据。

　　1．对公务员失职行为的监督

　　失职，是公务员不履行法定职责。为了实现行政管理目的，公务员法规定了公务员应尽的义务，公务员必须履行这些义务，否则，就构成行政失职。如公民请求行政机关和公务员履行法定职责以保护其合法权益，公务员拒不履行保护职责，就是一种失职行为。

　　2．对公务员越权行为的监督

　　行政机关及其公务员是行政权力的享有者和行使者。但是，行政权力的行使并不是无限的，而是有一个范围的限制。这个限制是法定的、多方面的，如事项上的限制，地域上的限制，手段上的限制，程度上的限制，条件上的限制，等等。行政机关及其公务员必须在法律规定的范围内行使行政权力，否则，就会构成越权。

　　3．对公务员滥用权力的监督

　　滥用权力，是指行政机关及其公务员在法定的权限范围内，出于不正当的目的或基于不正当的理由行使行政权力。主要表现为：(1)违反法律授权的目的。如行政机关及其公务员鉴于行政经费紧张，为了改善工资福利待遇，增加收入来源，而对行政相对人滥用罚款处罚，对本应适用人身罚的而任意适用财产罚，或者不分情况不加区别地一律顶格滥施罚款。(2)考虑不相关的因素或者没有充分考虑相关的因素。例如，行政机关及其公务员在行使自由裁量权作出决定时，不根据当时当地的客观情况选择最佳的行为方案，而是对各种有关情况全然不加考虑，凭“想当然”办事，主观臆断；或者在作出决定时，考虑是否能给本人或本单位带来经济利益，或是为了挟嫌报复，或是为了满足自己一时的兴趣、欲望；等等。(3)违反公正法则。例如，行政机关及其公务员在实施行政处罚时对处于同一条件下的公民给予不同的处罚，或重责轻罚，或轻责重罚。公然偏袒一部分行政相对人而歧视另一部分行政相对人，强制性地使行政相对人承受与其行为极不相称的法律义务。(4)朝令夕改，反复无常。例如，行政机关及其公务员在行使自由裁量权时，无任何确定标准，今天这样，明天那样，对甲这样，对乙那样，任意行为，使被管理者手足无措。(5)违背客观规律或有悖常理等。

　　4．对公务员程序违法行为的监督

　　程序违法，是指公务员在行使行政权力时违反了法定的步骤、方式、时限和顺序等。程序违法一般有以下几种情况：(1)程序缺漏，即应该经过的程序不经过。(2)程序滥加，即违反法律规定增设不必要的程序。(3)程序颠倒，即颠倒实施行政行为的各个步骤的先后顺序。(4)形式违法，即当法律对行政行为的形式有特殊规定时，没有遵守其规定。(5)时限错误，即没有按法律规定的时限实施行政行为。

　　5．对公务员职业道德的监督

　　道德虽然不构成公务员违法与否的必然因素，但职业道德却对行政效率的提高有着十分重要的意义。我国历来把德才兼备作为公务员选拔任用的标准，所谓“德”，总的来说，就是全心全意为人服务。但是，在行政活动中，相当程度上还存在着“门难进，脸难看，事难办”的现象，官僚主义与“衙门作风”屡禁不止。公务员监督的一项重要内容，就是要保证公务员时刻牢记和严格遵守职业道德规范，通过行政活动为人民服务。

　　6．对公务行为效益的监督

　　追求效益是公务行为的最终目的。公务行为的效益就是看公务活动的投入是否取得了较大的收益，我国对公务员进行考核的重点是“绩”。如何将公务员行为尽可能地量化，以便计算公务员的政绩表现，这是公务员监督中的一个重大理论和实践问题。

　　加强对国家公务员的监督，有着非常重要的意义：

　　1．加强对国家公务员的监督，是提高政府工作效率、保证实现行政目标的有力措施

　　政府对国家行政事务的各项管理，都是由公务员来具体实施的。各种政策、法律、法规需要他们贯彻落实，纷繁复杂的社会问题需要他们代表政府作出恰当处理。其公务行为若违法或不当，将会降低行政管理的效率，损害公民、法人或其他组织的合法权益。只有加强对公务员的监督，才能保证政府工作正常地进行，提高行政效率，实现行政目标。

　　2．加强对国家公务员的监督，能稳定、有效地保障公务员队伍的素质

　　建立并推行国家公务员制度的根本目的，就是通过国家公务员的人事管理，提高公务人员的素质，建立一支优化、精干、廉洁、稳定的国家公务员队伍。在公务员的“进口”上，通过实行录用制度严格把关，坚持公开、平等、竞争、择优的原则选拔优秀人才，能保证进入公务员队伍的成员具有良好的素质。但是，在公务员任职期间，如果没有有效的监督机制，公务员便有可能发生放松自我约束、不尽职尽责甚至腐败的现象。只有通过实行各种监督，并将监督与公务员的考核、奖惩、职务升降等管理制度结合起来，才能有效地保障公务员队伍素质不下降并不断优化。

　　3．加强对公务员的监督，是保持政府廉洁、树立政府形象的重要措施

　　政府廉洁奉公说到底是政府的公务人员廉洁奉公。而公务员监督的最基本内容就是对公务员的行政活动进行监控，保证公务员奉公守法，廉洁自律。比如，从严检查公务人员遵守法律、法规以及执行行政机关发布的决议和命令的情况，及时惩处违法乱纪行为，严肃处理有关责任人员，并通过法律惩治、舆论监督等多种手段，有力地制约公务员的行为。公务员队伍能够清正廉洁，也就保证了政府的清正廉洁，树立了好的政府形象。从这个意义上讲，强化对公务员的监督，对国家政府机关的廉政建设有着举足轻重的意义。

　　4．强化对公务员的监督，能够切实保护公民、法人或其他组织的合法权益

　　由于各种因素的制约以及公务员素质上的差异，在行政活动中容易出现公务员处理不公正，甚至违纪、违法的现象，它将直接或间接地导致对公民、法人或其他组织合法权益的损害。对公务员实行监督的一个重要作用，就在于依据有关法律、法规的规定，通过受理公民对国家行政机关及其公务员的申诉控告和检举揭发，及时制止违法乱纪行为，从而保障公民等一方的合法权益不受侵犯。

　　对公务员的监督，可以从各种不同的角度做多种划分：

　　1．以监督行为能否直接产生法律后果为标准，可以将对公务员的监督分为法制监督和一般监督

　　法制监督，是法定的国家机关通过法定的程序和方法对公务员的活动实施的监督，这种监督能够直接产生法律后果。如《宪法)第63条规定，全国人民代表大会有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各邵部长、各委员会主任、审计长、秘书长。行使罢免权是权力机关监督政府组成人员的重要手段。又如，人民检察院依法查处国家公务员职务犯罪的案件，追究其刑事责任。对公务员行为的法制监督是一种最为规范、最为有效的监督，是最基本的监督方式，权力机关、人民法院、人民检察院以及行政机关的自身监督都属于法制监督。

　　一般监督，是指不直接产生法律后果的监督。有些监督不直接产生法律后果，只有当监督意见或建议被有权的国家监督机关采纳以后才产生后果，从而导致公务员的行为被撤销或变更。这种监督的方式往往是社会性监督，如通过对公务员活动提出批评、建议，或者对公务员的违法行为进行控告、揭发的方法来督促公务员依法行政。社会团体、群众组织和公民等的监督都属于一般监督。

　　2．以监督的方式不同，可以将公务员的监督分为日常监督和专门监督

　　日常监督，是指对国家公务员的经常的、普遍的监督，包括行政机关内部的监督，其他国家机关的监督，也包括社会监督。

　　专门监督，是指按法定程序设立的专门机关所实施的监督。主要包括国家公务员管理系统中的综合管理机构和部门执行机构对公务员的监督、监察机关的监督、审计机关的监督等。专门监督的特点是监督机关为专门从事监督的机关，不履行其他职能，而且往往是对专门的领域实施监督。

　　3．以监督主体是来自于行政机关内部还是外部为标准，可以把公务员的监督分为内部监督和外部监督

　　内部监督，是指行政系统内部的一种自我监督活动，包括上、下级行政机关的监督和行政机关相互之间的监督。内部监督的方式有三种：(1)自上而下的监督。包括工作检查、专案检查和行政复议等。工作检查即上级国家行政机关派遣工作组或有关专门人员，对下级国家行政机关有关公务员的工作进行全面检查或者专题检查；专案检查即上级国家行政机关或本级国家行政机关对公务员的特定违法、违纪案件或者其他专门问题进行的调查；行政复议即上级行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，审查下级行政机关的行为是否合法或适当并作出决定的活动。(2)行政监察。它是指行政监察机关对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员执行法律、法规、政策和决定、命令的情况，以及违纪、违法行为进行监督、检查、纠举和惩戒的法律制度。(3)审计监督。审计监督是指由国家审计机关对财政、财务收支以及经济活动进行的专门监督。审计监督的方式是检查被审计单位的财政预算、财务计划和财政决算等，及时制止违反财经纪律的行为。对违反财经纪律的直接责任人员和单位负责人，认为应当给予行政处分的，移送监察机关或者有关部门处理，对构成犯罪的，提请司法机关依法处理。

　　外部监督是指来自于行政机关系统以外的监督。外部监督的方式有：(1)权力机关的监督。权力机关监督是指我国各级人民代表大会及其常务委员会对各级国家行政机关中的公务员进行的监督。宪法规定，各级国家行政机关由同级国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，对它负责，受它监督。权力机关对行政机关中的政府组成人员及其他公务员实施监督，可以保证全体公务员在法定的职权范围内活动，保证政府的政治方向和行政目标与人民的利益相一致。(2)检察机关的监督。检察机关是我国的法律监督机关，其职能是对一切国家机关及其工作人员执行法律、遵守法律的情况进行监督。行政机关及其公务员当然也要受到检察机关的监督。检察机关可以对国家公务员的行为是否构成经济犯罪、渎职犯罪和侵犯公民合法权利，通过行使法纪检察权，实施监督。(3)人民法院的监督。即人民法院依法行使司法审判权进行的监督。(4)社会监督。包括社会团体、群众组织和普通公民以批评、建议、揭发、控告等方式进行的社会性监督。

　　对国家公务员的监督方式很多，根据我国的实际情况，权力机关监督、行政机关监督、司法监督、社会舆论监督、执政党的监督等都有不同的方式。

　　1．权力机关的监督方式

　　权力机关对公务员监督的方式主要有：

　　(1)通过听取和审查行政机关的工作报告，监督公务员的整体活动；

　　(2)监督国家公务员执行立法机关所制定和颁布的宪法和法律的情况；

　　(3)通过质询和询问行使监督权；

　　(4)通过人大代表的检查、调查和视察，了解公务员的工作情况，收集人民群众对公务员工作的各种反映，从中发现问题，针对所发现的问题向行政机关提出意见或建议，督促公务员改进工作；

　　(5)通过办理人民来信来访，对国家公务员的违法、失职、侵权行为进行监督；

　　(6)罢免政府组成人员。宪法和组织法规定，人民代表大会有权罢免由它选举或决定的政府组成人员。《宪法》第101条规定，地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。《地方组织法》规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，有权决定撤销政府个别副职领导人员和厅长、局长、委员会主任、科长的职务。行使罢免权和撤职权是权力机关监督政府组成人员的重要手段。

　　2．检察机关的监督方式

　　检察机关对公务员监督的主要方式：(1)人民检察院对公安机关的侦查行为进行监督；(2)人民检察院通过依法查处国家公务员的职务犯罪案件，侵犯公民民主权利的犯罪案件和严重失职行为，来进行监督。

　　3．审判机关的监督方式

　　审判机关的监督主要是通过行政审判，对公务员代表行政机关作出的具体行政行为依法判决撤销、改变，确认、赔偿、责令限期履行法定职责，来进行监督。

　　4．行政监察机关的监督方式

　　行政监察机关的监督方式主要是：(1)监督、检查。即通过定期检查、不定期检查和专项检查，对被监察对象贯彻国家法律、法规和政策、决定、命令的情况进行监督检查。(2)受理检举、控告。即通过设立举报电话、举报信箱，并允许举报人以署名的形式，检举、控告公务员的违法乱纪案件，作为监察立案的线索。(3)立案调查。即对违反国家法律、法规、政纪的公务员，按法定程序和时限，收集证据，讯问被审查人等审理活动，并作出监察决定或监察建议。(4)受理申诉。即公务员如对行政机关或行政首长所给予的行政处分不服，可以向监察部门提出申诉，受理申诉的监察机关接案后，要对原处理决定进行全面调查，并有权对错误决定作出变更或撤销决定与建议。(5)列席被监察部门的有关会议。监察部门的负责人可列席本级人民政府有关的常务会议，监察人员可列席被监察单位的有关会议。因为，行政会议是行政机关从事行政活动的决策程序，列席其有关会议可及时发现并纠正其违法行为，有效地进行监督。

　　5．审计监督的方式

　　审计监督的方式主要是：(1)检查被审计单位的账目、资财和有关文件资料等；(2)对审计中发现的问题，进行调查并索取证明材料；(3)责成被审计单位纠正违反国家规定的收支，制止造成进一步损失和浪费的活动；(4)通报违反财经纪律的重大案件，表扬遵守财经纪律的单位和个人；(5)对违反财经纪律的单位，依有关规定作出没收罚款、扣缴、停止拨款和贷款等处理，必要时有权封存账目和资料并追究个人责任；(6)对宏观经济调控中所发现的重大问题，及时反映给有关主管部门和领导机关。

　　6．执政党的监督方式

　　在我国，中国共产党是执政党，是中国社会主义建设事业的领导核心。党的监督在对我国公务员的监督中具有非常特殊的地位。执政党对公务员进行监督的方式主要是：(1)政治监督。即党对公务员贯彻执行党的方针、政策情况的监督，这是执政党对公务员进行政治领导的组成部分。(2)组织监督。即党的各级组织部门，通过对公务员中的主要负责人的考察、选拔、任免、培训来保证国家领导权掌握在马克思主义者手中。(3)思想监督。即党的各级组织、宣传部门通过日常的思想政治工作，保证公务员在思想上和政治上与党中央保持一致。(4)党纪监督。即党的各级纪律检查委员会，通过整顿党风，查处党的领导干部的重大违纪案件，以保证公务员的廉洁。

　　7．社会舆论监督的方式

　　舆论是社会生活和人们意愿的反映，是一种公开表露的社会态度，是具有社会倾向性的意见，具有一定的代表性。社会舆论监督是各社会团体、群众组织和普通公民以来自社会各方面的批评、意见，或通过广播、电视、报刊等新闻媒介对公务员行政工作进行的一种监督。舆论监督的主体包括一切社会组织、群众团体和普通公民。舆论监督对国家公务员具有很大的制约作用。它主要是通过报刊、广播、电视等新闻媒介，表达人民群众的呼声，对公务员实行道义上的监督。舆论监督的方式主要是：(1)新闻发布会。是指国家行政机关通过新闻界，向社会公布政府的信息和动态，来加强公务活动的透明度，便于新闻界和人民群众监督。(2)新闻报道。是指新闻界根据群众呼声，有目的、有选择地针对行政机关某项工作进行采访、剖析或评论并公布于众，以达到对公务行为进行监督的目的。(3)民意测验。是指机关团体或新闻单位，根据社会需要和公务员存在的问题，通过问卷形式征集群众意见和倾向，并将结果通过新闻媒介公布，为政府管理公务员提供信息，也是加强对公务员进行道义监督的措施。

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