公共政策倫理

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什麼是公共政策倫理

  公共政策倫理作為行政倫理的一種建構,有兩層含義:一是指維護某種公共秩序所需的倫理規範,如為人民服務、維護祖國尊嚴等;二是為推進這些倫理規範所採取的硬約束手段,即公共政策。前者為理念、原則,後者為制度政策

  公共政策倫理包括:公共政策制定倫理學要求;公共政策執行的倫理學要求;公共政策評估的倫理學要求;行政決策的倫理學要求。

公共政策倫理的提出及其緣由

  首先,重視對公共政策倫理或價值的研究是西方政策科學研究出現的新趨向。

  髮端於20世紀50年代的政策科學,經過半個多世紀的發展演化,已經形成了較為完備的獨特學科體系。在西方政策科學的演進過程中,有關倫理和價值因素在政策過程中的作用的爭論時隱時顯、不絕於耳。“價值無涉論”或“價值無用論”在政策科學研究的前半段很有市場,從事政策研究的是一幫技術精英,他們奉行價值中立原則,高揚實證分析技術理性的大旗,凸顯實證、技術、量化、過程、手段、方法等在公共政策研究實踐中的主導作用,使得技術理性牢牢把持著公共政策研究領域的話語權,倫理因素和價值理性則被視為另類。但公共政策分析技術化的發展趨勢卻引發了無法剋服的悖論,那就是,學者所憂心的“精神墮落的時代”的出現和對“純粹技術意志狀態”的恐慌。20世紀80年代以後,隨著政府官’員不道德行為的一再曝光、政府失敗(失靈)現象的頻頻出現,公眾政府的信任度大大降低,深藏不露的政府德行、政策正當性等問題終於引起了政策學家的關註。重視對政策價值觀或公共政策與倫理關係的研究,是政策科學研究領域出現的新趨勢,公共政策的研究方法也實現了從“事實與價值相分離”向“事實與價值相結合”的轉變。期間,眾多有關公共政策倫理學或價值分析方面的論文或著作應運而生,如羅爾斯的《正義論》、鄧恩的《政策分析中的價值、倫理觀與標準》、通格的《倫理學和政策分析:責任問題》、布坎南的《倫理與公共政策》等。

  其次,訴諸倫理分析視角是破解公共政策執行失靈的理性選擇。

  公共政策執行失靈是當今世界各國行政實踐中比較常見的一種現象,表現為公共政策的執行過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標。山此,不僅會導致政策的效力銳減,甚至可能造成原有問題的惡化,給政策對象造成更加嚴重的負面影響。20世紀60年代,美國政府為解決加州奧克蘭大市的高失業率和種族問題而推行的奧克蘭大項目,卻在政策條件非常樂觀的情況下以失敗而告終,“華盛頓的期望在奧克蘭市破滅”。2006年以來,面對居高不下的房價上漲勢頭,我國相關部委推出一系列調控政策,在一些地方卻演變成“調控和博弈一色,房價與政策齊吃”的局面,結果是房價“越調越高”,無房族望房興嘆。以上說明,山於政策自身的先天性缺陷以及執行過程中的走調、變樣,使得政策執行的實際效果大打折扣、收效甚微,甚至走向政策目標的反面。這種政策輸入—執行失靈—政策修正—政策再次輸入—執行再次失靈的單向度政策執行流程,使政策執行陷入了頻頻失靈的怪圈。山此,光靠政策科學自身來解決公共政策執行失靈中的問題已顯得底氣不足,而要挖掘出公共政策執行失靈的內在根源,找到一種更為有效的解決路徑,必須訴諸一種更為徹底、寬巨集的分析視角,這就是倫理分析視角。

公共政策倫理的基本系統[1]

  (一)公共政策的指導倫理系統

  正如馬克斯·韋伯所說:一個現代的理性國家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策在全面建設小康社會、實現中華民族偉大復興的當今,黨和國家已經確認:“三個代表”是新時期中國政府的基本道德理念和治國安邦的行為規範因此,“三個代表”也就合乎邏輯地成為了我國公共政策的基本道德價值理念按其要求,各級政府制定和發佈任何公共政策(經濟建設的、社會發展的、長遠的、短期的、巨集觀的、微觀的政策及其相應的法律、法規)的行為和載體內涵,都應符合“三個代表”的倫理規範。

  (二)公共政策的供給倫理系統

  所謂政策供給倫理,主要是指對政策髮端、制定、發佈、反饋到修正、完善這一整個政策供給過程的道德調控與規範的一系列倫理命題。

  1.政策主體倫理。政策主體(以下簡稱政策人)即依法行使政策制定、供給職能的國家機構—政策人的組織形式、結構關係的整合這一主體應當遵循的基本道德理念包括:廣泛的代表性、深刻的人民性、高尚的公德性、與時俱進的創新性比如政策人要有廣泛的代表性:要求制定公共政策的行為主體,必須是法定組織基礎上的公共政策工作群體(每個工作人員都有發言權);用以取代傳統的一個主要領導人說了算的個體性(人治性、經驗性)政策組織模式這個法定的政策人(群體)是由與政策內涵相關的所有有關職能機關(代表)有機整合而成;而非僅由某一個職能機關(部門)單獨充任唯此方能保證政策人對國家和人民根本利益的全面代表性,有效剋服政策制定(或法規起草)的行業化、部門化—維護行業、部門、局部利益,損害國家和人民整體利益的傾向;有效預防單項政策(法規、規章)與國家的總體性政策(法規、規章)相互抵觸、衝突類政策悖倫現象的發生再如政策人應有與時俱進的創新性道德,就是要求政策人保有與時俱進的理論勇氣和實踐勇氣,敢於創新善於創新,合乎規律地創新決策觀念與理論、創新決策體制、創新決策機制、創新決策的科技手段與方法;從而有效提高我國中央和地方政策的理性水準。

  2.政策需求採購倫理。所謂政策需求採購主要是指政策人對社會政策需求信息的擇優吸納行為這是政策供給行為中的重要一環這一環節應當確立和遵循公開、公平、公道的道德價值觀因為公共政策的需求社會人向政策人發出的政策需求信息集合其內容十分複雜:有涉及面、影響面的大小差異,有時間緊迫與寬緩之別,還有其動機的理性與非理性等差異要理性地採集和擇定這些政策需求選項,就要求政策人既有很強的政治素質(含政治心智和悟性);更須有公平、公道的道德導向、道德悟性、道德意識和道德修養比如:在政策需求選項的擇優過程中體現公開性;最高程度地滿足絕大多數社會人的共性需求,確保該政策需求選項的公認性;從而體現公共政策需求採購的公平性;對社會弱勢群體的政策需求予以足夠的重視和妥善安排,從而體現公共政策需求採購的公道性。

  3.政策目標抉擇倫理。所謂政策目標抉擇是指政策人擇定決策目標的行為這是公共政策供給的一個重要環節目標是政策的靈魂,目標抉擇質量是政策質量的核心,優化目標抉擇質量既要靠政策人運用科學機制和技術手段提高命中率;更主要的是政策人具有鮮明的道德導向無論公共政策的具體目標有何差異(戰略性與戰術性差異、巨集觀性與微觀性差異、綜合性與專門性差異等),政策人的意識和潛意識裡都應確立“民本”、“民主”、“仁政”等道德導向用以駕馭和指導政策目標抉擇活動,使所擇定的政策目標內涵切實符合“以民為本”的道德法則、民主政治的理性取向和強國富民的德政取向唯此方能有效地預防那些所謂“政績工程”、“形象工程”(實際是上以犧牲人民群眾的根本利益或國家利益為代價,搞地方保護主義、部門(條條)保護主義甚至僅僅有利於個別領導人的“缺德工程”)的上馬。

  4.政策方案抉擇倫理。因為政策的方案是為實現政策目標而確立的資源配置模式這一資源配置既要有市場調節主渠道;又要有計劃安排當代公共政策方案的理性抉擇,則既要遵循其內在基本規律;又要貫徹“效益優先、兼顧公平”原則;更要有鮮明的倫理價值導向:其一是“有所為有所不為”的“無為而治”理念;其二是既不激進(如“休克療法”)也不消極的“中庸之道”—可持續發展的道德理念;其三是依靠人民、組織人民去實現共同目標,但不擾民損民、勞民傷財的“仁政”理念按以上的道德去規範政策方案的抉擇過程,就能有效地阻止和預防一些地方(或部門)以“民心工程”為名,行搜刮民財之實的苛、暴政策方案的出台。

  (三)公共政策輸出倫理。

  政策方案一旦擇定並依法確立,政策人就要以法定形式向外部—政策執行行為人和社會輸出—下達和公佈,以利及時付諸實施政策的這一輸出行為既要遵循客觀規律,也有一個創新及其倫理導向問題在傳統的計劃經濟條件下,公共政策信息的輸出是神秘的、不全面的、不完整的而在當今市場經濟依法行政的社會條件下,公共政策的輸出則必須具有公開(透明)性、全面性、完整性這不僅是一個政策信息輸出的方法,而且是一個在起碼道德指導下的政策輸出創新路徑因為只有如此,才更利於政策信息授受雙方對該項政策的內涵理解和感悟,達到一致性、嚴肅性、權威性;進而有利於政策實施過程中,行為人將該政策目標的精神加以準確、全面、完整地貫徹落實事實上,以往一些政策執行人之所以有隨意取捨政策意圖、“假傳聖旨”或偷梁換柱,有令不行有禁不止等情況的發生,也與政策輸出方式落後、政策輸出行為悖倫有密切關係,因此在我國社會重大轉型的新世紀,尤其是適應WTO的要求,政策輸出方式與行為應加快創新和倫理規範的進度。

  (四)公共政策反饋和修正倫理。

  當代政策學已經確認:任何一項公共政策的輸出、執行、實現過程,也就是這一政策的反饋、修正和完善過程換句話說就是政策輸出後,要根據該政策執行中所反饋的信息、對原定的政策目標與方案進行必要的修正這一政策制定—政策執行—政策修正的“鏈條”,才是公共政策得以完善的全過程於是政策執行中的信息反饋和政策人據此修正政策,在客觀上成為了公共政策行為中不可忽視的重要環節政策人對這一環節的行為把握和調控,同樣應當在鮮明的倫理導向下創新增效其倫理導向之一是“誠心”—具有高度的事業心和責任感,十分重視政策信息的反饋與修正工作其倫理導向之二是“全息”—對反饋信息作出及時、快速、全面反應,提高政策修正的時效;同時要對政策執行中反饋的正向和逆向信息,都加以全面掌握和分析其倫理導向之三是求實—政策修正必須以政策執行中的實踐檢驗為第一依據,在政策實施中行不通、做不了的,就是該政策原目標和方案中所必須加以修正的因此政策修正沒有禁區—既不唯書也不唯上;只有一個實踐標準在這種政策修正的創新機制和倫理規範面前,過去那些主觀主義、官僚主義、個人崇拜等非理性因素也就失去了市場。

公共政策倫理的基本功能

  (一)以德治國功能。

  以德治國的機柄首先在於:執政黨和國家在制定大政方針時,就將社會公德、職業道德的意識、理念、目標、原則貫徹其中前人總結的所謂“明道善策”強調的就是這一功能;中外很多決策集團久經體驗過的“得民心者得天下,得民意者安天下”等訓誡都是從政策道德造福天下的巨集觀角度,去表述政策倫理故關國家興亡這一特定功能的。

  21世紀的我國政策供給就是要在德治與法治並舉的治國方略指導下,通過不斷創新,充分發揮政策倫理的德治功能,始終保持公共政策對社會主義現代化建設的先進引導和正確推動,顯著地推進中華民族的偉大復興,有效預防歷史教訓的重演

  (二)以德治吏功能。

  執政黨從嚴治黨須先從嚴治官;治國興業首要治吏治官治吏須以德育為基礎,以法制做保障,以監督為關鍵各級領導幹部都是政策人,其德育的首要環節就是應以道德理性來導向和調控自己從事(或參與)決策的動機和行為政策倫理就是這種規範。

  當前加強政策倫理的治吏功用,要重點研究官德考核和評價的動態、量化標準體系因為實踐證明:識別和測評政策人的道德品行,僅有質(定性)的評估是遠遠不夠的,還應有量的分析;既要有靜態的道德質、量分析,也要有動態的道德質、量評估方可以道德機制和配套制度,保障政策人的德才兼備,以防公共決策權力的變異。

  (三)促進法治的功能。

  江澤民同志近來反覆強調:要把依法治國同以德治國結合起來,為中華民族的偉大復興營造良好的社會秩序和高尚的道德風尚其首要結合點當是公共政策的道德化和法治化的統一因為:(1)以德治國是根基只要黨和國家的大政方針、法律法規的制定(供給)符合社會公德、職業道德等基本道德規範,以德治國和法制建設才有共同的理念基礎。(2)政策倫理的德治主要是教育培養、防患於未然;政策行為的法治則主要是追究和懲治不法行為構築起防患未然的政策道德堤壩,政策的法治依托就堅實了。(3)政策道德的相當一部分內涵已經法制化不少政策道德內容通過一定法定程式轉化成了法律法規;大量的法律法規本質上是以國家強制力實施的特定道德規範。(4)創新性政策倫理較多地是以道德內化與外施相結合的規範樣式,來調整政策人的決策(立法)行為;這恰恰有利於政策人個體和群體主動、積極地矯正和彌補法制的缺陷或“盲區”。

  (四)為發展服務的功能.

  我國政策倫理研究必須圍繞黨和政府的中心工作來開展,堅持貫徹黨的基本綱領、基本理論、基本路線尤其應在方法論上註重以下幾點:(1)既要維護真理、實事求是,又要解放思想探索新的真理;著力研究文明社會以來政策道德的一般規律及其在當代社會的變革趨向。(2)既要肯定和總結我國政策人在以往政策道德修養中的優秀成果;又要註意發現客觀存在的共性、疑難問題。(3)既要通過比較研究找出差距;又要綜合研究提出消除差距的方法。(4)既不可一味地思維“標新”,也不可刻意地去作理念“立異”。

參考文獻

  1. 張文芳.淺談政策倫理[N].廣東行政學院學報,2002,01
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