公共政策評估

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公共政策評估(Public Policy Evaluation)

　　公共政策評估是指特定的評估主體根據一定的標準和程式，通過考察政策過程的各個階段、各個環節，對政策的效果、效能及價值所進行的檢測、評價和判斷。

　　西方政策學家和政策機構對政策評估的性質進行過研究。他們從不同的角度對政策評估進行了分析，其中有代表性的觀點是由奎德、古巴、林肯等人提出的。比如，E·S·奎德就認為，從廣義上解釋，政策評估是確定一種價值的過程分析，但在狹義上，卻是在調查一項進行中的計劃，就其實際成就與預期成就的差異加以衡量。

　　再如，古巴與林肯(Gubaand Lincoln)在討論政策評估的性質時，先將政策評估劃分為四代，並確定了不同代的政策評估的內容。他們指出過去的政策評估可分為三代，第一代是測量取向的評估；第二代是描述取向的評估；第三代是判斷取向的評估；第四代評估則是特別重視政策利害關係人對於政策的反應態度與意見的評詁。

　　另外，美國"都會研究所"對政策評估的性質也作了規定，他們認為政策評估的目標是：衡量一項進行中的計劃所達成預期目標的效果；根據研究的原則區別計劃效力與其他環境力量的差異；透過執行上的修正使計劃得以改善。

　　將西方政策學者和政策研究機構關於政策評估性質的觀點與我國的政策評估實踐結合起來思考，可以將政策評估看成是依據一定的標準和程式，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷、評定並由此決定政策變遷的活動。公共政策評估活動中包括著規範、測度、分析、評判四個環節。規範環節的任務是建立政策評估的標準與程式，這是整個評估活動的前提；測度環節的任務是收集評估對象的各方面信息，這是評估活動的基礎；分析是運用已收集的信息，對政策實施結果進行評定，這是評估活動中關鍵的一步；評判環節的任務是對政策的變遷提出建議，這是評估的完成。

　　政策評估與政策執行是政策過程的兩個不同階段，它們在組織、資源、個人責任、機構間的溝通等方面都存在區別。

　　公共政策評估可以按不同的標準進行分類。但過多過細的分類並沒有太多的實用價值。從評估的實際出發，可以對公共政策評估作出三種分類：正式評估與非正式評估；對象評估、專業評估、自我評估；方案評估、執行評估、終結評估等。

　　正式評估和非正式評估

　　這類評估是從評估活動的方式來劃分的。正式評估是指事先制定完整的評估方案，由專門的機構與人員按嚴格的程式和規範所進行的政策評估。這種評估由於評估機構與人員具有專門的知識與素養，評估的資料詳盡真實，評估方法手段先進，因而評估的結果比較客觀、可信。

　　非正式評估是指那種對評估者、評估程式、評估方法、評估資料都未作嚴格要求而進行的局部的、分散的政策評估。非正式評估雖然結論不一定非常可靠、完整，但其形式靈活、簡單易行，有廣泛的適用性。

　　這兩種評估活動方式可以有機結合起來運用。以正式評估為主，將非正式評估作為正式評估的事先準備和必要的補充。

　　對象評估、社會評估、自我評估

　　這類評估是以不同的評估者來劃分的。對象評估是指由政策目標集團成員進行的評估。由於政策目標集團成員是政策的承受者，他們對政策制定與實施的利弊得失有最真切的感受，對政策的成果最有發言權。因此，這種政策評估可以獲取第一手資料，可以對政策的成效有真實的估計，其結論具體、真切。但這種評估也有不足之處，目標集團成員只是社會的一部分，提供的資料雖然真實，但有較大的局限性。

　　社會評估是指在政策系統之外所進行的評估。通常有兩類：一類是政府等公共部門委托的專業評估；一類是社會成員自行組織的評估。對象評估與社會評估可以統稱為外部評估。政府委托評估是政府部門委托專業性的咨詢公司、盈利或非盈利性的研究機構、大專院校的專家學者所進行的政策評估。這種評估的優點在於評估者在一定程度上能置身於政策系統之外，從而使評估具有較大的客觀性；實施評估的機構與人員一般都具有專門的評估理論與知識、方法與手段、實踐與經驗，從而使評估具有較高的可靠性。但這種評估也有其局限性，主要是評估機構與人員容易受委托者在經費和資料兩方面的限制，從而有可能削弱評估的客觀性與公正性。

　　自我評估是由政策系統內部進行的評估。這種評估的優點在於，評估者中有政策的制定者與執行者，對整個政策過程有全面的瞭解，掌握大量的第一手資料，從而評估的結論較為可靠。另外，從評估的實用性來看，政策系統內部評估的結論可以直接被用於政策調整，容易產生效用。但這種評估也有其缺點，由於評估者是政策的制定者與執行者，可能會因為顧及政績而誇大成績、迴避失誤；可能會從部門的局部利益考慮而產生片面性；可能會受到機構內部利益和人際關係影響而失去公正性。

　　方案評估、執行評估、終結評估

　　這類評估是以評估實施的階段來劃分的。方案評估是在政策實施前進行的評估，因此又稱預評估。由於政策還未執行，因此評估是預測性的。評估者往往根據以前積累的經驗，加上運用現代電腦技術進行模擬運行，對方案執行後可能出現的效果作出分析與估計。這種評估的優點在於，評估的結果可以直接用來指導政策的實施，特別是可以採取措施，將可能出現的政策負面效應減少到最低程度。但這種評估終究只是預測的，還不是現實的結論。

　　執行評估是在政策實施過程中進行的評估。雖然這時的政策執行還未結束，但政策推行的效果、效率、效益已經表現出來，特別是政策方案中存在的缺陷、政策資源配置中的問題、政策環境中某些條件的改變等，已經暴露出來。這種評估的優點在於評估中所獲取的資料都是即時的、具體的，評估的結論是真實的、可靠的。另外，評估的結果也能立即和直接產生作用，用來對正在執行中的政策進行調整。但執行中的評估只是對進行中的一定過程所作的評定，由於過程並未結束，所以評估帶有過渡的、暫時的性質。

　　終結評估是指政策執行完成後的評估，這是對一項政策的最終評估。由於政策已經執行完畢；政策的最終效果、效率、效益已經成為客觀存在，評估的結論是對政策全過程的總結。這種評估要求對政策全過程有充分的認識，對政策實施後的結果有全面的把握，對以往的方案評估、執行評估有詳盡的瞭解。

　　政策方案的評估主要為政策執行提供指導；政策執行評估主要用於對政策運行加以控制；政策終止的評估主要對政策制定提供指導。這三種評估分階段貫穿於政策的全過程。

　　上述三種不同分類的評估可以相互結合起來使用。無論是對象評估、社會評估、自我評估，還是方案評估、執行評估、終結評估，都可以是正式評估，也可以是非正式評估；方案評估、執行評估、終結評估可以與對象評估、社會評估、自我評估結合起來。

　　在公共政策周期中政策評估占有極重要的地位。

　　首先，政策評估有利於檢驗政策的效果、效率、效益。

　　其次，政策評估有利於提高決策的科學化和民主化水平。

　　第三，政策評估有利於實現政策資源的有效配置。

　　第四，政策評估有利於決定政策的迴圈形式。

　　政策評估的過程是個非常複雜的過程 , 必須圍繞著公共策及其活動全過程的各個環節的結果的價值進行評估。在此 , 筆者認為目標標準、投入標準、公平與公正標準、效率標準和公民參與與回應這五個方面應是公共政策評估標準的必要內容

　　政策的目標標準

　　政策目標是制定政策的起點 , 也是政策制定所要實現的終點。政策目標在政策執行中具有指導、約束、凝聚、激勵、輻射的作用。評價一項公共政策是否成功的重要標誌就是看政策執行後能否在預定的時間內完成其所預定的目標。那麼 ,在評估政策時 , 把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致 , 那麼 ,這項公共政策就是成功的 , 達到了預期的目標。反之 , 沒有達到所希望達到的目標 , 這說明這項政策是不成功的。因此 , 評價公共政策是否成功的第一個標準應該看公共政策在預期的時間內是否完成或實現了預期的目標或標準。

　　政策的投入標準

　　一項政策從提出、列入議事日程、制定、執行等各個環節都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。也就是說要制定、執行和貫徹公共政策必須有一定的投入 , 這些投入包括: 資金的來源與支出 , 所需要的執行政策的人員、機構、工作時間的數量與質量 , 政策資源與政策對象之間的相互關係等[10]。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質量和數量 , 其實質就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執行機構所做的工作 , 也就是政策評估的成本問題。因此 , 投入成為政策能否取得成功的重要因素。所以 , 評估一項政策能否成功的一項重要的標準可以從各種投入方面進行評估。但是在運用這個標準評估公共政策時 , 我們應該認識到投入只是公共政策成功的充分條件 , 而不是必要條件。大量的投入並不一定就能導致政策的成功 , 反之 , 投入不足也不意味著政策就不能取得成功。

　　政策的公平與公正標準

　　公共政策是政府依據特定時期的目標 , 在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則 , 公共性是公共政策的重要特征和體現。由於市場本身的缺陷 , 在社會資源的分配和調節方面存在市場失靈的問題 , 政府的公共政策應該發揮其調節作用 , 而這種調節作用更多的體現在社會公平方面。因此 , 政府在制定公共政策的過程中應該以社會利益最大化為其目標 , 最大限度的體現最大數的利益 , 儘可能的實現帕累托最優。同時 , 由於政策在滿足大多數人利益的同時 , 也可能導致一部分人的利益受到損害。為了實現帕累托最優 , 就要求必須註意那些由於政策因素導致合法利益受損的少數人群體或部分利益集團的利益 , 通過利益的再分配或補償等方式給予那些受損的合法利益以合理的補償 , 從而體現和照顧最大數人的利益。因此 , 公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現的政策的公平和公正 , 是否體現和維護了最大數人的利益。

　　政策的效率標準

　　經濟學上講究經濟效率即投入和產出的關係 , 經濟效率要求產出必須大於投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數量 , 通常體現在政策投入與政策效果之間的比率和關係。政策效率的高低往往反映出政策本身的優劣和政策的執行狀況。一般來講 , 政策的效率標準包括三個層次[11]: 政策的成本層次、單項政策的投入和產出層次、政策的全部成本與總體產出層次。在政策成本層次上 ,必須掌握政策過程中的資金來源和支出 , 物質與信息的調配與使用 , 決策者與執行者的數量和時間。在這裡 , 應重點關註政策在制定和執行中投入了多少資源 , 投入的資源是否充足 , 能否能確保政策得到貫徹和實現。在單項政策的投入和產出層次上 , 考慮政策效率時應該重點關註如何以較少的投入、較快、較好、高質量的實現政策目標 , 也就是在最小的政策成本下達到和實現最大的政策目標。在政策的全部成本與總體產出層次上 , 應該註意除了直接用於政策過程的資源外只用於該項政策 , 而不能用於其他方面 , 由此造成的機會成本有多大; 該項政策實施後所產生的直接效果以外的附加效果、象徵效果、非預想效果等間接效果有多大。這種層次的評估重點在於政策系統與社會整體系統之間的關係。在這種層次上 , 評估公共政策不僅要考慮政策本身的效益 , 還要考慮執行政策後帶來的社會效益。如，國家的退耕還林工程，不僅起到了保護生態的作用，也對還林區從旅游等方面帶來了經濟效益。

　　公民參與與回應標準

　　由於公共政策主要實現大多數人的利益 , 因此 , 在制定政策的過程中公民的參與與回應就顯得很重要 , 而公民的參與和回應程度的高低也是衡量政策是否成功的重要標準。公共政策對社會需求的回應是一個國家或政治系統維持自己生存、穩定和發展的基本功能。通過公民的廣泛參與 , 各種社會問題不斷輸入到政治系統中 , 政治系統則不斷地輸出各種政策去解決各種各樣的社會問題 , 維護和實現公民的利益。因此 , 一項公共政策不論關係到全體或一部分人的利益時 , 只要政策對象認為滿足了自己的利益 , 就會對這種政策有著積極的回應。反之 , 政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。政府制定公共政策的目的主要是滿足社會全體或部分公民的利益需要 , 制定的政策必須為公民所接受。但是 ,在一些政策制定過程中 , 由於政府從自身利益出發在沒有公民廣泛參與的情況下制定出某些公共政策 , 原本以為體現和維護了公民的利益 , 必然得到公民的支持與歡迎 , 但結果是公民對制定的政策缺乏認同感。原因在於 , 政府把公民不需要的政策強加給公民 , 必然得不到公民的認同。我國有些地方政府制定政策缺乏公民認同的現象時有發生。如許多地方的領導幹部為了展現自己的 “ 政績 ” , 脫離了本地社會、經濟發展的實際情況超前制定了許多政策 , 結果導致了政策不被公民認同 , 出現了大量的人力、物力、財力的浪費 , 嚴重損害了本地人民的利益。

　　一般都要經歷評估的組織準備、實施評估，以及撰寫評估報告和總結這樣三個相互關聯的階段。

　　1.組織準備

　　這一階段的主要任務包括：

　　（1）確定評估對象。

　　（2）制訂評估方案。

　　（3）挑選和培訓評估人員。

　　2.實施評估

　　實施評估階段的主要任務包括：

　　（1）利用各種調查手段廣泛收集公共政策信息。

　　（2）綜合分析公共政策信息。

　　（3）綜合運用相應的評估方法具體進行評估。

　　（3）撰寫評估報告和總結。

　　這個階段包括兩方面的內容，一是撰寫評估報告，二是總結。

　　政策評估中有許多制約因素，有些是屬於客觀條件的限制，有些是評估主體的限制，有些是評估客體的限制。

　　政策目標的不定性

　　由於政策所要解決的問題很少是單一的，常常是許多問題糾纏在一起，其中任何一個問題又包含著許多複雜的方面。這就決定了政策目標的多樣性、複雜性。再加上政策目標是在多個利益集團、不同公眾群體的利益協調、平衡中確定下來的，為了兼顧各方面的利益關係，目標只能是寬泛的、含糊的。目標過多、過於寬泛含糊，就會增加評估的難度，有時甚至很難判斷具體政策實施後是達到了還是沒有完全達到預定效果。

　　政策影響的廣泛性

　　確定政策影響對政策評估十分重要。但是，一項政策實施後，究竟產生了哪些影響，這些影響的程度如何，並不都是很清楚的。有些政策影響是顯露的，有些影響則是潛在的；有些政策影響是具體的，有些影響則是抽象的；有些政策影響能迅速表現出來，有些影響則要經過一個較長時間才能顯示出來；有些政策影響是表層的、象徵性的，有些影響是深層的、實質性的。如果要想進一步弄清各種影響的程度，那就更為困難。

　　政策資源的混合性

　　準確地計算政策投入的多少對政策評估具有非常重要的意義。但是，政策資源的投入常常是混合的，因而無法準確地加以計量。常見的政策資源混合有同時投入的混合與不同時投入的混合。前者發生在公共機構資源投入的共用上，公共機構某個時期投入的資源是供多個政策使用的，相當多的資源是多個政策共用的，要把每個政策的投入都清楚地區分開來事實上很難做到。後者發生在新舊政策資源的共用上，舊政策終結，原來投入的資源就成為沉澱成本；新政策是在舊政策的基礎上實施的，究竟有多少沉澱成本轉而成為新政策的投入，往往難已搞清。

　　評價信息的短缺性

　　資料和信息是政策評估的基礎，因此，要對政策進行充分的、科學的評價，就必須占有詳細的、真實的統計資料和政策信息