公共決策權力

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　　公共決策權力是指決策主體在決策過程中對他人的控制力、制約力和影響力，決策權力是公共決策體制中的基本因素之一。

　　公共決策權力是一種公共權力，其本源是來自人民的授予，直接來源於法律的授權，任何公共決策行為都必須得到人民的認可並符合國家法律規定；人民授予公共管理部門和公共管理人員一定公共決策權力的目的，是用來解決社會公共問題，為社會公眾提供公共服務，任何公共決策權力都不得濫用或用於私人目的；公共決策權力的運用必須向社會公開並有社會公眾的參與，而不能獨斷專行或憑個人主觀好惡而恣意妄為；公共決策權力的運行必須受到約束和監督，並承擔相應的責任；公務人員是“社會的公僕”，他只能通過自己的職業行為來獲得相應的社會回報。

　　公共決策權力根據法律地位可分為正式的決策權力和非正式的決策權力。正式的決策權力以國家強制力為後盾，具有合法性、權威性等特征。如立法機關、行政機關、司法機關和政黨所擁有的決策權力。非正式的決策權力雖然沒有合法性、權威性，但它能夠通過各種途徑參與到決策的過程中來，對公共決策產生重要的影響。如利益集團、大眾傳媒、公民所具有的影響力。隨著時代的發展，非正式決策權力在公共決策體制中的作用越來越大。

　　為了保證決策權力能夠令人滿意地到達權力客體，決策者(權力主體)不得不採用各種手段來控制自己的決策權力。最常見的手段是：

　　(1)說服：包括欺騙性的說服和基於對預期真實分析之上的說服；

　　(2)威脅：對權力作用對象至少意味著某種利益的凈損失；

　　(3)交換：交換的基礎是雙方均能受益，互惠、金錢收買等都是交換的方式；

　　(4)施用權威：施用權威的前提是權力作用對象對權威的認可，並由此產生命令一服從的關係。可以說，決策權力的運行和作用是一個動態的過程。

　　公共決策權力角逐的中心問題是利益，對權力的追求實質上就是對利益的追求。利益影響著公共權力的各個層次，在決策權力中表現為三個方面：

　　首先，公共決策權力的產生和維護以利益關係為基礎。按照政治學理論的觀點，公共權力的產生和存在是為了協調社會中各種不同利益之間的關係，解決各種利益之間的衝突。在現實中，公共決策權力與利益之間是互動的關係。利益的維護和發展需要藉助公共決策權力的權威性來實現，而公共決策權力的權威性又來自社會公眾的認可，必須通過增進公眾利益，為公眾利益服務來鞏固和增強權力的合法性。

　　其次，公共決策權力的運行實質上就是各種利益相互博弈的過程。決策權力運行的過程就是各種利益之間互相討價還價的過程，這種情況發生在體制外利益集團與決策者之間、利益集團之間，也發生在體制內各決策主體之間。它們都可以歸結為個人利益、團體利益和公共利益之間相互博弈的過程。因此，最終以正式規則形式出現的決策並不是最優決策，而是在綜合了各種利益要求的基礎上形成的滿意決策。

　　最後，公共決策權力體制因利益關係的改變而改變。隨著經濟、政治、文化等社會環境的變化，社會利益結構也必然發生改變。新的矛盾和衝突也隨之而生，要求公共決策權力體製作出相應的反應，改變既定的權力安排，通過權力體制的重組和創新，解決新問題可能帶來的新的衝突，保持社會的穩定，以維護自身的合法性。當決策權力無法協調這些新情況時，改變現行決策體制的要求將帶來更大的壓力和挑戰。

　　根據公共決策權力的實際運作，決策權力可以分為正式的決策權力和非正式的決策權力，或者說是權威的決策權力和非權威的決策權力。

　　立法機關、行政機關、司法機關和執政黨等政策活動者擁有一種合法權力去制定公共政策，這種決策權力受到國家強制力的保障，可以合法地使用暴力。因此，他們擁有的決策權力就稱為正式的決策權力或權威的決策權力。而利益集團、公民、大眾傳播媒介等政策活動者，他們在憲法上不擁有合法的決策權力，但他們又是作為一個重要因素甚至是決定性因素參與到政策活動中，對公共決策產生重要的影響，從這方面可以說，他們擁有一種非正式的決策權力或非權威的決策權力。無論是在西方還是在我國，隨著社會的進步和人們參政意識的增強，非正式的決策權力或非權威的決策權力在公共決策體制中將越來越受到重視，在公共決策過程中將發揮越來越重要的作用。

　　公共決策權力的分配製度是公共決策體制中最重要的因素之一。在公共決策體制中，對決策起決定性影響的因素即為最高決策權力的歸屬。最高決策權意味著權威和服從，而這正構成了決策體制的基本框架。公共決策權力的分配很大程度上反映了相應的政治體制的特征。應該說，由於各國在社會政治制度、經濟發展狀況、文化傳統等方面的不同，各國的決策權力分配製度存在著差異，決策權力在公共決策活動中的運作也有所不同。

　　1．西方公共決策權力的分配及運作

　　美國學者安德森在《公共決策》一書中將公共政策主體分為官方的和非官方兩大類。官方的政策主體包括立法機關、行政機關、行政管理機構和法院。可以說，他們擁有正式的或權威的公共決策權力。非官方的政策主體包括利益集團、在野黨和作為個人的公民，他們擁有非正式的或非權威的公共決策權力。在西方，各個國家擁有大致相同的公共決策主體，這些決策主體在公共決策活動中所起的作用和產生的影響是不同的，而同樣的決策主體在不同體制下所擁有的權力和影響也不盡相同，西方國家公共決策權力的分配及運作因其體制差異而形式各異。在有些國家，議會處於公共決策體制的中心地位；在有些國家，政府是公共決策體制的核心；在有些國家，國家元首擁有實權，在公共決策過程中發揮著主導作用；在另一些國家，國家元首僅僅作為國家的象徵，在公共決策中很少起實質性的作用。

　　西方公共決策權力的分配突出體現在擁有非正式的或非權威的決策權力的政黨上。通常來說，西方國家的憲法沒有賦予政黨甚至執政黨作出具有強制力的政策決定的合法權力，在公共決策過程中，安德森認為“政黨更多的是作為各種特定利益的經紀人而非倡導者存在”。“政黨常常履行著某種‘利益聚合’的功能，即政黨努力將利益集團特定的要求變為一般的可供選擇的政策方案”。雖然這樣，在西方，政黨活動還是通過種種途徑滲透在公共決策的整個過程中。一方面，在政策制定中，力量強大的政黨往往通過控制立法機構的多數，把政黨的政策和主張上升為整個政治共同體的法律，操縱或主導政策制定過程。而少數黨或反對黨則通過各種手段影響政策制定過程，使多數黨不得不或多或少地考慮他們的主張。另一方面，在政策執行中，政黨通過控制和影響行政機構來實現對政策執行過程的控制和影響，在各個國家其途徑是不同的。如美國，政黨通過獲取總統選舉的勝利來控制行政機構，從而獲得行政大權。

　　2．我國公共決策權力的分配及運作

　　在我國，利益集團和作為個人的公民擁有非正式的或非權威的公共決策權力。各利益集團在其所聯繫的領域對公共政策施加影響，作為個人的公民通過參加利益集團或直接參与決策過程，表達自己的意願。與西方相比，我國人民群眾所擁有的非正式決策權力，在實質上更加真實、廣泛和協調。由於傳統的全能政治的影響，中國利益集團所擁有的決策權力可以說未能發揮其實質作用，隨著市場經濟體制的建立和完善以及利益多元化格局的出現，利益集團的壯大和發展，以及在公共決策中充分發揮其決策權力，將成為必然的趨勢。