公共政策伦理

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什么是公共政策伦理

  公共政策伦理作为行政伦理的一种建构,有两层含义:一是指维护某种公共秩序所需的伦理规范,如为人民服务、维护祖国尊严等;二是为推进这些伦理规范所采取的硬约束手段,即公共政策。前者为理念、原则,后者为制度政策

  公共政策伦理包括:公共政策制定伦理学要求;公共政策执行的伦理学要求;公共政策评估的伦理学要求;行政决策的伦理学要求。

公共政策伦理的提出及其缘由

  首先,重视对公共政策伦理或价值的研究是西方政策科学研究出现的新趋向。

  发端于20世纪50年代的政策科学,经过半个多世纪的发展演化,已经形成了较为完备的独特学科体系。在西方政策科学的演进过程中,有关伦理和价值因素在政策过程中的作用的争论时隐时显、不绝于耳。“价值无涉论”或“价值无用论”在政策科学研究的前半段很有市场,从事政策研究的是一帮技术精英,他们奉行价值中立原则,高扬实证分析技术理性的大旗,凸显实证、技术、量化、过程、手段、方法等在公共政策研究实践中的主导作用,使得技术理性牢牢把持着公共政策研究领域的话语权,伦理因素和价值理性则被视为另类。但公共政策分析技术化的发展趋势却引发了无法克服的悖论,那就是,学者所忧心的“精神堕落的时代”的出现和对“纯粹技术意志状态”的恐慌。20世纪80年代以后,随着政府官’员不道德行为的一再曝光、政府失败(失灵)现象的频频出现,公众政府的信任度大大降低,深藏不露的政府德行、政策正当性等问题终于引起了政策学家的关注。重视对政策价值观或公共政策与伦理关系的研究,是政策科学研究领域出现的新趋势,公共政策的研究方法也实现了从“事实与价值相分离”向“事实与价值相结合”的转变。期间,众多有关公共政策伦理学或价值分析方面的论文或著作应运而生,如罗尔斯的《正义论》、邓恩的《政策分析中的价值、伦理观与标准》、通格的《伦理学和政策分析:责任问题》、布坎南的《伦理与公共政策》等。

  其次,诉诸伦理分析视角是破解公共政策执行失灵的理性选择。

  公共政策执行失灵是当今世界各国行政实践中比较常见的一种现象,表现为公共政策的执行过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标。山此,不仅会导致政策的效力锐减,甚至可能造成原有问题的恶化,给政策对象造成更加严重的负面影响。20世纪60年代,美国政府为解决加州奥克兰大市的高失业率和种族问题而推行的奥克兰大项目,却在政策条件非常乐观的情况下以失败而告终,“华盛顿的期望在奥克兰市破灭”。2006年以来,面对居高不下的房价上涨势头,我国相关部委推出一系列调控政策,在一些地方却演变成“调控和博弈一色,房价与政策齐吃”的局面,结果是房价“越调越高”,无房族望房兴叹。以上说明,山于政策自身的先天性缺陷以及执行过程中的走调、变样,使得政策执行的实际效果大打折扣、收效甚微,甚至走向政策目标的反面。这种政策输入—执行失灵—政策修正—政策再次输入—执行再次失灵的单向度政策执行流程,使政策执行陷入了频频失灵的怪圈。山此,光靠政策科学自身来解决公共政策执行失灵中的问题已显得底气不足,而要挖掘出公共政策执行失灵的内在根源,找到一种更为有效的解决路径,必须诉诸一种更为彻底、宽宏的分析视角,这就是伦理分析视角。

公共政策伦理的基本系统[1]

  (一)公共政策的指导伦理系统

  正如马克斯·韦伯所说:一个现代的理性国家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策在全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的当今,党和国家已经确认:“三个代表”是新时期中国政府的基本道德理念和治国安邦的行为规范因此,“三个代表”也就合乎逻辑地成为了我国公共政策的基本道德价值理念按其要求,各级政府制定和发布任何公共政策(经济建设的、社会发展的、长远的、短期的、宏观的、微观的政策及其相应的法律、法规)的行为和载体内涵,都应符合“三个代表”的伦理规范。

  (二)公共政策的供给伦理系统

  所谓政策供给伦理,主要是指对政策发端、制定、发布、反馈到修正、完善这一整个政策供给过程的道德调控与规范的一系列伦理命题。

  1.政策主体伦理。政策主体(以下简称政策人)即依法行使政策制定、供给职能的国家机构—政策人的组织形式、结构关系的整合这一主体应当遵循的基本道德理念包括:广泛的代表性、深刻的人民性、高尚的公德性、与时俱进的创新性比如政策人要有广泛的代表性:要求制定公共政策的行为主体,必须是法定组织基础上的公共政策工作群体(每个工作人员都有发言权);用以取代传统的一个主要领导人说了算的个体性(人治性、经验性)政策组织模式这个法定的政策人(群体)是由与政策内涵相关的所有有关职能机关(代表)有机整合而成;而非仅由某一个职能机关(部门)单独充任唯此方能保证政策人对国家和人民根本利益的全面代表性,有效克服政策制定(或法规起草)的行业化、部门化—维护行业、部门、局部利益,损害国家和人民整体利益的倾向;有效预防单项政策(法规、规章)与国家的总体性政策(法规、规章)相互抵触、冲突类政策悖伦现象的发生再如政策人应有与时俱进的创新性道德,就是要求政策人保有与时俱进的理论勇气和实践勇气,敢于创新善于创新,合乎规律地创新决策观念与理论、创新决策体制、创新决策机制、创新决策的科技手段与方法;从而有效提高我国中央和地方政策的理性水准。

  2.政策需求采购伦理。所谓政策需求采购主要是指政策人对社会政策需求信息的择优吸纳行为这是政策供给行为中的重要一环这一环节应当确立和遵循公开、公平、公道的道德价值观因为公共政策的需求社会人向政策人发出的政策需求信息集合其内容十分复杂:有涉及面、影响面的大小差异,有时间紧迫与宽缓之别,还有其动机的理性与非理性等差异要理性地采集和择定这些政策需求选项,就要求政策人既有很强的政治素质(含政治心智和悟性);更须有公平、公道的道德导向、道德悟性、道德意识和道德修养比如:在政策需求选项的择优过程中体现公开性;最高程度地满足绝大多数社会人的共性需求,确保该政策需求选项的公认性;从而体现公共政策需求采购的公平性;对社会弱势群体的政策需求予以足够的重视和妥善安排,从而体现公共政策需求采购的公道性。

  3.政策目标抉择伦理。所谓政策目标抉择是指政策人择定决策目标的行为这是公共政策供给的一个重要环节目标是政策的灵魂,目标抉择质量是政策质量的核心,优化目标抉择质量既要靠政策人运用科学机制和技术手段提高命中率;更主要的是政策人具有鲜明的道德导向无论公共政策的具体目标有何差异(战略性与战术性差异、宏观性与微观性差异、综合性与专门性差异等),政策人的意识和潜意识里都应确立“民本”、“民主”、“仁政”等道德导向用以驾驭和指导政策目标抉择活动,使所择定的政策目标内涵切实符合“以民为本”的道德法则、民主政治的理性取向和强国富民的德政取向唯此方能有效地预防那些所谓“政绩工程”、“形象工程”(实际是上以牺牲人民群众的根本利益或国家利益为代价,搞地方保护主义、部门(条条)保护主义甚至仅仅有利于个别领导人的“缺德工程”)的上马。

  4.政策方案抉择伦理。因为政策的方案是为实现政策目标而确立的资源配置模式这一资源配置既要有市场调节主渠道;又要有计划安排当代公共政策方案的理性抉择,则既要遵循其内在基本规律;又要贯彻“效益优先、兼顾公平”原则;更要有鲜明的伦理价值导向:其一是“有所为有所不为”的“无为而治”理念;其二是既不激进(如“休克疗法”)也不消极的“中庸之道”—可持续发展的道德理念;其三是依靠人民、组织人民去实现共同目标,但不扰民损民、劳民伤财的“仁政”理念按以上的道德去规范政策方案的抉择过程,就能有效地阻止和预防一些地方(或部门)以“民心工程”为名,行搜刮民财之实的苛、暴政策方案的出台。

  (三)公共政策输出伦理。

  政策方案一旦择定并依法确立,政策人就要以法定形式向外部—政策执行行为人和社会输出—下达和公布,以利及时付诸实施政策的这一输出行为既要遵循客观规律,也有一个创新及其伦理导向问题在传统的计划经济条件下,公共政策信息的输出是神秘的、不全面的、不完整的而在当今市场经济依法行政的社会条件下,公共政策的输出则必须具有公开(透明)性、全面性、完整性这不仅是一个政策信息输出的方法,而且是一个在起码道德指导下的政策输出创新路径因为只有如此,才更利于政策信息授受双方对该项政策的内涵理解和感悟,达到一致性、严肃性、权威性;进而有利于政策实施过程中,行为人将该政策目标的精神加以准确、全面、完整地贯彻落实事实上,以往一些政策执行人之所以有随意取舍政策意图、“假传圣旨”或偷梁换柱,有令不行有禁不止等情况的发生,也与政策输出方式落后、政策输出行为悖伦有密切关系,因此在我国社会重大转型的新世纪,尤其是适应WTO的要求,政策输出方式与行为应加快创新和伦理规范的进度。

  (四)公共政策反馈和修正伦理。

  当代政策学已经确认:任何一项公共政策的输出、执行、实现过程,也就是这一政策的反馈、修正和完善过程换句话说就是政策输出后,要根据该政策执行中所反馈的信息、对原定的政策目标与方案进行必要的修正这一政策制定—政策执行—政策修正的“链条”,才是公共政策得以完善的全过程于是政策执行中的信息反馈和政策人据此修正政策,在客观上成为了公共政策行为中不可忽视的重要环节政策人对这一环节的行为把握和调控,同样应当在鲜明的伦理导向下创新增效其伦理导向之一是“诚心”—具有高度的事业心和责任感,十分重视政策信息的反馈与修正工作其伦理导向之二是“全息”—对反馈信息作出及时、快速、全面反应,提高政策修正的时效;同时要对政策执行中反馈的正向和逆向信息,都加以全面掌握和分析其伦理导向之三是求实—政策修正必须以政策执行中的实践检验为第一依据,在政策实施中行不通、做不了的,就是该政策原目标和方案中所必须加以修正的因此政策修正没有禁区—既不唯书也不唯上;只有一个实践标准在这种政策修正的创新机制和伦理规范面前,过去那些主观主义、官僚主义、个人崇拜等非理性因素也就失去了市场。

公共政策伦理的基本功能

  (一)以德治国功能。

  以德治国的机柄首先在于:执政党和国家在制定大政方针时,就将社会公德、职业道德的意识、理念、目标、原则贯彻其中前人总结的所谓“明道善策”强调的就是这一功能;中外很多决策集团久经体验过的“得民心者得天下,得民意者安天下”等训诫都是从政策道德造福天下的宏观角度,去表述政策伦理故关国家兴亡这一特定功能的。

  21世纪的我国政策供给就是要在德治与法治并举的治国方略指导下,通过不断创新,充分发挥政策伦理的德治功能,始终保持公共政策对社会主义现代化建设的先进引导和正确推动,显著地推进中华民族的伟大复兴,有效预防历史教训的重演

  (二)以德治吏功能。

  执政党从严治党须先从严治官;治国兴业首要治吏治官治吏须以德育为基础,以法制做保障,以监督为关键各级领导干部都是政策人,其德育的首要环节就是应以道德理性来导向和调控自己从事(或参与)决策的动机和行为政策伦理就是这种规范。

  当前加强政策伦理的治吏功用,要重点研究官德考核和评价的动态、量化标准体系因为实践证明:识别和测评政策人的道德品行,仅有质(定性)的评估是远远不够的,还应有量的分析;既要有静态的道德质、量分析,也要有动态的道德质、量评估方可以道德机制和配套制度,保障政策人的德才兼备,以防公共决策权力的变异。

  (三)促进法治的功能。

  江泽民同志近来反复强调:要把依法治国同以德治国结合起来,为中华民族的伟大复兴营造良好的社会秩序和高尚的道德风尚其首要结合点当是公共政策的道德化和法治化的统一因为:(1)以德治国是根基只要党和国家的大政方针、法律法规的制定(供给)符合社会公德、职业道德等基本道德规范,以德治国和法制建设才有共同的理念基础。(2)政策伦理的德治主要是教育培养、防患于未然;政策行为的法治则主要是追究和惩治不法行为构筑起防患未然的政策道德堤坝,政策的法治依托就坚实了。(3)政策道德的相当一部分内涵已经法制化不少政策道德内容通过一定法定程序转化成了法律法规;大量的法律法规本质上是以国家强制力实施的特定道德规范。(4)创新性政策伦理较多地是以道德内化与外施相结合的规范样式,来调整政策人的决策(立法)行为;这恰恰有利于政策人个体和群体主动、积极地矫正和弥补法制的缺陷或“盲区”。

  (四)为发展服务的功能.

  我国政策伦理研究必须围绕党和政府的中心工作来开展,坚持贯彻党的基本纲领、基本理论、基本路线尤其应在方法论上注重以下几点:(1)既要维护真理、实事求是,又要解放思想探索新的真理;着力研究文明社会以来政策道德的一般规律及其在当代社会的变革趋向。(2)既要肯定和总结我国政策人在以往政策道德修养中的优秀成果;又要注意发现客观存在的共性、疑难问题。(3)既要通过比较研究找出差距;又要综合研究提出消除差距的方法。(4)既不可一味地思维“标新”,也不可刻意地去作理念“立异”。

参考文献

  1. 张文芳.浅谈政策伦理[N].广东行政学院学报,2002,01
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