碳稅

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碳稅(Carbon Taxe)

　　碳稅是指針對二氧化碳排放所征收的稅。它以環境保護為目的，希望通過削減二氧化碳排放來減緩全球變暖的速度。碳稅通過對燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產品，按其碳含量的比例徵稅來實現減少化石燃料消耗和二氧化碳排放。與總量控制和排放貿易等市場競爭為基礎的溫室氣體減排機制不同，征收碳稅只需要增加較少的管理成本就可以實現。

　　國內的專家認為，我國現階段碳稅的徵稅範圍和對象可確定為：在生產、經營等活動過程中因消耗化石燃料直接向自然環境排放的二氧化碳。由於二氧化碳是因消耗化石燃料所產生的，因此碳稅的征收對象實際上最終將落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。

　　根據碳稅的徵稅範圍和對象，我國碳稅的納稅人可以相應確定為：向自然環境中直接排放二氧化碳的單位和個人。其中，單位包括國有企業、集體企業、私有企業、外商投資企業、外國企業、股份制企業、其他企業和行政單位、事業單位、軍事單位、社會團體及其他單位。

　　財政部有關專家表示，碳稅稅率形式與計稅依據密切相關，由於採用二氧化碳排放量作為計稅依據，且二氧化碳排放對生態的破壞與其數量直接相關，而與其價值量無關。因此，需要採用從量計徵的方式，即採用定額稅率形式。

　　碳稅就是針對二氧化碳(二氧化碳)排放征收的一種稅。更具體地看，碳稅是以減少二氧化碳的排放為目的，對化石燃料(如煤炭、天然氣、汽油和柴油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅。

　　能源稅一般是泛指對各種能源征收的所有稅種的統稱，包括國外征收的燃油稅、燃料稅、電力稅以及我國征收的成品油消費稅等各個稅種。

　　比較起來，碳稅與能源稅之間既相互聯繫，也存在著一定的區別。

　　兩者的聯繫為：

• (1)在徵稅範圍上，碳稅與能源稅有一定的交叉和重合，都對化石燃料進行徵稅；
• (2)在征收效果上，碳稅與能源稅都具有一定的二氧化碳減排和節約能源等作用。

　　兩者之間的區別為：

• (1)在產生時間上，對各種能源征收的能源稅的產生要早於碳稅，碳稅則是在認識到排放溫室氣體破壞生態環境以及對全球氣候變化造成影響後，才得以設計和出現的；
• (2)在征收目的上，碳稅的二氧化碳減排征收目的更為明確，而能源稅的初期征收目的並不是二氧化碳減排；
• (3)在征收範圍上，碳稅的征收範圍要小於能源稅，只針對化石能源，而能源稅包括所有能源；
• (4)在計稅依據上，碳稅按照化石燃料的含碳量或碳排放量進行征收，而能源稅一般是對能源的數量進行征收；
• (5)在徵稅效果上，對於二氧化碳減排，理論上根據含碳量征收的碳稅效果優於不按含碳量征收的能源稅。

　　開徵碳稅是減緩國內生態環境壓力的需要

　　受能源分佈的約束，我國是世界上少有的以煤炭為主的能源消費國之一。改革開放30年來，我國經濟高速發展，碳排放量逐年增加，而且增長很快。根據《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》，1994年我國二氧化碳排放量為30.7億噸。根據2006年底由我國科技部、氣象局、中科院等單位聯合發佈的《氣候變化國家評估報告》，2000年我國化石燃料燃燒產生的二氧化碳排放量約為34億噸，占世界總排放量的12.78%，排放總量居世界第二位，人均排放0.65噸碳，相當於世界平均水平的61%。《中國應對氣候變化國家方案》(2007)中指出，2004年我國二氧化碳排放量約為50.7億噸，人均二氧化碳排放量為3.65噸，相當於世界平均水平的87%、經濟合作與發展組織國家的33%。

　　氣候變化已經對我國的自然生態系統和經濟社會系統產生了一定的影響，同時，我國發展面臨著人口、資源、環境的嚴重約束。因此，為了實現經濟和環境的可持續發展，政府已經把節能減排作為當前工作的重點，也採取了相關的政策措施。碳稅作為實現節能減排的有力政策手段，也是保護環境的有效經濟措施，應成為我國應對氣候變化的主要政策手段之一。

　　開徵碳稅有利於樹立負責任的國際形象

　　我國是《聯合國氣候變化框架公約》(下稱《公約》)的簽約國。1997年公約第三次締約方大會對《公約》的實施取得重大突破，締約方在日本京都通過了《京都議定書》，對減排溫室氣體的種類、主要發達國家的減排時間表和額度等作出了具體規定。2007年出台的“巴釐島路線圖”為進一步落實《公約》指明瞭方向。中國目前雖然沒有承諾減排的義務，但作為世界上二氧化碳排放大國，我國限排和減排的國際壓力與日俱增。因此，開徵符合我國國情的碳稅，將其作為我國主動進行二氧化碳減排的行動之一，不僅符合國際環境政策的發展趨勢，也可以提高我國的國際形象和有利於掌握未來談判的主動權。

　　開徵碳稅有利於經濟發展方式的轉變

　　經濟發展方式粗放，特別是經濟結構不合理，是我國經濟發展諸多矛盾和問題的主要癥結之一。節能減排是進行經濟結構調整、轉變經濟發展方式的重要途徑。而碳稅作為重要的環境政策工具，既有利於調整產業結構，也有利於促進節能減排技術的發展，還符合我國發展低碳經濟的方向。

　　具體來看，開徵碳稅能夠推動化石燃料和其他高耗能產品的價格上漲，導致此類產品的消費量下降，最終起到抑制化石能源消費的目的，進而還能達到因減少使用化石燃料而減少二氧化碳排放以及減少其他污染物排放的目的。因此，開徵適度的碳稅，有利於加重這些高耗能企業和高污染企業的負擔，抑制高耗能、高排放產業的增長。同時，征收碳稅有利於鼓勵和刺激企業探索和利用可再生能源，加快淘汰耗能高排放高的落後工藝，研究和使用碳回收技術等節能減排技術，結果必然是促進產業結構的調整和優化、降低能源消耗。總之，開徵碳稅有利於促進我國經濟發展方式的轉變和低碳經濟的發展。

　　開徵碳稅是完善環境稅制的需要

　　從國外發達國家來看，其普遍建立以硫稅、氮稅、燃油稅、碳稅等環境稅稅種為核心的環境稅制或綠色稅制。雖然我國目前也存在著一些與環境保護相關的稅種，如資源稅、消費稅等，但目前尚缺乏獨立的環境稅種，符合市場經濟的環境稅收制度尚未建立起來，環境治理的效果並不理想。

　　開徵碳稅，可以設立直接針對碳排放征收的稅種，增強稅收對於二氧化碳減排的調控力度，同時，也有助於我國環境稅制的完善，碳稅作為一個獨立稅種或者作為環境稅的一個稅目，配合其他環境稅的開徵，可以彌補環境稅的缺位，構建起環境稅制的框架，加大稅制的綠化程度。此外，通過開徵碳稅，減少其他扭曲性稅收，還能夠實現整個稅制結構的完善和優化，對實行有利於科學發展的財稅制度，進一步深化稅制改革具有重要意義。

　　我國碳稅的開徵，涉及到國際協約中發展中國家在應對全球氣候變化上承擔義務的確定問題，我國政府在應對全球氣候變化上的態度，與現有對化石能源徵稅的稅種之間的協調，礦產資源、能源等生產要素價格形成機制的完善程度，以及制定相關法律等多方面因素的影響。

　　同時，為了減少碳稅實施的阻力和負面效應，碳稅還需要遵循漸進的改革思路，採取稅率制定逐漸小幅度提升等措施。由於存在著較多的影響因素，有必要基於我國的實際國情合理設計碳稅的實施路線和步驟。

　　第一步，是在2009年進行燃油稅費改革。2008年12月，我國實施了準備多年的燃油稅費改革(在2009年1月1日正式實施)，此次改革與原有改革方案不同之處在於，並沒有開徵獨立的燃油稅稅種，而是通過提高燃油的消費稅稅額進行替代。由於燃油稅費改革並沒有開徵獨立的燃油稅稅種，其主要目的是進行費改稅，納稅人的負擔只是將原有養路費等收費的負擔轉化為成品油消費稅稅額的提高，這實際上為從加強節能減排的角度開徵碳稅提供了稅負空間。

　　其次，在2009年或之後擇機進行資源稅改革。針對現行資源稅所存在的問題，資源稅提出了由從量計徵改為從量與從價計徵、提高稅率等改革內容。由於受經濟形勢的影響，尤其是國際金融危機造成國內經濟增長的下滑，影響到資源稅的改革，預計經濟形勢好轉情況下，資源稅改革會出台。但是，資源稅改革應視為開徵碳稅前的一種準備，一是在一定程度上理順我國資源和能源的價格形成機制，二是在提高有關化石燃料的稅率水平時，應該考慮為後續的碳稅改革留下一定的稅負空間，從而為在資源稅改革基礎上開徵碳稅提供一定的條件。

　　第三，在資源稅改革後的1-3年期間擇機開徵碳稅。考慮到近期要出台資源稅的可能性較大，一個階段性出台的稅種不能過於密集，需要有一段時間來消化化石燃料價格上漲的影響。在資源稅改革後有必要設置一定的過渡期，再開徵碳稅，我們初步考慮將碳稅的實施時間確定為資源稅改革後的1-3年期間內(預計為 2012-2013年)。

　　同時，根據國際氣候變化談判的發展趨勢，《京都議定書》規定附件1國家的履約時間為2012年，再根據“巴釐島路線圖”達成的協議，在2012年後，在要求發達國家承擔可測量、可報告、可核實的減排義務的同時，也要求發展中國家採取可測量、可報告、可核實的適當減排溫室氣體行動。這樣，2012年後全球為應對氣候變化必然會形成新的格局，也必然會對我國控制溫室氣體排放施加更大的壓力。

　　此外，根據開徵碳稅的模擬效果分析，如果實現低稅率水平的碳稅政策，對於經濟的衝擊影響較小，納稅人的負擔也不會過重。因而，我們提出首先開徵低稅率水平的碳稅，如10元/噸CO2的稅率水平。在開徵低稅率水平的碳稅後，可以根據我國社會經濟的發展情況，適度逐步提高稅率水平，進一步增強其對減少CO2排放的激勵作用。

　　最後，開徵環境稅及完善環境稅收體系。在開徵碳稅的同時，國內還存在著開徵二氧化硫、廢水等環境稅的需要，預期在2014年及之後的期間內開徵環境稅，並根據碳稅實施的具體情況和其他環境稅稅種的改革情況，完善和優化整個環境稅收體系。

　　上述有關開徵碳稅的制度設計和其他一些內容，是假設將碳稅作為一個獨立稅種進行分析的。但從碳稅與資源稅、消費稅以及我國準備開徵的環境稅的關係來看，碳稅的實施方式實際上有著多種選擇。

　　如在現行資源稅和消費稅基礎上，以化石燃料的含碳量作為計稅依據進行加徵。即在保持現有資源稅和消費稅對化石燃料的稅率水平下，按照含碳量所設計的碳稅稅負來提高各類化石燃料的稅率。該實施方式不需要增加新的稅種，改革阻力相對較小。我國的燃油稅費改革實際上就是選擇這樣的實施方式，國外實施的碳稅也有類似的情況。但這種實施方式增加了資源稅和消費稅制度設計上的複雜性，且調控目的沒有單獨開徵碳稅明確。

　　或在資源稅、消費稅和環境稅之外單獨開徵碳稅。該實施方式有利於碳稅制度的獨立性和調控目標的明確性，但需要新設一個稅種，改革阻力較大。

　　或將碳稅作為環境稅的一個稅目征收。開徵環境稅也是我國未來稅制改革的一個重要方向。在設立了環境稅的新稅種後，就沒有必要再獨立開徵碳稅，可以將碳稅與硫稅、廢水稅等都作為環境稅的一個稅目。這種實施方式可以簡化稅制，但需要協調環境稅與碳稅的開徵時間。

　　更長遠地看，在未來對環境稅收體系的優化和對化石燃料征收的相關稅種的整合時，還可以考慮將現有對化石燃料征收的稅種全面改革為碳稅。即將現有對化石燃料征收的資源稅和消費稅，以及已經可能實施的碳稅改革措施，全部改革為按照碳含量或碳排放量作為計稅依據進行征收的單獨稅種。通過這種稅制的整合和優化，有利於更進一步地增強對二氧化碳減排的激勵力度和發展低碳經濟。

　　政策目標

　　減少二氧化碳的排放是開徵碳稅最直接的目的，但碳稅在減少二氧化碳排放的同時，也能起到節約能源、減少二氧化硫、氮氧化合物等其他污染物排放等方面的作用，因此碳稅的開徵目標包括二氧化碳減排、節能和其他污染物減排多個方面。基於此，碳稅所要達到的目標包括近期目標和長期目標。

　　近期目標：出台針對消耗煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的稅收政策，形成符合我國實際國情的碳稅制度，控制溫室氣體的排放，表明我國在應對全球氣候變化和環境保護方面的堅定立場；同時，通過碳稅政策實現能源的節約和其他污染物的減排，促進國家“十一五”規劃設定的節能減排目標的實現。

　　長期目標：應對全球氣候變化、節約能源和保護環境，發展低碳經濟；提高能源效率，協調能源、經濟和環境的關係，實現我國經濟社會的可持續發展；建立人與自然和諧的關係，為建設生態文明和環境友好型社會提供政策保障。

　　開徵原則

　　開徵碳稅的指導思想：根據深入貫徹落實科學發展觀和建設資源節約型、環境友好型社會的總體要求，按照建立有利於科學發展的財稅制度的總體部署，借鑒國際經驗，通過對各種化石能源開徵碳稅併合理確定稅率，培養資源節約和環境保護意識，強化稅收政策的生態職能，從而使稅收體現科學發展觀和構建和諧社會的必然要求，實現經濟又好又快發展。

　　根據上述指導思想，我國碳稅的開徵應該考慮以下基本原則：

　　第一，兼顧約束和激勵作用的原則。一方面通過徵稅限制企業和個人對化石能源的消耗，減少溫室氣體排放，轉變我國能源消費結構不合理和能源效率低下的不利局面；另一方面，通過稅收激勵企業使用清潔能源和可再生能源，提高能源利用效率，促進環境改善和經濟社會可持續發展。為此，需要建立健全有利於能源資源節約和環境保護的稅收激勵和約束限制並重的機制。

　　第二，兼顧環境保護與經濟發展的原則。一方面，發展經濟不能犧牲生態環境，為了有效減少二氧化碳的排放，就需要保證碳稅對企業的較強刺激力度，促使其改變化石能源的消費行為；另一方面，開徵碳稅也要考慮企業承受能力和對經濟發展的負面影響。如果碳稅征收標準過高會影響到企業的競爭力，影響經濟的發展。因此，我國開徵碳稅應該在實現保護生態環境的同時把稅收對經濟的負面影響降到最低限度，兼顧兩者的平衡。

　　第三，立足國情和合理借鑒的原則。我國開徵碳稅，不可避免地要借鑒國外的成功經驗，以求科學和完善。但是，我國目前與發達國家之間在經濟發展水平、科技水平和管理水平方面有著一定的差距，同時在稅制、納稅人以及社會環境等其他方面也存在著差別。因此，開徵碳稅應以我國的基本國情為本，不能盲目照抄照搬他國的做法，這樣才能建立適合自身發展的碳稅，使之在我國的現實社會經濟條件下切實可行。

　　第四，循序漸進的原則。我國的國情和環境稅自身的複雜性決定了碳稅在我國的實施將是一個循序漸進的過程。在經濟全球化的背景下，國內外大量實踐證明，征收碳稅將影響企業國際競爭能力，其不可避免地會遭受阻力。為此，合理選擇引進碳稅的時機也是保證環境稅實施成功的重要因素之一，分步推進碳稅和逐步提高稅率，可以降低其對企業競爭等方面的影響以及社會有關方面的抵觸情緒。

　　1.關於碳稅要素的比較。

　　大多數國家和地區在設計碳稅稅率時，是按照石化能源的碳含量採用統一的稅率，比如芬蘭、瑞典、義大利和加拿大不列顛哥倫比亞省。但也有一些國家，比如挪威等，為不同的行業、不同類型的燃料規定了不同的碳稅稅率。造成碳稅名義稅率相差較大的主要原因是各國之間除碳稅之外一般都有其他的能源稅和其他的減排政策，當已經存在其他減排政策和其他能源稅時，為了實現既定減排目標，可能不需要碳稅，或是只需要較低稅率的碳稅。另一個原因是不同國家和地區的減排目標不一樣。不同的減排目標需要的稅率一般是不一樣的，即使減排目標相同，由於不同產業和不同的居民有著不同的減排成本函數，所需要的稅率也各不相同。

　　從碳稅的徵稅對象來看，雖然都是對石化礦物燃料徵稅，但稅基的寬窄有很大的區別，比如加拿大不列顛哥倫比亞省碳稅的徵稅對象包括了幾乎所有石化能源產品，而義大利僅對礦物油按其含碳量征收碳稅，荷蘭的能源調整稅只對天然氣和電力的小規模消費徵稅。造成這一現象的主要原因是碳稅之外其他能源稅收和其他減排政策的差異。在加拿大不列顛哥倫比亞省，碳稅是主要的能源稅收。在義大利，碳稅僅是其能源稅里非常小的一部分。在荷蘭，對能源的大規模使用者有稅收以外的其他調節措施。

　　可供選擇的碳稅納稅環節較多，理論上可以在能源使用鏈條的一個或多個環節征收，但在不同的徵稅環節，效率和可操作性是不一樣的。多數國家都是在最終使用環節征收，即在能源使用鏈條的下游徵稅，誰排放二氧化碳，向誰徵稅。其碳稅納稅人是使用能源的產業部門和居民。加拿大魁北克省和不列顛哥倫比亞省都選擇在批發環節徵稅，即在能源使用鏈條的上游徵稅。比如石化產品(汽油、噴氣發動機燃料、民用燃料油)的碳稅由精煉、加工企業繳納。一般來說，在上游徵稅比在下游徵稅更節約成本，更方便管理。

　　不同國家的碳稅減免範圍有很大的區別。減免的主要目的是減少對能源密集型工業和麵臨激烈國際競爭企業的負面影響，或對低收入居民給予保護。據瞭解，芬蘭的減免項目較少，主要對電力行業免稅。挪威的減免項目較多，包括對採掘業、製造業中作為原材料使用的礦物油、汽油、煤和焦炭免稅，對在農業和海運及沿海航運運輸業中使用的礦物油免稅等。

　　2.關於碳稅中性的考察。

　　各國在改革碳稅的時候一般都遵照稅收中性原則，即將碳稅返還，或用於保護環境方面的投資，而不用於一般性的公共開支。

　　一些國家通過財政改革，在征收碳稅的同時，減少其他稅收。比如，加拿大不列顛哥倫比亞省在征收碳稅的同時，對低收入者減徵個人所得稅和企業所得稅。還有一些國家通過專項支出，將碳稅的收入用於環境方面的投資。比如，丹麥將征收的碳稅用於各種各樣的公共天然氣補貼和電力供熱系統的補貼。也有國家採取補償措施，即用碳稅收入給予受碳稅影響大的居民或企業補償。這一方法在各國運用比較普遍。

　　3.關於碳稅地位和效果的比較。

　　各國的碳稅一般是在已有能源稅的基礎上開徵的。據瞭解，瑞典、芬蘭和丹麥三國的碳稅占國內生產總值的比重在0.4%～0.7%之間。碳稅占能源稅的比重各國相差很大，芬蘭和丹麥較低，大約在15.4%左右，瑞典較高，大約占25%。瑞典碳稅占稅收的比重較高，而芬蘭和丹麥較低，平均在1%左右。這些差異主要來源於兩個方面，第一是名義稅率的差距，第二是稅收減免的不同規定。

　　由於一國的二氧化碳減排措施多種多樣，除了碳稅以外，還有其他減排措施，因而很難將碳稅的政策效果與其他政策效果分離出來。歐洲國家與世界其他國家比較，二氧化碳排放的增長率明顯低，這說明歐洲國家實施的二氧化碳減排措施是有效的。

　　相對於各碳稅開徵國家和地區來說，我國的情況與之有較大的區別。第一，我國作為發展中國家，目前尚未承擔二氧化碳等溫室氣體的減排國際義務，沒有明確的減排任務。第二，我國經濟正處於轉型期，稅制還不完善，如果在征收碳稅的同時，削減其他稅收，或是通過各種方式返還，可能會遇到徵管上的問題。第三，我國能源價格實行政府定價。基於市場供求、以價格調整為基礎的碳稅政策的作用效果會十分有限。第四，能源密集型企業大多是大型國有企業，涉及國有資產的經營效益問題，其在認同碳稅政策方面會存在較大困難。

　　但是，我國作為經濟迅速發展的發展中國家、世界第二大二氧化碳排放國，實施二氧化碳減排的壓力會越來越大。從長期發展來看，我國加入控制二氧化碳排放的國際協定組織是早晚的事情，並且隨著我國市場化改革的逐步深化，能源價格也會逐步放開，在我國開徵碳稅將是二氧化碳減排政策上的一個較好選擇。

　　1.選擇合適的征收方式。

　　通過國外的實踐可以看出，碳稅是一種靈活多變的政策工具，不僅可以配合已有的能源稅收政策，而且還可以配合其他的二氧化碳減排措施。碳稅的征收既可以由全國統一征收，也可以由地方征收，成為一種地方稅。我國可以根據實際情況自主選擇具體的征收方式。在與其他政策的配合上，應將開徵碳稅與我國排放權交易體系建立的進程，以及相關能源稅收政策的制定統籌考慮，由此決定是以碳稅為主還是僅僅將碳稅作為一個輔助措施。

　　2.碳稅征收環節的確定。

　　為了減少徵管成本，保障碳稅的有效征收，應當充分利用已有的稅制體系。國外大多都是在批發零售環節征收碳稅。但在我國，消費稅的征收是在生產環節，從減少徵管成本的角度考慮，碳稅在生產環節征收更符合實際情況。與一般消費稅有區別的是，其收入並不作為一般的財政性資金。

　　3.碳稅開徵的原則。

　　我國碳稅的開徵，應當遵循逐步推進的原則。

　　第一，在碳稅開徵之前，廣泛、持續地宣傳碳稅的制度及其目標，促進企業和居民主動改變能源消費行為，減少碳稅制度實施的阻力。

　　第二，逐步提高碳稅的整體稅負。開徵碳稅之初，將稅率設定在較低的水平上，然後隨著時間推移再逐步提高，其政策效果是促進企業和居民在較低稅負的情況下不斷調整能源消費行為。通過較長時間的稅率逐級調整，讓居民和企業具有足夠的時間作出各自的行為選擇，增加人們的可接受性。

　　第三，緩解或補償措施逐步減少。由於不同行業受碳稅的影響不一致，比如能源密集型行業特別是能源密集兼出口密集型行業會受到較大的衝擊，在碳稅實施的初期，有必要採取一些緩解和補償措施，以便讓這一類企業有足夠的時間作出調整，避免其在開徵初始階段承受過高的稅收負擔。緩解和補償措施可以採取設定免徵額或稅收返還的方式。但是此方式僅是權宜之計，以後補償的力度應逐年減小。