碳税

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碳税(Carbon Taxe)

　　碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税。它以环境保护为目的，希望通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖的速度。碳税通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。与总量控制和排放贸易等市场竞争为基础的温室气体减排机制不同，征收碳税只需要增加较少的管理成本就可以实现。

　　国内的专家认为，我国现阶段碳税的征税范围和对象可确定为：在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料所产生的，因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。

　　根据碳税的征税范围和对象，我国碳税的纳税人可以相应确定为：向自然环境中直接排放二氧化碳的单位和个人。其中，单位包括国有企业、集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业、其他企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位。

　　财政部有关专家表示，碳税税率形式与计税依据密切相关，由于采用二氧化碳排放量作为计税依据，且二氧化碳排放对生态的破坏与其数量直接相关，而与其价值量无关。因此，需要采用从量计征的方式，即采用定额税率形式。

　　碳税就是针对二氧化碳(二氧化碳)排放征收的一种税。更具体地看，碳税是以减少二氧化碳的排放为目的，对化石燃料(如煤炭、天然气、汽油和柴油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。

　　能源税一般是泛指对各种能源征收的所有税种的统称，包括国外征收的燃油税、燃料税、电力税以及我国征收的成品油消费税等各个税种。

　　比较起来，碳税与能源税之间既相互联系，也存在着一定的区别。

　　两者的联系为：

• (1)在征税范围上，碳税与能源税有一定的交叉和重合，都对化石燃料进行征税；
• (2)在征收效果上，碳税与能源税都具有一定的二氧化碳减排和节约能源等作用。

　　两者之间的区别为：

• (1)在产生时间上，对各种能源征收的能源税的产生要早于碳税，碳税则是在认识到排放温室气体破坏生态环境以及对全球气候变化造成影响后，才得以设计和出现的；
• (2)在征收目的上，碳税的二氧化碳减排征收目的更为明确，而能源税的初期征收目的并不是二氧化碳减排；
• (3)在征收范围上，碳税的征收范围要小于能源税，只针对化石能源，而能源税包括所有能源；
• (4)在计税依据上，碳税按照化石燃料的含碳量或碳排放量进行征收，而能源税一般是对能源的数量进行征收；
• (5)在征税效果上，对于二氧化碳减排，理论上根据含碳量征收的碳税效果优于不按含碳量征收的能源税。

　　开征碳税是减缓国内生态环境压力的需要

　　受能源分布的约束，我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一。改革开放30年来，我国经济高速发展，碳排放量逐年增加，而且增长很快。根据《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》，1994年我国二氧化碳排放量为30.7亿吨。根据2006年底由我国科技部、气象局、中科院等单位联合发布的《气候变化国家评估报告》，2000年我国化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放量约为34亿吨，占世界总排放量的12.78%，排放总量居世界第二位，人均排放0.65吨碳，相当于世界平均水平的61%。《中国应对气候变化国家方案》(2007)中指出，2004年我国二氧化碳排放量约为50.7亿吨，人均二氧化碳排放量为3.65吨，相当于世界平均水平的87%、经济合作与发展组织国家的33%。

　　气候变化已经对我国的自然生态系统和经济社会系统产生了一定的影响，同时，我国发展面临着人口、资源、环境的严重约束。因此，为了实现经济和环境的可持续发展，政府已经把节能减排作为当前工作的重点，也采取了相关的政策措施。碳税作为实现节能减排的有力政策手段，也是保护环境的有效经济措施，应成为我国应对气候变化的主要政策手段之一。

　　开征碳税有利于树立负责任的国际形象

　　我国是《联合国气候变化框架公约》(下称《公约》)的签约国。1997年公约第三次缔约方大会对《公约》的实施取得重大突破，缔约方在日本京都通过了《京都议定书》，对减排温室气体的种类、主要发达国家的减排时间表和额度等作出了具体规定。2007年出台的“巴厘岛路线图”为进一步落实《公约》指明了方向。中国目前虽然没有承诺减排的义务，但作为世界上二氧化碳排放大国，我国限排和减排的国际压力与日俱增。因此，开征符合我国国情的碳税，将其作为我国主动进行二氧化碳减排的行动之一，不仅符合国际环境政策的发展趋势，也可以提高我国的国际形象和有利于掌握未来谈判的主动权。

　　开征碳税有利于经济发展方式的转变

　　经济发展方式粗放，特别是经济结构不合理，是我国经济发展诸多矛盾和问题的主要症结之一。节能减排是进行经济结构调整、转变经济发展方式的重要途径。而碳税作为重要的环境政策工具，既有利于调整产业结构，也有利于促进节能减排技术的发展，还符合我国发展低碳经济的方向。

　　具体来看，开征碳税能够推动化石燃料和其他高耗能产品的价格上涨，导致此类产品的消费量下降，最终起到抑制化石能源消费的目的，进而还能达到因减少使用化石燃料而减少二氧化碳排放以及减少其他污染物排放的目的。因此，开征适度的碳税，有利于加重这些高耗能企业和高污染企业的负担，抑制高耗能、高排放产业的增长。同时，征收碳税有利于鼓励和刺激企业探索和利用可再生能源，加快淘汰耗能高排放高的落后工艺，研究和使用碳回收技术等节能减排技术，结果必然是促进产业结构的调整和优化、降低能源消耗。总之，开征碳税有利于促进我国经济发展方式的转变和低碳经济的发展。

　　开征碳税是完善环境税制的需要

　　从国外发达国家来看，其普遍建立以硫税、氮税、燃油税、碳税等环境税税种为核心的环境税制或绿色税制。虽然我国目前也存在着一些与环境保护相关的税种，如资源税、消费税等，但目前尚缺乏独立的环境税种，符合市场经济的环境税收制度尚未建立起来，环境治理的效果并不理想。

　　开征碳税，可以设立直接针对碳排放征收的税种，增强税收对于二氧化碳减排的调控力度，同时，也有助于我国环境税制的完善，碳税作为一个独立税种或者作为环境税的一个税目，配合其他环境税的开征，可以弥补环境税的缺位，构建起环境税制的框架，加大税制的绿化程度。此外，通过开征碳税，减少其他扭曲性税收，还能够实现整个税制结构的完善和优化，对实行有利于科学发展的财税制度，进一步深化税制改革具有重要意义。

　　我国碳税的开征，涉及到国际协约中发展中国家在应对全球气候变化上承担义务的确定问题，我国政府在应对全球气候变化上的态度，与现有对化石能源征税的税种之间的协调，矿产资源、能源等生产要素价格形成机制的完善程度，以及制定相关法律等多方面因素的影响。

　　同时，为了减少碳税实施的阻力和负面效应，碳税还需要遵循渐进的改革思路，采取税率制定逐渐小幅度提升等措施。由于存在着较多的影响因素，有必要基于我国的实际国情合理设计碳税的实施路线和步骤。

　　第一步，是在2009年进行燃油税费改革。2008年12月，我国实施了准备多年的燃油税费改革(在2009年1月1日正式实施)，此次改革与原有改革方案不同之处在于，并没有开征独立的燃油税税种，而是通过提高燃油的消费税税额进行替代。由于燃油税费改革并没有开征独立的燃油税税种，其主要目的是进行费改税，纳税人的负担只是将原有养路费等收费的负担转化为成品油消费税税额的提高，这实际上为从加强节能减排的角度开征碳税提供了税负空间。

　　其次，在2009年或之后择机进行资源税改革。针对现行资源税所存在的问题，资源税提出了由从量计征改为从量与从价计征、提高税率等改革内容。由于受经济形势的影响，尤其是国际金融危机造成国内经济增长的下滑，影响到资源税的改革，预计经济形势好转情况下，资源税改革会出台。但是，资源税改革应视为开征碳税前的一种准备，一是在一定程度上理顺我国资源和能源的价格形成机制，二是在提高有关化石燃料的税率水平时，应该考虑为后续的碳税改革留下一定的税负空间，从而为在资源税改革基础上开征碳税提供一定的条件。

　　第三，在资源税改革后的1-3年期间择机开征碳税。考虑到近期要出台资源税的可能性较大，一个阶段性出台的税种不能过于密集，需要有一段时间来消化化石燃料价格上涨的影响。在资源税改革后有必要设置一定的过渡期，再开征碳税，我们初步考虑将碳税的实施时间确定为资源税改革后的1-3年期间内(预计为 2012-2013年)。

　　同时，根据国际气候变化谈判的发展趋势，《京都议定书》规定附件1国家的履约时间为2012年，再根据“巴厘岛路线图”达成的协议，在2012年后，在要求发达国家承担可测量、可报告、可核实的减排义务的同时，也要求发展中国家采取可测量、可报告、可核实的适当减排温室气体行动。这样，2012年后全球为应对气候变化必然会形成新的格局，也必然会对我国控制温室气体排放施加更大的压力。

　　此外，根据开征碳税的模拟效果分析，如果实现低税率水平的碳税政策，对于经济的冲击影响较小，纳税人的负担也不会过重。因而，我们提出首先开征低税率水平的碳税，如10元/吨CO2的税率水平。在开征低税率水平的碳税后，可以根据我国社会经济的发展情况，适度逐步提高税率水平，进一步增强其对减少CO2排放的激励作用。

　　最后，开征环境税及完善环境税收体系。在开征碳税的同时，国内还存在着开征二氧化硫、废水等环境税的需要，预期在2014年及之后的期间内开征环境税，并根据碳税实施的具体情况和其他环境税税种的改革情况，完善和优化整个环境税收体系。

　　上述有关开征碳税的制度设计和其他一些内容，是假设将碳税作为一个独立税种进行分析的。但从碳税与资源税、消费税以及我国准备开征的环境税的关系来看，碳税的实施方式实际上有着多种选择。

　　如在现行资源税和消费税基础上，以化石燃料的含碳量作为计税依据进行加征。即在保持现有资源税和消费税对化石燃料的税率水平下，按照含碳量所设计的碳税税负来提高各类化石燃料的税率。该实施方式不需要增加新的税种，改革阻力相对较小。我国的燃油税费改革实际上就是选择这样的实施方式，国外实施的碳税也有类似的情况。但这种实施方式增加了资源税和消费税制度设计上的复杂性，且调控目的没有单独开征碳税明确。

　　或在资源税、消费税和环境税之外单独开征碳税。该实施方式有利于碳税制度的独立性和调控目标的明确性，但需要新设一个税种，改革阻力较大。

　　或将碳税作为环境税的一个税目征收。开征环境税也是我国未来税制改革的一个重要方向。在设立了环境税的新税种后，就没有必要再独立开征碳税，可以将碳税与硫税、废水税等都作为环境税的一个税目。这种实施方式可以简化税制，但需要协调环境税与碳税的开征时间。

　　更长远地看，在未来对环境税收体系的优化和对化石燃料征收的相关税种的整合时，还可以考虑将现有对化石燃料征收的税种全面改革为碳税。即将现有对化石燃料征收的资源税和消费税，以及已经可能实施的碳税改革措施，全部改革为按照碳含量或碳排放量作为计税依据进行征收的单独税种。通过这种税制的整合和优化，有利于更进一步地增强对二氧化碳减排的激励力度和发展低碳经济。

　　政策目标

　　减少二氧化碳的排放是开征碳税最直接的目的，但碳税在减少二氧化碳排放的同时，也能起到节约能源、减少二氧化硫、氮氧化合物等其他污染物排放等方面的作用，因此碳税的开征目标包括二氧化碳减排、节能和其他污染物减排多个方面。基于此，碳税所要达到的目标包括近期目标和长期目标。

　　近期目标：出台针对消耗煤炭、天然气和成品油等化石燃料的税收政策，形成符合我国实际国情的碳税制度，控制温室气体的排放，表明我国在应对全球气候变化和环境保护方面的坚定立场；同时，通过碳税政策实现能源的节约和其他污染物的减排，促进国家“十一五”规划设定的节能减排目标的实现。

　　长期目标：应对全球气候变化、节约能源和保护环境，发展低碳经济；提高能源效率，协调能源、经济和环境的关系，实现我国经济社会的可持续发展；建立人与自然和谐的关系，为建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障。

　　开征原则

　　开征碳税的指导思想：根据深入贯彻落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求，按照建立有利于科学发展的财税制度的总体部署，借鉴国际经验，通过对各种化石能源开征碳税并合理确定税率，培养资源节约和环境保护意识，强化税收政策的生态职能，从而使税收体现科学发展观和构建和谐社会的必然要求，实现经济又好又快发展。

　　根据上述指导思想，我国碳税的开征应该考虑以下基本原则：

　　第一，兼顾约束和激励作用的原则。一方面通过征税限制企业和个人对化石能源的消耗，减少温室气体排放，转变我国能源消费结构不合理和能源效率低下的不利局面；另一方面，通过税收激励企业使用清洁能源和可再生能源，提高能源利用效率，促进环境改善和经济社会可持续发展。为此，需要建立健全有利于能源资源节约和环境保护的税收激励和约束限制并重的机制。

　　第二，兼顾环境保护与经济发展的原则。一方面，发展经济不能牺牲生态环境，为了有效减少二氧化碳的排放，就需要保证碳税对企业的较强刺激力度，促使其改变化石能源的消费行为；另一方面，开征碳税也要考虑企业承受能力和对经济发展的负面影响。如果碳税征收标准过高会影响到企业的竞争力，影响经济的发展。因此，我国开征碳税应该在实现保护生态环境的同时把税收对经济的负面影响降到最低限度，兼顾两者的平衡。

　　第三，立足国情和合理借鉴的原则。我国开征碳税，不可避免地要借鉴国外的成功经验，以求科学和完善。但是，我国目前与发达国家之间在经济发展水平、科技水平和管理水平方面有着一定的差距，同时在税制、纳税人以及社会环境等其他方面也存在着差别。因此，开征碳税应以我国的基本国情为本，不能盲目照抄照搬他国的做法，这样才能建立适合自身发展的碳税，使之在我国的现实社会经济条件下切实可行。

　　第四，循序渐进的原则。我国的国情和环境税自身的复杂性决定了碳税在我国的实施将是一个循序渐进的过程。在经济全球化的背景下，国内外大量实践证明，征收碳税将影响企业国际竞争能力，其不可避免地会遭受阻力。为此，合理选择引进碳税的时机也是保证环境税实施成功的重要因素之一，分步推进碳税和逐步提高税率，可以降低其对企业竞争等方面的影响以及社会有关方面的抵触情绪。

　　1.关于碳税要素的比较。

　　大多数国家和地区在设计碳税税率时，是按照石化能源的碳含量采用统一的税率，比如芬兰、瑞典、意大利和加拿大不列颠哥伦比亚省。但也有一些国家，比如挪威等，为不同的行业、不同类型的燃料规定了不同的碳税税率。造成碳税名义税率相差较大的主要原因是各国之间除碳税之外一般都有其他的能源税和其他的减排政策，当已经存在其他减排政策和其他能源税时，为了实现既定减排目标，可能不需要碳税，或是只需要较低税率的碳税。另一个原因是不同国家和地区的减排目标不一样。不同的减排目标需要的税率一般是不一样的，即使减排目标相同，由于不同产业和不同的居民有着不同的减排成本函数，所需要的税率也各不相同。

　　从碳税的征税对象来看，虽然都是对石化矿物燃料征税，但税基的宽窄有很大的区别，比如加拿大不列颠哥伦比亚省碳税的征税对象包括了几乎所有石化能源产品，而意大利仅对矿物油按其含碳量征收碳税，荷兰的能源调整税只对天然气和电力的小规模消费征税。造成这一现象的主要原因是碳税之外其他能源税收和其他减排政策的差异。在加拿大不列颠哥伦比亚省，碳税是主要的能源税收。在意大利，碳税仅是其能源税里非常小的一部分。在荷兰，对能源的大规模使用者有税收以外的其他调节措施。

　　可供选择的碳税纳税环节较多，理论上可以在能源使用链条的一个或多个环节征收，但在不同的征税环节，效率和可操作性是不一样的。多数国家都是在最终使用环节征收，即在能源使用链条的下游征税，谁排放二氧化碳，向谁征税。其碳税纳税人是使用能源的产业部门和居民。加拿大魁北克省和不列颠哥伦比亚省都选择在批发环节征税，即在能源使用链条的上游征税。比如石化产品(汽油、喷气发动机燃料、民用燃料油)的碳税由精炼、加工企业缴纳。一般来说，在上游征税比在下游征税更节约成本，更方便管理。

　　不同国家的碳税减免范围有很大的区别。减免的主要目的是减少对能源密集型工业和面临激烈国际竞争企业的负面影响，或对低收入居民给予保护。据了解，芬兰的减免项目较少，主要对电力行业免税。挪威的减免项目较多，包括对采掘业、制造业中作为原材料使用的矿物油、汽油、煤和焦炭免税，对在农业和海运及沿海航运运输业中使用的矿物油免税等。

　　2.关于碳税中性的考察。

　　各国在改革碳税的时候一般都遵照税收中性原则，即将碳税返还，或用于保护环境方面的投资，而不用于一般性的公共开支。

　　一些国家通过财政改革，在征收碳税的同时，减少其他税收。比如，加拿大不列颠哥伦比亚省在征收碳税的同时，对低收入者减征个人所得税和企业所得税。还有一些国家通过专项支出，将碳税的收入用于环境方面的投资。比如，丹麦将征收的碳税用于各种各样的公共天然气补贴和电力供热系统的补贴。也有国家采取补偿措施，即用碳税收入给予受碳税影响大的居民或企业补偿。这一方法在各国运用比较普遍。

　　3.关于碳税地位和效果的比较。

　　各国的碳税一般是在已有能源税的基础上开征的。据了解，瑞典、芬兰和丹麦三国的碳税占国内生产总值的比重在0.4%～0.7%之间。碳税占能源税的比重各国相差很大，芬兰和丹麦较低，大约在15.4%左右，瑞典较高，大约占25%。瑞典碳税占税收的比重较高，而芬兰和丹麦较低，平均在1%左右。这些差异主要来源于两个方面，第一是名义税率的差距，第二是税收减免的不同规定。

　　由于一国的二氧化碳减排措施多种多样，除了碳税以外，还有其他减排措施，因而很难将碳税的政策效果与其他政策效果分离出来。欧洲国家与世界其他国家比较，二氧化碳排放的增长率明显低，这说明欧洲国家实施的二氧化碳减排措施是有效的。

　　相对于各碳税开征国家和地区来说，我国的情况与之有较大的区别。第一，我国作为发展中国家，目前尚未承担二氧化碳等温室气体的减排国际义务，没有明确的减排任务。第二，我国经济正处于转型期，税制还不完善，如果在征收碳税的同时，削减其他税收，或是通过各种方式返还，可能会遇到征管上的问题。第三，我国能源价格实行政府定价。基于市场供求、以价格调整为基础的碳税政策的作用效果会十分有限。第四，能源密集型企业大多是大型国有企业，涉及国有资产的经营效益问题，其在认同碳税政策方面会存在较大困难。

　　但是，我国作为经济迅速发展的发展中国家、世界第二大二氧化碳排放国，实施二氧化碳减排的压力会越来越大。从长期发展来看，我国加入控制二氧化碳排放的国际协定组织是早晚的事情，并且随着我国市场化改革的逐步深化，能源价格也会逐步放开，在我国开征碳税将是二氧化碳减排政策上的一个较好选择。

　　1.选择合适的征收方式。

　　通过国外的实践可以看出，碳税是一种灵活多变的政策工具，不仅可以配合已有的能源税收政策，而且还可以配合其他的二氧化碳减排措施。碳税的征收既可以由全国统一征收，也可以由地方征收，成为一种地方税。我国可以根据实际情况自主选择具体的征收方式。在与其他政策的配合上，应将开征碳税与我国排放权交易体系建立的进程，以及相关能源税收政策的制定统筹考虑，由此决定是以碳税为主还是仅仅将碳税作为一个辅助措施。

　　2.碳税征收环节的确定。

　　为了减少征管成本，保障碳税的有效征收，应当充分利用已有的税制体系。国外大多都是在批发零售环节征收碳税。但在我国，消费税的征收是在生产环节，从减少征管成本的角度考虑，碳税在生产环节征收更符合实际情况。与一般消费税有区别的是，其收入并不作为一般的财政性资金。

　　3.碳税开征的原则。

　　我国碳税的开征，应当遵循逐步推进的原则。

　　第一，在碳税开征之前，广泛、持续地宣传碳税的制度及其目标，促进企业和居民主动改变能源消费行为，减少碳税制度实施的阻力。

　　第二，逐步提高碳税的整体税负。开征碳税之初，将税率设定在较低的水平上，然后随着时间推移再逐步提高，其政策效果是促进企业和居民在较低税负的情况下不断调整能源消费行为。通过较长时间的税率逐级调整，让居民和企业具有足够的时间作出各自的行为选择，增加人们的可接受性。

　　第三，缓解或补偿措施逐步减少。由于不同行业受碳税的影响不一致，比如能源密集型行业特别是能源密集兼出口密集型行业会受到较大的冲击，在碳税实施的初期，有必要采取一些缓解和补偿措施，以便让这一类企业有足够的时间作出调整，避免其在开征初始阶段承受过高的税收负担。缓解和补偿措施可以采取设定免征额或税收返还的方式。但是此方式仅是权宜之计，以后补偿的力度应逐年减小。