環境行政審計

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　　環境行政審計是指由國家審計機關主要通過對被審計單位與環境開發、利用、保護等相關的財政、財務收支的真實性、合法性及經濟效益狀況等的審查、核實、評價活動，對被審計單位是否遵守執行相關的環境法律、法規、規章，是否較好履行法定或者約定的環境保護義務所實施的專門性監督。

　　1．環境行政審計的主體是國家專門的行政審計機關，環境行政審計是行政審計的重要組成部分。《審計法》規定，國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作；縣級以上地方各級人民政府設立審計機關，在本級人民政府行政首長和上一級審計機關領導下負責本行政區域內的審計工作。地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責並報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主。審計機關根據工作需要，可以在其審計管轄範圍內派出審計特派員，由其根據審計機關的授權依法進行審計工作。國家審計機關係國家行政機關。

　　2．環境行政審計在性質上屬於行使國家審計監督權的行政行為。國家審計監督權是一種國家權力，是國家行政權的重要組成部分，它由審計機關依法獨立行使，不受其他任何機關、社會團體和個人的干涉。國家審計機關行使審計監督權的行為，既不同於具有內部監督性質的內部審計監督行為，也不同於社會審計組織的社會審計監督行為，屬於具有行政法律效力的行政行為，具有較強{的行政執法行為的屬性。

　　3．環境行政審計的被審計單位既包括具有環境行政審計事項的政府及其行政主體，也包括有環境保護審計事項的相關的企事業單位。所謂“環境行政審計事項”，就是指作為被審計單位的行政主體、企事業單位所從事的環境保護工作或者與環境保護工作密切相關，且屬於環境行政審計監督範圍的工作或者其他事項。任何行政主體或者企事業單位，如果其工作中不存在環境行政審計事項，可能成為其他類型的行政審計的被審計單位，但一般不會成為環境行政審計的被審計單位。

　　4．環境行政審計監督是由國家審計機關通過對被審計單位的與環境開發、利用、保護等相關的財政、財務收支的真實性、合法性及經濟效益狀況等的審查、核實、評價活動，對被審計單位是否遵守執行相關的環境法律、法規、規章，是否較好履行法定或者約定的環境保護義務所實施的專門性監督。這就是說，環境行政審計作為行政審計的組成部分，並不是對被審計單位是否遵守環境法律法規，是否履行法定環境職責或者義務等所進行的全面性、廣泛性、直接性的監督，而是通過或者主要通過對被審計單位的與環境保護相關的財政、財務收支的真實性、合法性及經濟效益狀況等的審查、核實、評價活動併在此基礎上對被審計單位是否遵守環境法律法規，是否履行法定環境職責或者義務等所實施的針對性很強的一種專門性監督。因此，環境行政審計監督的主要作用和功能，就是促進環境保護資金的有效使用與環境法律法規與政策的貫徹執行。

　　環境行政審計的範圍，亦即審計機關環境行政審計管轄的範圍，它是指審計機關依法對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有金融機構和企業事業單位在環境的開發、利用、保護等方面的財政收支，以及其他與環境的開發、利用、保護相關的應當接受審計的財政收支、財務收支的項目的審計許可權的分工。根據《審計法》、《審計法實施條例》及審計署1996發佈的《審計機關審計管轄範圍劃分的暫行規定》等的規定精神，審計機關在對被審計單位或項目進行環境行政審計監督時，其各自的審計管轄範圍，根據被審計單位的財政、財務隸屬關係或者國有資產監督管理關係確定。其具體劃分如下：

　　其一，財政、財務關係隸屬中央的被審計單位，由審計署審計管轄；財政、財務關係隸屬地方的被審計單位，由地方審計機關審計管轄。不能按財政、財務隸屬關係確定審計管轄範圍的被審計單位，其國有資產屬中央部門監督管理的，由審計署審計管轄；國有資產需地方部門監督管理的，由地方審計機關審計管轄。

　　其二，國有資產占控股或主導地位的被審計單位，按股份確定審計管轄範圍。中央單位所占股份大於或等於地方單位所占股份的，由審計署審計管轄；中央單位所占股份小於地方的，由占主導地位的地方的審計機關審計管轄。

　　其三，國家建設項目(含技術改造項目)，實行業主制的，審計管轄歸屬與業主的審計管轄一致。業主的審計管轄歸屬，根據上述第一項的規定確定；未實行業主制的，或中央與地方共同投資的建設項目，比照前兩項的規定劃分。

　　其四，國稅、關稅系統及省級(含計劃單列市，下同)財政決算，由審計署審計管轄。省級財政預算執行情況由審計署和省級審計機關審計。

　　其五，國有企業、事業單位興辦的經濟實體的審計管轄範圍比照上述第一、第二項的規定確定。

　　其六，中央統借統還或按貸援款協議規定應當由審計署審計的世界銀行、亞洲銀行以及其他國際組織和外國政府的貸、援款項目，由審計署審計管轄。

　　其七，中央單位交納和代收代管的屬地方的各項資(基)金，在中央單位發生的財務收支，由審計署負責審計。地方單位交納和代收代管的屬中央的各項資(基)金，在地方單位發生的財務收支，地方審計機關負責審計。在審計管轄方面，有關立法文件還規定，審計署根據工作需要統一組織或授權派出機構和地方審計機關對中央被審計單位進行審計，不受已劃定審計管轄範圍的限制。根據工作需要，上級審計機關對下級審計機關審計管轄範圍內的重大審計事項，可以直接進行審計；上級審計機關可以將其審計管轄範圍內的部分審計事項授權下級審計機關審計，但法律、法規另有規定的除外。地方各級審計機關在本級人民政府行政首長和上一級審計機關的領導下，對本行政區域內的、屬於自己管轄範圍內的單位行使審計監督權。

　　關於環境行政審計的內容，由於目前我國沒有建立起專門的環境行政審計制度，專家學者們在理論上有不盡相同的理解與認識。例如，有論著認為，“政府環境審計包括對各級政府環保資金的籌集、使用以及國家大型環保項目的審計和對政府的環保部門制訂的環境規劃和政策是否符合環境保護法等有關法律、法規進行監督，並依據環境質量標準、污染物排放標準和環境保護基礎標準，審查政府環境規劃和政策執行的結果和效果”。有論著認為，儘管政府環境審計的對象包括環境保護資金、環境政策、政府部門的有關活動等，但我國目前的政府環境審計在對象上仍是以環境保護資金審計為主，在審計類型上以財務收支審計為主；還有論著認為，從審計的具體目標來看，我國的國家環境審計包括了環境財務真實性審計、環境合法合規性審計和環境績效審計。我們認為，根據法律賦予我國審計機關的基本職能，我國環境行政審計的主要內容是審查監督環境開發、利用、保護等方面的財政收支、財務收支的真實性、合法性與效益性。具體言之，我國環境行政審計主要審計下列事項：

　　一是與環境的開發、利用、保護相關的財政收支情況的審計，包括對與環境的開發、利用、保護相關的財政預算及其他財政收支事項的審計。

　　二是與環境的開發、利用、保護相關的財務收支事項的審計，主要是對國有的金融機構、企業事業單位以及國家規定應當接{受審計監督的其他有關單位按照國家有關財務會計制度的規定，辦理會計事務、進行會計核算、實行會計監督的與環境的開發、利用、保護等相關的各種資金的收入和支出事項所進行的審計。其中對各種環境保護、資源開發利用項目{瑟建設資金籌集、監管、使用等的審計，是環境行政審計的重要內容和事項。

　　三是通過對與環境的開發、利用、保護相關的財政收支、財務收支等事項的審計，依法對有關單位遵守和執行相關環境法律、法規、行政規章以及財政、會計法律、法規、規章等的情況實施審計監督。

　　根據《審計法》和《審計法實施條例》等的規定，審計機關在開展包括進行審論；計監督時，擁有下列主要職權：

　　一是要求報送權。審計機關有權要求被審計單位按照規定報送預算或者財務收支計劃、預算執行情況、決算、財務報告、社會審計機構出具的審計報告，以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料，被審計單位不得拒絕、拖延、謊報。

　　二是檢查權。審計機關進行審計時，有權檢查被審計單位的會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料和資產，被審計單位不得拒絕。

　　三是調查權。審計機關進行審計時，有權就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查。在調查時，有權查詢被審計單位在金融機構的各項存款，並取得證明材料。被調查的有關單位和個人應當支持、協助審計機關工作，如實向審計機關反映情況，提供有關證明材料。四是建議權。審計機關依法進行審計監督時，發現被審計單位違反國家規定挪用、濫用或者非法使用貸款資金的，可以建議有關的國有金融機構採取保障資金安全的相應措施。審計機關認為被審計單位所執行的上級主管部門有關財政收支、財務收支的規定與法律、行政法規相抵觸的，應當建議有關主管部門糾正；有關主管部門不予糾正的，審計機關應當提請有權處理的機關依法處理。

　　五是強制權。所謂強制權，是指審計機關在對被審計單位進行審計監督時，依法採取行政強制措施的權力。根據《審計機關審計行政強制性措施的規定》第3條的規定，審計行政強制性措施包括責令停止、改正違法行為；責令採取補救措施；登記保存、責令交出有關資料或違法取得的資產；通知財政部門和有關主管部門暫停撥付、責令被審計單位暫停使用款項；暫時封存帳冊及被審計單位運用電腦管理財政收支、財務收支的會計核算系統；申請人民法院採取財產保全措施等多種。

　　六是通報或公佈權。審計機關有權向政府有關部門通報審計結果。對本級人民政府或者上級審計機關要求向社會公佈的、社會公眾關註的，或者法律、法規規定向社會公佈的審計事項的審計結果，有權向社會公佈。但審計機關通報或者公佈審計結果，應當依法保守國家秘密和被審計單位的商業秘密，遵守國家的有關規定。

　　七是處理權。審計機關對審計單位違反國家規定的財政、財務收支行為，有權依照法律、行政法規等的規定作出處理。如依法作出行政處罰決定等。

　　根據《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計基本準則》等的規定，環境行政審計程式大致分為以下四個階段：

　　一是準備審計階段。這一階段的主要工作內容是：

　　(1)根據審計項目計劃確定的審計事項組成審計組，並指定審計組組長。審計組實行組長負責制。

　　(2)由審計組編製審計方案。審計方案的內容包括編製審計方案的依據；被審計單位的名稱和基本情況；審計的範圍、內容、目標、重點、實施步驟和預定時間；審計組組長、審計組成員名單及其分工；編製審計方案的日期。審計方案經審計組所在部門領導或者審計機關主管領導批准後，由審計組負責實施。

　　(3)送達審計通知書。審計機關應當在實施審計3日前，向被審計單位送達。審計通知書的內容包括被審計單位名稱；審計的依據、範圍、內容、方式和時間；審計組組長和其他成員名單；對被審計單位配合審計工作的具體要求；審計機關公章及簽發日期。審計機關認為需要被審計單位自查的，應當在審計通知書中寫明自查的內容、要求和期限。

　　二是實施審計階段。實施階段是具體開展審計活動的階段，它是整個審計監督工作過程中的一個關鍵階段。這一階段的主要任務是做好查證核實工作。審計人員依照確定的審計方案，通過審查被審計單位銀行帳戶、會計憑證、會計帳簿、會計報表，查閱與審計事項有關的文件、資料，檢查現金、實物、有價證券，向有關單位和個人調查等方式進行審計，並取得證明材料。審計人員向有關單位和個人進行調查時，應當出示審計人員的工作證件和審計通知書副本。審計中如有特殊需要，可以指派或者聘請專門機構或者有專門知識的人員，對審計事項中某些專門問題進行鑒定。審計人員實施審計時，應當對審計工作進行記錄，編製審計工作底稿。審計工作底稿的主要內容包括被審計單位的名稱；審計項目的名稱以及實施的時間；審計過程記錄；編製者的姓名及編製日期；覆核者(一般為審計組組長)的姓名及覆核日期；索引號及頁次；其他應說明的事項。

　　三是提出報告階段。審計組實施審計活動終結，應當向審計機關提出審計報告剛。審計報告應當在實施審計終了後15日內提出，特殊情況下，經批准，提出審計報告的時間可以適當延長。審計組向審計機關提交審計報告前，應當征求被審計單位對審計報告的意見。被審計單位自收到審計報告之目起10日內，提出書面意見。如果在規定期限內沒有提出書面意見的，視同無異議。被審計單位對審計報告有異議的，審計組應當進一步核實、研究。如有必要，應當修改審計報告。審計組應當將審計報告、被審計單位對審計報告的書面意見及審計組的書面說明，一併報送審計機關。審計機關應當建立健全審計報告的覆核制度，由覆核機構或覆核人員對審計報告的合法性、合理性、準確性等進行覆核。審計報告經覆核後，由審計機關最後進行審定。一般審計事項的審計報告，可以由審計機關主管領導審定；重大審計事項的審計報告，應當由審計機關業務會議審定。

　　四是作出處理階段。這是審計程式的最後階段。這一階段的主要任務是在前一個階段的基礎上，審計機關依據審定的審計報告對審計事項作出評價，出具審計意見書，對違反國家規定的財政收支、財務收支行為以及違反《審計法》和其他行政審計方面的規範性法律文件的行為給予處理、處罰。審計機關審定審計報告後，應當根據不同情況，分別作出以下處理：對審計事項作出評價，出具審計見書。被審計單位如有違反國家規定的財政收支、財務收支行為，且情節顯著輕微的，可以在審計意見書中予以指明並令其糾正；對有違反國家規定的財政收支、財務收支行為需要依法給予處理、處罰的，除應當對審計事項作出評價，出具審計意見書外，還應當對違反國家規定的財政收支、財務收支行為，在法定職權範圍內作出處理、處罰的審計決定。審計機關應當自收到審計報告之日起30日內，將審計意見書和審計訣定書送達被審計單位和有關單位。審計決定書自送達之日起生效。被審計單位如果不服審計決定，可以依法申請覆議，我國立法對不服審計具體行政行為的救濟程式的規定採用了覆議前置原則，即被審計的單位或個人如果不服審計機關針對自己所作的具體行政行為，必須先提出行政覆議申請，不得直接提起行政訴訟。只有在不服覆議決定，且爭議的具體行政行為屬於人民法院行政訴訟受案範圍的情況下，被審計的單位或個人才能依法提起行政訴訟。根據《審計法實施條例》第46條規定，對地方審計機關作出的審計決定不服的應先向上一級審計機關或者本級人民政府申請覆議；對審計署作出的審計決定不服的，應當先向審計署申請覆議。審計機關應當自收到覆議申請書之日起2個月內作出覆議決定。遇有特殊情況的，作出覆議訣定的期限可以適當延長；但是，延長的期限最長不得超過2個月，並應當將延長的期限和理由及時通知覆議申請人。