环境行政审计

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　　环境行政审计是指由国家审计机关主要通过对被审计单位与环境开发、利用、保护等相关的财政、财务收支的真实性、合法性及经济效益状况等的审查、核实、评价活动，对被审计单位是否遵守执行相关的环境法律、法规、规章，是否较好履行法定或者约定的环境保护义务所实施的专门性监督。

　　1．环境行政审计的主体是国家专门的行政审计机关，环境行政审计是行政审计的重要组成部分。《审计法》规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作；县级以上地方各级人民政府设立审计机关，在本级人民政府行政首长和上一级审计机关领导下负责本行政区域内的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员，由其根据审计机关的授权依法进行审计工作。国家审计机关系国家行政机关。

　　2．环境行政审计在性质上属于行使国家审计监督权的行政行为。国家审计监督权是一种国家权力，是国家行政权的重要组成部分，它由审计机关依法独立行使，不受其他任何机关、社会团体和个人的干涉。国家审计机关行使审计监督权的行为，既不同于具有内部监督性质的内部审计监督行为，也不同于社会审计组织的社会审计监督行为，属于具有行政法律效力的行政行为，具有较强{的行政执法行为的属性。

　　3．环境行政审计的被审计单位既包括具有环境行政审计事项的政府及其行政主体，也包括有环境保护审计事项的相关的企事业单位。所谓“环境行政审计事项”，就是指作为被审计单位的行政主体、企事业单位所从事的环境保护工作或者与环境保护工作密切相关，且属于环境行政审计监督范围的工作或者其他事项。任何行政主体或者企事业单位，如果其工作中不存在环境行政审计事项，可能成为其他类型的行政审计的被审计单位，但一般不会成为环境行政审计的被审计单位。

　　4．环境行政审计监督是由国家审计机关通过对被审计单位的与环境开发、利用、保护等相关的财政、财务收支的真实性、合法性及经济效益状况等的审查、核实、评价活动，对被审计单位是否遵守执行相关的环境法律、法规、规章，是否较好履行法定或者约定的环境保护义务所实施的专门性监督。这就是说，环境行政审计作为行政审计的组成部分，并不是对被审计单位是否遵守环境法律法规，是否履行法定环境职责或者义务等所进行的全面性、广泛性、直接性的监督，而是通过或者主要通过对被审计单位的与环境保护相关的财政、财务收支的真实性、合法性及经济效益状况等的审查、核实、评价活动并在此基础上对被审计单位是否遵守环境法律法规，是否履行法定环境职责或者义务等所实施的针对性很强的一种专门性监督。因此，环境行政审计监督的主要作用和功能，就是促进环境保护资金的有效使用与环境法律法规与政策的贯彻执行。

　　环境行政审计的范围，亦即审计机关环境行政审计管辖的范围，它是指审计机关依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构和企业事业单位在环境的开发、利用、保护等方面的财政收支，以及其他与环境的开发、利用、保护相关的应当接受审计的财政收支、财务收支的项目的审计权限的分工。根据《审计法》、《审计法实施条例》及审计署1996发布的《审计机关审计管辖范围划分的暂行规定》等的规定精神，审计机关在对被审计单位或项目进行环境行政审计监督时，其各自的审计管辖范围，根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系确定。其具体划分如下：

　　其一，财政、财务关系隶属中央的被审计单位，由审计署审计管辖；财政、财务关系隶属地方的被审计单位，由地方审计机关审计管辖。不能按财政、财务隶属关系确定审计管辖范围的被审计单位，其国有资产属中央部门监督管理的，由审计署审计管辖；国有资产需地方部门监督管理的，由地方审计机关审计管辖。

　　其二，国有资产占控股或主导地位的被审计单位，按股份确定审计管辖范围。中央单位所占股份大于或等于地方单位所占股份的，由审计署审计管辖；中央单位所占股份小于地方的，由占主导地位的地方的审计机关审计管辖。

　　其三，国家建设项目(含技术改造项目)，实行业主制的，审计管辖归属与业主的审计管辖一致。业主的审计管辖归属，根据上述第一项的规定确定；未实行业主制的，或中央与地方共同投资的建设项目，比照前两项的规定划分。

　　其四，国税、关税系统及省级(含计划单列市，下同)财政决算，由审计署审计管辖。省级财政预算执行情况由审计署和省级审计机关审计。

　　其五，国有企业、事业单位兴办的经济实体的审计管辖范围比照上述第一、第二项的规定确定。

　　其六，中央统借统还或按贷援款协议规定应当由审计署审计的世界银行、亚洲银行以及其他国际组织和外国政府的贷、援款项目，由审计署审计管辖。

　　其七，中央单位交纳和代收代管的属地方的各项资(基)金，在中央单位发生的财务收支，由审计署负责审计。地方单位交纳和代收代管的属中央的各项资(基)金，在地方单位发生的财务收支，地方审计机关负责审计。在审计管辖方面，有关立法文件还规定，审计署根据工作需要统一组织或授权派出机构和地方审计机关对中央被审计单位进行审计，不受已划定审计管辖范围的限制。根据工作需要，上级审计机关对下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项，可以直接进行审计；上级审计机关可以将其审计管辖范围内的部分审计事项授权下级审计机关审计，但法律、法规另有规定的除外。地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，对本行政区域内的、属于自己管辖范围内的单位行使审计监督权。

　　关于环境行政审计的内容，由于目前我国没有建立起专门的环境行政审计制度，专家学者们在理论上有不尽相同的理解与认识。例如，有论著认为，“政府环境审计包括对各级政府环保资金的筹集、使用以及国家大型环保项目的审计和对政府的环保部门制订的环境规划和政策是否符合环境保护法等有关法律、法规进行监督，并依据环境质量标准、污染物排放标准和环境保护基础标准，审查政府环境规划和政策执行的结果和效果”。有论著认为，尽管政府环境审计的对象包括环境保护资金、环境政策、政府部门的有关活动等，但我国目前的政府环境审计在对象上仍是以环境保护资金审计为主，在审计类型上以财务收支审计为主；还有论著认为，从审计的具体目标来看，我国的国家环境审计包括了环境财务真实性审计、环境合法合规性审计和环境绩效审计。我们认为，根据法律赋予我国审计机关的基本职能，我国环境行政审计的主要内容是审查监督环境开发、利用、保护等方面的财政收支、财务收支的真实性、合法性与效益性。具体言之，我国环境行政审计主要审计下列事项：

　　一是与环境的开发、利用、保护相关的财政收支情况的审计，包括对与环境的开发、利用、保护相关的财政预算及其他财政收支事项的审计。

　　二是与环境的开发、利用、保护相关的财务收支事项的审计，主要是对国有的金融机构、企业事业单位以及国家规定应当接{受审计监督的其他有关单位按照国家有关财务会计制度的规定，办理会计事务、进行会计核算、实行会计监督的与环境的开发、利用、保护等相关的各种资金的收入和支出事项所进行的审计。其中对各种环境保护、资源开发利用项目{瑟建设资金筹集、监管、使用等的审计，是环境行政审计的重要内容和事项。

　　三是通过对与环境的开发、利用、保护相关的财政收支、财务收支等事项的审计，依法对有关单位遵守和执行相关环境法律、法规、行政规章以及财政、会计法律、法规、规章等的情况实施审计监督。

　　根据《审计法》和《审计法实施条例》等的规定，审计机关在开展包括进行审论；计监督时，拥有下列主要职权：

　　一是要求报送权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告、社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。

　　二是检查权。审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。

　　三是调查权。审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查。在调查时，有权查询被审计单位在金融机构的各项存款，并取得证明材料。被调查的有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。四是建议权。审计机关依法进行审计监督时，发现被审计单位违反国家规定挪用、滥用或者非法使用贷款资金的，可以建议有关的国有金融机构采取保障资金安全的相应措施。审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。

　　五是强制权。所谓强制权，是指审计机关在对被审计单位进行审计监督时，依法采取行政强制措施的权力。根据《审计机关审计行政强制性措施的规定》第3条的规定，审计行政强制性措施包括责令停止、改正违法行为；责令采取补救措施；登记保存、责令交出有关资料或违法取得的资产；通知财政部门和有关主管部门暂停拨付、责令被审计单位暂停使用款项；暂时封存帐册及被审计单位运用计算机管理财政收支、财务收支的会计核算系统；申请人民法院采取财产保全措施等多种。

　　六是通报或公布权。审计机关有权向政府有关部门通报审计结果。对本级人民政府或者上级审计机关要求向社会公布的、社会公众关注的，或者法律、法规规定向社会公布的审计事项的审计结果，有权向社会公布。但审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国家的有关规定。

　　七是处理权。审计机关对审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为，有权依照法律、行政法规等的规定作出处理。如依法作出行政处罚决定等。

　　根据《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等的规定，环境行政审计程序大致分为以下四个阶段：

　　一是准备审计阶段。这一阶段的主要工作内容是：

　　(1)根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并指定审计组组长。审计组实行组长负责制。

　　(2)由审计组编制审计方案。审计方案的内容包括编制审计方案的依据；被审计单位的名称和基本情况；审计的范围、内容、目标、重点、实施步骤和预定时间；审计组组长、审计组成员名单及其分工；编制审计方案的日期。审计方案经审计组所在部门领导或者审计机关主管领导批准后，由审计组负责实施。

　　(3)送达审计通知书。审计机关应当在实施审计3日前，向被审计单位送达。审计通知书的内容包括被审计单位名称；审计的依据、范围、内容、方式和时间；审计组组长和其他成员名单；对被审计单位配合审计工作的具体要求；审计机关公章及签发日期。审计机关认为需要被审计单位自查的，应当在审计通知书中写明自查的内容、要求和期限。

　　二是实施审计阶段。实施阶段是具体开展审计活动的阶段，它是整个审计监督工作过程中的一个关键阶段。这一阶段的主要任务是做好查证核实工作。审计人员依照确定的审计方案，通过审查被审计单位银行帐户、会计凭证、会计帐簿、会计报表，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得证明材料。审计人员向有关单位和个人进行调查时，应当出示审计人员的工作证件和审计通知书副本。审计中如有特殊需要，可以指派或者聘请专门机构或者有专门知识的人员，对审计事项中某些专门问题进行鉴定。审计人员实施审计时，应当对审计工作进行记录，编制审计工作底稿。审计工作底稿的主要内容包括被审计单位的名称；审计项目的名称以及实施的时间；审计过程记录；编制者的姓名及编制日期；复核者(一般为审计组组长)的姓名及复核日期；索引号及页次；其他应说明的事项。

　　三是提出报告阶段。审计组实施审计活动终结，应当向审计机关提出审计报告刚。审计报告应当在实施审计终了后15日内提出，特殊情况下，经批准，提出审计报告的时间可以适当延长。审计组向审计机关提交审计报告前，应当征求被审计单位对审计报告的意见。被审计单位自收到审计报告之目起10日内，提出书面意见。如果在规定期限内没有提出书面意见的，视同无异议。被审计单位对审计报告有异议的，审计组应当进一步核实、研究。如有必要，应当修改审计报告。审计组应当将审计报告、被审计单位对审计报告的书面意见及审计组的书面说明，一并报送审计机关。审计机关应当建立健全审计报告的复核制度，由复核机构或复核人员对审计报告的合法性、合理性、准确性等进行复核。审计报告经复核后，由审计机关最后进行审定。一般审计事项的审计报告，可以由审计机关主管领导审定；重大审计事项的审计报告，应当由审计机关业务会议审定。

　　四是作出处理阶段。这是审计程序的最后阶段。这一阶段的主要任务是在前一个阶段的基础上，审计机关依据审定的审计报告对审计事项作出评价，出具审计意见书，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及违反《审计法》和其他行政审计方面的规范性法律文件的行为给予处理、处罚。审计机关审定审计报告后，应当根据不同情况，分别作出以下处理：对审计事项作出评价，出具审计见书。被审计单位如有违反国家规定的财政收支、财务收支行为，且情节显著轻微的，可以在审计意见书中予以指明并令其纠正；对有违反国家规定的财政收支、财务收支行为需要依法给予处理、处罚的，除应当对审计事项作出评价，出具审计意见书外，还应当对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定。审计机关应当自收到审计报告之日起30日内，将审计意见书和审计诀定书送达被审计单位和有关单位。审计决定书自送达之日起生效。被审计单位如果不服审计决定，可以依法申请复议，我国立法对不服审计具体行政行为的救济程序的规定采用了复议前置原则，即被审计的单位或个人如果不服审计机关针对自己所作的具体行政行为，必须先提出行政复议申请，不得直接提起行政诉讼。只有在不服复议决定，且争议的具体行政行为属于人民法院行政诉讼受案范围的情况下，被审计的单位或个人才能依法提起行政诉讼。根据《审计法实施条例》第46条规定，对地方审计机关作出的审计决定不服的应先向上一级审计机关或者本级人民政府申请复议；对审计署作出的审计决定不服的，应当先向审计署申请复议。审计机关应当自收到复议申请书之日起2个月内作出复议决定。遇有特殊情况的，作出复议诀定的期限可以适当延长；但是，延长的期限最长不得超过2个月，并应当将延长的期限和理由及时通知复议申请人。