集體林權制度改革

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　　集體林權制度改革是以明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權為主要內容的綜合性改革。明晰集體林地使用權和林木所有權是基礎，放活經營權是關鍵，落實處置權是手段，保障收益權是出發點和落腳點。

　　1.明晰產權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。村集體經濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。

　　林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包。已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、承包或流轉合同規範的，要予以維護；承包或流轉合同不規範的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。對權屬有爭議的林地、林木，要依法調處，糾紛解決後再落實經營主體。自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。承包方案必須依法經本集體經濟組織成員同意。

　　自然保護區、森林公園、風景名勝區、河道湖泊等管理機構和國有林(農)場、墾殖場等單位經營管理的集體林地、林木，要明晰權屬關係，依法維護經營管理區的穩定和林權權利人的合法權益。

　　2.勘界發證。明確承包關係後，要依法進行實地勘界、登記，核發全國統一式樣的林權證，做到林權登記內容齊全規範，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。各級林業主管部門應明確專門的林權管理機構，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。

　　3.放活經營權。實行商品林、公益林分類經營管理。依法把立地條件好、採伐和經營利用不會對生態平衡和生物多樣性造成危害區域的森林和林木，劃定為商品林；把生態區位重要或生態脆弱區域的森林和林木，劃定為公益林。對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。

　　4.落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。

　　5.保障收益權。農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被徵林地農民的社會保障費用。經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態效益補償要落實到戶；未承包到農戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。嚴格禁止亂收費、亂攤派。

　　6.落實責任。承包集體林地，要簽訂書面承包合同，合同中要明確規定並落實承包方、發包方的造林育林、保護管理、森林防火、病蟲害防治等責任，促進森林資源可持續經營。基層林業主管部門要加強對承包合同的規範化管理。

　　一是要堅持依法治林。保持林業政策的穩定勝，認真貫徹林業法規，保障我國林權制度改革得以實刪順利推進。

　　二是要充分尊重業主和林農的意願，努力堅持以人為本。做到林權改革的整個過程實現公正、公平、公開。

　　三是堅持分類指導的原則。不搞一刀切，要結合當地實際睛況，業主和林農自主地去選擇改革的形式和方法，不走過場，不趕進度，重點推進，充分保證林權制度改革的質量。

　　1.完善林木採伐管理機制。編製森林經營方案，改革商品林採伐限額管理，實行林木採伐審批公示制度，簡化審批程式，提供便捷服務。嚴格控制公益林採伐，依法進行撫育和更新性質的採伐，合理控制採伐方式和強度。

　　2.規範林地、林木流轉。在依法、自願、有償的前提下，林地承包經營權人可採取多種方式流轉林地經營權和林木所有權。流轉期限不得超過承包期的剩餘期限，流轉後不得改變林地用途。集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意，收益應納入農村集體財務管理，用於本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。

　　加快林地、林木流轉制度建設，建立健全產權交易平臺，加強流轉管理，依法規範流轉，保障公平交易，防止農民失山失地。加強森林資源資產評估管理，加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度，規範評估行為，維護交易各方合法權益。

　　3.建立支持集體林業發展的公共財政制度。各級政府要建立和完善森林生態效益補償基金制度，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高中央和地方財政對森林生態效益的補償標準。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規範用途，各級政府要將林業部門行政事業經費納入財政預算。森林防火、病蟲害防治以及林業行政執法體系等方面的基礎設施建設要納入各級政府基本建設規劃，林區的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設要依法納入相關行業的發展規劃，特別是要加大對偏遠山區、沙區和少數民族地區林業基礎設施的投入。集體林權制度改革工作經費，主要由地方財政承擔，中央財政給予適當補助。對財政困難的縣鄉，中央和省級財政要加大轉移支付力度。

　　4.推進林業投融資改革。金融機構要開發適合林業特點的信貸產品，拓寬林業融資渠道。加大林業信貸投放，完善林業貸款財政貼息政策，大力發展對林業的小額貸款。完善林業信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度。加快建立政策性森林保險制度，提高農戶抵禦自然災害的能力。妥善處理農村林業債務。

　　5.加強林業社會化服務。扶持發展林業專業合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業，促進林業規模化、標準化、集約化經營。發展林業專業協會，充分發揮政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律等作用。引導和規範森林資源資產評估、森林經營方案編製等中介服務健康發展。

　　1.集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求。集體林地是國家重要的土地資源，是林業重要的生產要素，是農民重要的生活保障。實行集體林權制度改革，把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民的經營主體地位，是將農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農村土地經營制度的豐富和完善，必將進一步解放和發展農村生產力。

　　2.集體林權制度改革是促進農民就業增收的戰略舉措。林業產業鏈條長，市場需求大，就業空間廣。實行集體林權制度改革，讓農民獲得重要的生產資料，激發農民發展林業生產經營的積極性，有利於促進農民特別是山區農民脫貧致富，破解“三農”問題，推進社會主義新農村建設。

　　3.集體林權制度改革是建設生態文明的重要內容。建設生態文明、維護生態安全是林業發展的首要任務。實行集體林權制度改革，建立責權利明晰的林業經營制度，有利於調動廣大農民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，增加森林數量，提升森林質量，增強森林生態功能和應對氣候變化的能力，繁榮生態文化，促進人與自然和諧，推動經濟社會可持續發展。

　　4.集體林權制度改革是推進現代林業發展的強大動力。林業是國民經濟和社會發展的重要公益事業和基礎產業。實行集體林權制度改革，培育林業發展的市場主體，發揮市場在林業生產要素配置中的基礎性作用，有利於發揮林業的生態、經濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業的多樣化需求，促進現代林業發展。

　　1．建立規範的林權交易市場

　　農民雖然有了屬於自己的林地經營權．但如何經營，如何使山林發揮其自身作用。是一件值得加以重視的事情。部分原本從事農業生產的勞動力轉移，是保障林業勞動力的有力保障，這在無形之中吸納了相當部分的農村勞動力，在為社會創造就業機會的同時，也使得部分原本從事農業生產的勞動力轉移。因此，就會存在部分農村家庭有了山林，卻無力經營的局面，規模化生產已是大勢所趨。建設規範的，具有區域幅射能力的林權交易市場，既是部分農戶家庭的實際需求，也是推動林產工業集約化、規模化的必經之路。

　　2．需要提供更多的林業科技支持

　　由於集體山林的權屬為集體所有，遏制了農民進行林業生產的積極性．農民對於林業種植技術落後。林業生產有著其自身的特殊性．與農業生產有所不同：農業生產生產周期短，見效快，如果在生產過程中出現問題，也很容易在下一個生產周期中修正過來，而林業生產周期長，投入大，一旦發生操作性失誤，將會給經營者帶來巨大的經濟損失．也打擊業主從事林業生產的積極性。因此，要強化基層的林業科技推廣工作，加大推廣力度，通過多渠道、多種類的宣傳方式，讓廣大農民瞭解林業生產知識、掌握林業生產技能，才能真正的實現林權改革，還林於民的政策的初衷，讓山林成為農民手中的金山銀山。

　　3．科學預測風險．有效防範風險

　　發展林下經濟來自於自然界的風險，例如：森林火災、水災、森林病蟲害、作物病蟲害、禽畜瘟疫等等。對於自然界的風險，應該堅持預防為主，一旦發生，人力財力物力水平來說很難應對。因此應該註重及時發現和消除自然風險產生的條件，把災害消除在萌芽狀態之中。發展林下經濟也有來自於社會的風險，包括市場供求關係的變化帶來的產品滯銷、人為因素破壞等等。規避社會風險，使之具有較高的抗風險能力，在市場上保持競爭的優勢，及時瞭解市場信息，把握市場行情。因此，市場的前景往往是存加強產品宣傳的過程中發展壯大的。從根本上提高抗風險能力，必須實現林下經濟的集約化經營，組建綜合性的企業集團，按市場經濟規律自身的要求來發展林下經濟，使這一新生事物保持更加旺盛的生命力。

　　(一)經營主體分化及規模化

　　與傳統的農業生產不同，林業生產經營具有生產周期長，占地面積大且分散，災害頻繁且難以控制，木材運輸困難且成本高等特點，要求經營者具備良好的抗災能力和經濟承受能力。因此，林業是適合規模化經營的行業已經是世界範圍內的一個共識。也正是因為這些問題的存在，我國南方集體林區長期處於“自生自滅”的狀態，林木多為自然生長，砍伐也多為燒柴，木材流轉非常困難。而林權改革中將收益權和處分權落實到農戶，為林業規模經濟的形成提供了一個良好的契機。

　　(1)經營主體分化

　　長期以來，無論產權屬性如何，我國林業生產主體一直都是農民。經濟能力有限、難以為長周期的林業生產提供資金支持；文化水平偏低、病蟲害防治火災防範知識匱乏、無法獲取先進育林經驗等問題成了長期阻礙林業發展的桎梏。

　　新一輪林改與眾不同的一個特點是允許林權在有效期內通過拍賣、競標、協商等方式進行轉讓，成了集體林經營機制轉變的一個重要契機。通過“轉讓”，林業經營實現了主體分化。這種轉讓既有自發的，也有來自外部性因素的推動。從農民角度而言，轉讓林地經營權可以獲得較為穩定的收入，農民可以自主選擇自由林的林下生產或外出務工來獲取其他低風險收益。而從外部來說，以福建省為例，近兩年全省推廣和實施村村通路工程，村政府為獲得修路等公共建設所需的資金，就有動機主動進行林業資源轉讓。而近年來勞動力的大量輸出減緩了村鎮人口對於林地的壓力，極大地減少了林地集中出售和大戶收購的外部阻力。總之，多種自發及外部動因促使各方具有資金實力、融資來源、育林經驗和先進技術的主體爭相加入到林業生產經營中來，最終經營者的分化為林業生產註入了新鮮血液，也為地方發展帶來了諸多裨益。

　　(2)經營主體規模化

　　除主體分化外這一特點外，規模化發展是經營主體的又一個顯著變化趨勢。林權改革初期階段，聯戶經營模式曾經大量出現，聯戶經營的主體(合作農戶或聯合小組)需要首先與村委會簽訂承包經營總合同，然後合作經營的農戶間或聯合小組內部再通過逐一協商或者集體表決等方式達成統一的經營管理辦法並約定利潤分配方式。聯戶經營的出現符合當前林業經營特點，它既可以有效避免山林劃分面臨的困難，減少因劃分而產生的農戶問糾紛，又可以促進林業經營走向規模化經濟，充分體現了在自主選擇林權制度安排過程中農戶選擇的靈活性和利益最大化。隨著林權改革進入深水區，各類“農戶林業經濟合作社”如雨後春筍般應運而生。為了在林業經營中實現利益最大化，在明晰產權、承包到戶的基礎上，相同性質和相近規模的林產品生產經營者或者同類林業生產經營服務的提供者、需求者，以自願聯合和民主管理的方式建立起農戶林業經濟合作社這樣的互助性經濟組織。建立農戶林業經濟合作社，最顯著的優勢就是能夠快速解決林業生產經營各個環節中政府“管”不了、集體“包”不了、個人“辦”不了或“辦起來不划算”的尷尬問題，進而有效地降低或減少在面對千變萬化大市場所產生的高額交易費用和巨大風險成本時，千家萬戶小生產者的無力和無助。經營主體規模化有益於進一步鞏固和強化集體林權制度改革的積極成果，同時也是發展現代林業的必由之路。

　　(二)經營行為的可持續化

　　在此次林權改革中，“確權、發證”是新一輪的林權改革的最重要標誌。“確權”的目的是充分明確農民經營林業的主體地位。“發證”則通過實地勘界和登記、核發全國統一、合法有效的林權證的方式保障農民產權70年的有效期，承包期滿後可以按國家有關規定繼續承包，“鐵證如山”的保障了農民對林地的使用權，從根本上解決了林農幾十年來對政策變遷的不穩定感。

　　林改之前，政策的不穩定性使農民喪失了對林權的安全感，一旦林權歸個人所有，就會造成嚴重的亂砍濫伐現象產生，這種現象一度導致20世紀8o年代林權私有化啟蒙時期的森林嚴重退化現象。直到現在，早期產權的劇烈波動仍影響著一些農民的生產行為，張佩生，鐘全林，程棟梁(2012)在其調查中發現：在林權改革試點階段，出於對政策的不信任，許多農戶表示出砍伐樹木儘快獲得收益的意願，短期經營行為由此產生，而這種現象隨著林權改革的推進逐漸減少。Jacoby，Li和Rozene(20O2)曾在研究中指出，產權的穩定性是影響農戶農業生產投入的重要產權組成因數。孫妍、徐晉濤(2011)也在其研究中指出：“農戶更願意經營擁有穩定產權的林地”“相比較其他用材林，擁有穩定經營權的地塊是農戶投人的首選。”在政策明晰了產權並保障了產權的持續性後，農民不再急以破壞林地質量為代價超量種植或過度砍伐來獲得短期收益，而更願意採取持續性經營的生產方式管理林地，切實實現了經營的可持續化。

　　(三)經營形式的多樣化

　　由於自然條件所限，我國南方集體林區常年處於“自身自滅”“靠天吃飯”的狀態，森林多為自然生長，林下經濟作物僅能滿足日常生活必須。以福建省為例，由於自然條件、地理因素的影響以及農民長期積累的經驗影響，杉木、馬尾松是種植面積最廣的兩個樹種。然而這兩個樹種本身周期偏長，加之多代種植、繁育不善等原因造成地力衰竭，周期更是長達20～25年。隨著林改對經營權的放活，以及對收益權的保障，農民對林業生產的效益有了更大的期待，南方集體林農的種植方式也在發生著改變。許多林農有意識地增加了桉樹、相思樹等短周期的人工林種植面積；而泉州、漳州的林農著力發展經濟林和經濟作物的種植。同時，以“生態農業”和“迴圈農業”為代表的新型經營形式也在福建林區興起。雲南的林農則因地制宜，在林下套種中草藥及松茸等名貴菌類，不但充分利用林地，提升農民收人，還有效地遏制了地力衰退的趨勢，提升了林業的可持續發展水平。

　　哈爾濱呼蘭區林業局在集體林權制度的改革工作中，緊緊圍繞實現林業資源增長、林業產業發展、林農持續增收的目標，嚴格把握改革的範圍，從實現維護好人民群眾的根本利益出發，做到認識到位、領導到位、宣傳到位、措施到位，通過精心組織、穩步推進、狠抓落實，探索出一套有效的集體林權制度改革的新舉措。

　　1．堅持四項基本原則 積極開展工作

　　呼蘭區林業局按照上級的統一部署，把集體林權制度改革作為農村集體經濟產權制度改革的四項內容之一，面對繼農村土地承包之後集體林權制度改革這一新事物，在試點工作中把握好“四項原則”。

　　①堅持加強組織領導，謀划到位，穩步推進的原則。各級黨委政府領導班子堅持從實際出發，深入村屯瞭解和掌握集體林權制度改革面臨的新矛盾，組織鄉村兩級幹部參加市、區組織的產權制度改革培訓班，廣泛學習外地林改經驗，進一步明確了試點工作任務，成立了以鄉黨委書記、鄉長為組長，農業副書記、農業副鄉長為副組長，林業站全體幹部為成員的領導小組，對試點工作進行全面部署安排。制定了(啉改工作實施方案》及工作流程圖，並配套制定林改工作紀律，設置了林改工作辦公室。通過周密安排，促進了林改工作順利開展。

　　②堅持尊重農民意願，保障權益平等的原則。在集體林權制度改革中，註重引導農民支持改革。鄉村加大了宣傳力度，召開宣傳動員會議，書寫宣傳標語，發放宣傳材料，使農村產權制度改革相關政策入村入組、入戶入心。發動農民積极參加改革，成立了村民議事會和監事會，由村民監事會進行全程監督，保證了整個改革的公平、公正、透明、合理，有力地推動了改革的進行。在確定承包權發證過程中，積極協調相關職能部門免收各種測量費用，極大地調動了農民支持參與改革的積極性。

　　③堅持深入細緻工作，按戶勘測到位的原則。試點區林改工作小組根據相關文件規定，組織工作人員挨家挨戶、逐戶錄入；召開群眾座談會，核實村民小組的林權現狀，搜集有關林權登記表冊、林權證、承包或管護合同等資料。對已核實的山林進行逐塊登記，特別是林地面積和林地權屬等，並將具體情況進行張榜公示。在尊重歷史的基礎上，由林業技術人員進行野外勘測，並堅持做到“標誌固定、描述準確、前後統一、實事求是”的標準，確保了林農的林業面積準確、界限清楚、權屬明確。

　　④堅持依據客觀實際，分類實施的原則。根據現有的集體林地林木經營管理現狀，確認了尊重歷史、承認現實、理順合同、完善手續、化解矛盾、保持穩定的基本思路，再經過村民大會和村民代表大會兩個三分之二表決的程式，提倡均林到戶，支持家庭經營承包，優先經濟組織的多種經營形式並存的集體林流轉方式。

　　2．實行民主公開檔案管理到位

　　通過村民代表參與林改中的確權、勘察、審核等一系列工作，把改革的程式、方法、內容、結果交村民代表大會審議通過，並向村民公示，充分體現了民主，實現平民化改革。

　　檔案管理到位。林改檔案是在一系列林改工作過程中直接形成的具有保存價值的文字、圖、表、冊、聲像、數據等各種形式和載體的原始記錄及具體見證，也是林改歷史資料查詢的依據和未來林改進一步完善的基礎。對檔案管理實施專人負責制，統一採購了檔案櫃、檔案盒、電腦、印表機、複印機等一系列辦公設備，為檔案管理工作創造了良好的條件。

　　①收集資料，規範歸檔。對原始資料進行收集整理，將外業勘察與原始資料相對照，做好信息反饋及權屬確認。對林改前已流轉的林地林木，本著尊重歷史、順應民意的原則，對與林權相關的手續(包括原始合同、村民代表大會記錄、司法見證書、公證書等)予以確認及保留。對林改期間流轉的林地林木及前期流轉合同不完善的重新簽訂合同，按照省林改文件要求，做到標準、要求、規格、模式“四個統一”。

　　②為林權人辦理授權委托手續。結合當地實際，為便於未來林權檔案管理，經反覆研究，決定林改檔案以村為單位，以林權人為主體建檔、歸檔。建檔前村委會與林權人共同與林改辦簽訂授權委托書，委托林改辦工作人員為其辦理相關確權，辦理手續。

　　③妥善解決爭議。對存在爭議的林地，做好糾紛處理與林權確認；對被侵占的林地，做好調查核實，確保林地回收利用。

　　④電子檔案與紙質檔案配合統一。做好原始資料的掃描整理，保證新建文檔資料的準確性和完整性。

　　3．林改取得的成果

　　①通過以林權換林股，實行林地流轉。根據市場情況，不斷調整經營方向，盤活林地資源。顯現了規模化的優勢，又促進了集約化經營，實現了林地效益最大化。

　　②通過林改，盤活資金。農民憑林權證在社會融通資金，有效緩解生產中資金不足的壓力，實現了林業資源向市場轉變。

　　③通過林改，實現了透明化管理。重新對集體林地林木的清查，有效解決了個別承包合同失實和權屬不清的問題。同時，摸清了林業資源底數，明確了林權許可權範圍，有效杜絕了暗箱操作問題。

　　④通過林改，有效化解了歷史遺留的經營權糾紛問題。農民有發言權、表決權和建議權，使基層民主政治進一步加強，最大限度地維護了廣大農民的利益。

　　⑤經過林改，更新了林農的觀念，提升了效益。林農對發展林業經濟有了一個更新更高層的認識，個人造林積極性空前高漲，超額完成了區林業局下達的造林綠化指標，農林兼作與林下種養業項目呈明顯上升趨勢。各地藉助集體林權制度改革的契機，加快區域林業產業化發展，使林業經濟效益、社會效益、生態效益同步提高，使林業資源得到科學有效利用，為轄區經濟與社會發展提供了有力的支撐。

　　四川的集體林林權改革已經由試點示範進入全面鋪開的階段，絕大多數地區都已經完成了主體改革，配套改革也正處於完善和探索之中。成都市雙流縣作為全國百強縣，雖非林區大縣，但因其強大的政策優勢和雄厚的財政支持力度，為集體林林權改革的深化畫下濃重的一筆，極大地活躍了林權的流轉，實現了林權改革的最終日的。在大力推進城鄉統籌綜合配套改革試驗區建設的大背景下，雙流縣充分發揮閑置資源的作用，把資源變資本，進一步拓寬了農民增收致富渠道。本研究基於雙流縣5個試點鎮之一的興隆鎮，選擇試點村瓦窯村作為調查點，從中發現大城市近郊經濟發達小林區縣實施集體林林權改革的特征、經驗和問題，並提出這種類型林區開展林權改革和配套完善方面的意見和建議。

　　一、興隆鎮瓦窯村基本概況

　　興隆鎮瓦窯村位於興隆鎮中部，轄7個村民小組，幅員面積5 565畝，其中農用地總面積4 385．7畝，總戶數631戶，總人口2 360人，有森林面積1 892畝，全村村民以種養業和外 務T為主，草莓、枇杷、粵菜、水稻是其主要農產品，2010年全村人村純收入6 928元，達到全鎮平均收入水平。從2007年9月開始至2008年1月，瓦窯村的林權制度改革試點j二作已基本結束。從林業資源面積來看，瓦窯村的林地面積少，僅1 632甫成片林地，主要分佈在瓦窯村4隊，人平林地面積小；從林業資源分佈的位置來看，這些林地區位優勢好，大多分佈在交通便利的公路兩邊，有些成片林地還在政府規劃的錦繡東山生態觀光走廊和“4A”級鄉村旅游走廊規劃地帶，具有很好的流轉優勢。從農戶對林業收入的依賴程度來看，全村主要以特色農業和外出務工為主，林改前林業的收入幾乎為零，農戶對林業的依賴度很低。瓦窯村林業的特征決定了農戶對集體林今後劃分、分配和流轉的選擇。

　　二、瓦窯村集體林林權改革的主要特征

　　在四川集體林林權改革向縱深發展的過程中，大部分地區林農選擇了分林分地到戶的做法，尤其在森林資源豐富，林農人均森林面積大的林區更為普遍。但是在林業資源稀少的成都近郊雙流縣，人均林地面積小，林木數量少，很多地方人平僅幾分林地。總體來說，雙流縣集體林林權改革以瓦窯村模式為主要特色，其主要特征有以下幾個方面：

　　1．森林與耕地互相交錯，不利於實現林權單一的對外流轉。瓦窯村的耕地和集體林林地互相交錯，分林到戶的難度較大，即使劃分到戶，每戶農民僅有很少的林地，不便於集中成片流轉，吸引外來投資者。雙流縣靠近成都市，因此每戶的林權和土地承包經營權委托給村民小組，集中成片對外流轉。林權流轉帶動了土地承包權的流轉。

　　2．採用股權換林權，集體林到戶不利於經營和流轉，因為林地面積小，細分到戶就更加不利於經營和流轉。瓦窯村大部分集體林權未確分到戶，而採用股權換林權的方法，即農民把林權委托給社集體經濟組織，社集體發給農民股權證，按股分配林地流轉收益，林木的所有權和使用權流轉收益屬原承包戶。股權的分配完全由社員自身討論決定，考慮絕大多數人的利益和公平原則，這樣既保護了大部分農民的利益，又充分尊重了原承包戶的合法權益。

　　3．流轉收益按林權和股權進行分配。在流轉收益分配上，主要涉及到林木所有權和林地使用權流轉的收益分配問題。對已分配到戶山林的林木所有權和使用權的流轉收益屬承包戶所有，因林地屬社集體經濟組織所有，其流轉收益屬於整個集體經濟組織，每個社員按照自願原則達成股權的合理分配，一旦流轉，其收益就分配給本社所有持股權證和享有分配權的社員。

　　4．未劃分到戶的山林流轉收益可留作集體公益事業開支。瓦窯村對未劃分到戶的山林流轉的收益進行集體留存，以壯大集體經濟，彌補集體經濟收入，用於集體公益事業的開支。同時，社員通過民主討論，留足了集體公益事業開支的費用，瓦窯村4組將24萬元的流轉收入留作了集體公益事業費用。這在林改之前是從未出現過的。集體林開始給全社和社員帶來意想不到的收益。玫瑰同項目中流轉出去62畝，按每畝3萬元的價格流轉，總價186萬元，集體每畝提留1 000元以壯大集體經濟，其餘農戶每戶按股權均分1萬元，有史以來首次實現了林業收入的大突破。

　　5．以項目帶動集體林地積極流轉和有效增收。瓦窯村位於政府積極打造錦繡東山生態觀光走廊沿線，是政府規劃設計“4A”級鄉村旅游走廊區域。這些都是集體林地非常好的流轉前提，極大地激發了集體林地的流轉，充分地保障了集體和個人的經濟利益。政府引進星慧集團投資建設的錦繡城“5A”級鄉村酒店，為這個區域灃入了活力，項目對生態景觀的需求使得原本不值錢的瓦窯村林業資源供不應求，集體林權改革為村民搭建了盤活林業資源的平臺。隨著五個項目的動工建設及建成後的經營用工，按每畝每天1個用工量計算，可獲得2 900萬元的務工收入，每年人均可獲得1．2萬元的務工收入。因此，瓦窯村的林權流轉成為了該村農民又一重要的增收渠道。

　　6．林木使用權和林地使用權流轉的現金和實物作價的保障方式。瓦窯村的林木使用權和所有權一般都採用現金一次性支付，可按照樹木胸徑大小進行評估作價。在引進業主的幾個大項日中，大多都採用在政府制定補償基本標準的基礎上額外增加收益，例如玫瑰園項目中的林木所有權和使用權在雙府函[2001]65號文件標準的基礎上每株增加2元一次性支付，共支付11萬元；為保障農民的利益，林地使用權流轉收益以糧食作價，一次性或分年度進行支付。在玫瑰天堂項目中林地流轉收益按300斤大米／畝的標準計算，一次性支付20年的林地流轉收益，承包田按1 000斤大米／畝計算流轉收益，承包地按500斤大米／畝計算流轉收益。

　　三、難點和對策

　　雙流縣興隆鎮是雙流林權改革的試點鎮，目前已經完成了林權的主體改革部分，林權改革的配套改革還在不斷完善，這將是一個漫長的過程。在此過程中，我們已經看到改革因操之過急而引發了一些問題，繼續深化集體林林權改革有很多的焦點和難點問題，主要有四個方面：

　　1．引進和扶持業主的問題。集體林權改革開始之後，雙流縣政府意識到引進有實力的業主是促進林權流轉的一個有效途徑，以政府的規劃為前提，著重引進外來業主，促進流轉和村民增收，讓當地村民充分享受到林業的實惠，這樣也更利於經營林業。

　　(1)建設用地指標缺乏。瓦窯村外來業主看重的是這裡的區位優勢和景觀資源，來實現自身的發展目標。但是政府對流轉後林地的用途作了嚴格規定，不得改做非農項目，因此在業主修建為經營所需的配套建設土地用地指標的批准上控制太嚴，例如規定業主不能修建房屋等設施。對於像雙流縣這樣林業資源不多，經濟水平較高，交通便利，生態區位不顯著的區域，林改後業主承包林地積極性高的區域，應該儘可能鼓勵和扶持外來業主，為他們批准適當的建設土地用地指標，修建一些為發展涉農項目所必須的房屋，但要註意嚴格杜絕因房產開發而改變林地用途的開發行為。

　　(2)基礎設施配套不夠。政府對引進業主的基礎設施的配套政策並不優惠，尤其是針對業主經營所需的天然氣入戶費、電力介面費都太高。業主的生產性投資太大，不利於其賺錢．也就不利於村民增收。例如玫瑰同項目中，業主對電費、水費、天然氣等初始投入都在5O多萬以上，這勢必會影響業土的開發熱情。建議政府儘快出台相關配套政策，應按照成本價收取其費用，或南政府補貼的方式來降低業主進入的初始費用，讓他們塒未來的投人和產出充滿信心。

　　2．產權交易平臺建立的問題。在雙流縣這樣一個林地零星、林地耕地交錯、地權交易活躍的地區，林權、土地承包權、農村房屋產權、集體建設用地權等交易非常活躍，而業主要求流轉的土地經常涉及到多項產權，而非單一的產權，而不同產權的變更涉及到不同交易中心。隨著林權改革的深入，將有更多林權進人流轉市場。2008年，林權交易平臺— 成都農村產權交易所由成都市政府批准成 ，隨後雙流縣也成立了縣級農村產權交易所。瓦窯村在開展林權流轉的同時，結合已流轉的問插在林地中的耕地和集體建設用地，積極引進業主投資項目建設，既方便了項日的規劃建設和建成後的經營，又推進了土地的規模經營，實現了農、林、旅游業的有機結合和共同發展。

　　3．林地流轉評估機構和費用問題。瓦窯村的各個項目林權流轉價格及方式均不一致。其價格是靠雙方協商確定，這不利於維護流轉雙方的利益和保證流轉的公正性。但是林地評估價格太高，評估機構太少，專業評估師太少，時間不能保障及時，不足以滿足大量林權流轉的需要。在雙流這樣的交通便利、經濟發達的小林區，村民對林業的依賴度很低，每宗林地流轉如果都按照規定進行評估後再流轉，勢必影響業主投資的熱情，高企的評估費和評估價格令業主望而卻步。建議政府為業主和村民制定林地和林木流轉的市場指導價，但非強制執行價格，為交易雙方提供透明參考信息，既維護流轉價格的公正性，避免少數業主以低廉價格謀取林地收益，也為不熟悉當地的實力業主提供合理的價格信息。同時，應當探索和建立具有權威性和服務性的流轉價格評估機構。至少在縣級應當設置具有權威性、服務性的流轉價格評估機構和評估標準，這種評估應當作為縣級部門的工作職責不對評估雙方收費，以鼓勵和支持林權制度改革。

　　4．林權流轉收益的處置問題。林權流轉的收益處置主要有三種方式：村民自用、集體留存和購買社會保障。村民自用就是自行處理林權流轉後的經濟收益，集體留存是壯大集體經濟力量的形式，而購買社會保障是一種較新的形式，政府在引導農民用一定比例的收益購買社會保險時，表現出了兩個問題，首先是農民養老保險繳費10 080元／人，但農民領取保費只有平均140元/月，隨著社會經濟的發展，保費不足以維持其基本生活消費，對農民無吸引力；其次是由於過去的農民養老保險、家庭財產保險、獨生子女雙全保險的不成功和新型農村合作醫療的低報銷率造成農民對社會保險的不信任。因此，瓦窯村的農民無一人把林權收益用於購買養老保險。建議進一步探索如何把林權流轉收益用於解決農民社會保障問題。上級政府和部門應當把農民養老保險和醫療保險與城鎮居民保險等同對待，既體現對民生的關註，又是對城鄉一體化的補充和完善。