自然保護區

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自然保護區(Natural Conservation Area)

目錄

什麼是自然保護區[1]

  自然保護區是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分佈區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法划出一定面積予以特殊保護和管理的區域。

自然保護區的類型[2]

  按照主要保護對象,我國的自然保護區可以劃分為三個類別九個類型,見表1。

表1 我國自然保護區類型劃分表

類別類型舉例
自然生態系統類森林生態系統類型湖北神農架國家自然保護區
草原與草甸生態系統類型內蒙古錫林郭勒草原國家自然保護區
荒漠生態系統類型寧夏靈武國家自然保護區
內陸濕地和水域生態系統類型江西都陽湖國家自然保護區
海洋和海岸生態系統類型海南文昌國家自然保護區
野生生物類野生動物類型遼寧盤錦興隆台圄家自然保護區
野生植物類型廣西防城國家自然保護區
自然遺跡類地質遺跡類型黑龍江五大連池自然保護區
古生物遺跡類型湖北鄖縣自然保護區

  1.自然生態系統類自然保護區

  自然生態系統類自然保護區,是指以具有一定代表性、典型性和完整性的生物群落和非生物環境共同組成的生態系統作為主要保護對象的一類自然保護區,分為五個類型。

  (1)森林生態系統類型自然保護區,是指以森林植被及其生境所形成的自然生態系統作為主要保護對象的自然保護區,代表著各種森林植被類型,如湖北神農架國家自然保護區。

  (2)草原與草甸生態系統類型自然保護區,是指以草原植被及其生境所形成的自然生態系統作為主要保護對象的自然保護區,如內蒙古錫林郭勒草原國家自然保護區。

  (3)荒漠生態系統類型自然保護區,是指以荒漠生物和非生物環境共同形成的自然生態系統作為主要保護對象的自然保護區,如寧夏靈武國家自然保護區。

  (4)內陸濕地和水域生態系統類型自然保護區,是指以水生和陸柄生物及共生境共同形成的濕地和水域生態系統作為主要保護對象的自然保護區,如江西鄱陽湖國家自然保護區。

  (5)海洋和海岸生態系統類型自然保護區,是指以海洋、海岸生物與其生境共同形成的海洋和海岸生態系統作為主要保護對象的自然保護區,如海南文昌國家自然保護區。

  2.野生生物類自然保護區

  野生生物類自然保護區,是指以野生生物物種,尤其是珍稀瀕危物種種群及其自然生境為主要保護對象的一類自然保護區,分為兩個類型。

  (1)野生動物類型自然保護區,是指以野生動物物種,特別是珍稀瀕危動物和重要經濟動物種群及其自然生境作為主要保護對象的自然保護區,如四川卧龍自然保護區。

  (2)野生植物類型自然保護區,是指以野生植物物種,特別是珍稀瀕危植物和重要經濟植物種種群及其自然生境作為主要保護對象的自然保護區。

  3.自然遺跡類自然保護區

  自然遺跡類自然保護區,是指以特殊意義的地質遺跡和古生物遺跡等作為主要保護對象的一類自然保護區,分為兩個類型。

  (1)地質遺跡類型自然保護區,是指以特殊地質構造、地質剖面、奇特地質景觀、珍稀礦物、奇泉、瀑布、地質災害遺跡等作為主要保護對象的自然保護區,如黑龍江五大連池自然保護區。

  (2)古生物遺跡類型生然保護區,是指以古人類、古生物化石產地和活動遺跡作為主要保護對象的自然保護區,如湖北鄖縣自然保護區。

自然保護區的等級[2]

  我國的自然保護區分為國家級、省(自治區、直轄市)級、市(自治州)級和縣(自治縣、旗、縣級市)級共四級。其中,國家級自然保護區是指在全國或全球具有極高的科學、文化和經濟價值,並經國務院批准建立的自然保護區。

  國家級自然生態系統類自然保護區必須具備下列條件:

  (1)其生態系統在全球或在國內所屬生物氣候帶中具有高度的代表性和典型性;

  (2)其生態系統中具有在全球稀有、在國內僅有的生物群或生境類型;

  (3)其生態系統被認為在國內所屬生物氣候帶中具有高度豐富的生物多樣性;

  (4)其生態系統尚未遭到人為破壞或破壞很輕,保持著良好的自然性;

  (5)其生態系統完整或基本完整,保護區擁有足以維持這種完整性所需的面積,包括具備1000hm2以上面積的核心區和相應面積的緩衝區。

  國家級野生生物類自然保護區必須具備下列條件:

  (1)國家重點保護野生動、植物的集中分佈區、主要棲息地和繁殖地;或國內或所屬生物地理界中著名的野生生物物種多樣性的集中分佈區;或國家特別重要的野生經濟動、植物的主要產地;或國家特別重要的馴化栽培物種其野生親緣種的主要產地。

  (2)生境維持在良好的自然狀態,幾乎未受到人為破壞。

  (3)保護區面積要求足以維持其保護物種種群的生存和正常繁衍,並要求具備相應面積的緩衝區。

  國家級自然遺跡類自然保護區必須具備下列條件:

  (1)其遺跡在國內外同類自然遺跡中具有典型性和代表性;

  (2)其遺跡在國際上稀有,在國內僅有;

  (3)其遺跡保持良好的自然性,受人為影響很小;

  (4)其遺跡保存完整,遺跡周圍具有相當面積的緩衝區。

  國家級自然保護區的建立,由自然保護區所在的省、自治區、直轄市人民政府或者國務院有關自然保護行政主管部門提出申請,經國家級自然保護區評審委員會評審後,由國務院環境保護行政主管部門進行協調並提出審批建議,報國務院批准。

  地方級自然保護區的建立,由自然保護區所在縣、自治縣、市、自治州人民政府或者省、自治區、直轄市人民政府有關自然保護區行政主管部門提出申請,經地方級自然保護區評審委員會評審後,由省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門進行協調並提出審批建議,報省、自治區、直轄市人民政府批准,並報國務院環境保護行政主管部門和國務院有關自然保護區行政主管部門備案。

  跨兩個以上行政區域的自然保護區的建立,由有關行政區域的人民政府協商一致後提出申請,並按照前兩款規定的程式審批。

  建立海上自然保護區,須經國務院批准。

自然保護區的分區[3]

  自然保護區可以分為核心區、緩衝區和實驗區。自然保護區內保存完好的天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分佈地,應當劃為核心區,禁止任何單位和個人進入;除規定經批准外,不允許進入從事科學研究活動。核心區外圍可以劃定一定面積的緩衝區,只准進入從事科學研究觀測活動。緩衝區外圍劃為實驗區,可以進入從事科學實驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。原批准建立自然保護區的人民政府認為必要時,可以在自然保護區的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶。

自然保護區的數字化應用[4]

  自然保護區的數字化應用主要表現在3個方面:

  ①自然保護區的研究、開發的數字化。應用GIS技術特有的空間信息管理與空間分析功能,對自然保護區地貌結構、生物多樣性與動植物資源分佈的研究及生態系統演變模型的預測分析,可以為自然保護區的開發與保護提供科學的決策依據。

  ②自然保護區規劃、建設的數字化。地理信息技術因其具有空間圖形和屬性信息一體化的優勢,可以被廣泛應用於自然保護區的水環境及濕地生態系統保護規劃、野生動物及棲息地保護規劃、野生植物及天然林恢復和保護規劃、森林草地防火規劃、基礎設施建設規劃、生態旅游規劃、科研教育規劃等。

  ③自然保護區運行、管理的數字化。由於GIS軟體技術的組件化,可以方便地與OA、MIS專家系統(ES)結合,開發出基於地理空間信息的圖、文、表、管一體化的空間決策支持信息系統,在自然保護區的運行、管理中。一方面,應用上述GIS技術手段。利用資料庫軟體建立基礎地形資料庫(包括數字高程模型庫、影像資料庫、數字地圖庫)、動植物資源資料庫、水環境與濕地資源資料庫、土壤資料庫、氣象資料庫、生態旅游資源資料庫等;另一方面,在區域網和互聯網環境中,應用GIS功能組件和可視化開發工具(VB、VC等),結合MIS和OA技術,開發可以綜合管理自然保護區資源、顯示自然保護區景觀、查詢自然保護區信息、支持自然保護區日常管理工作的自然保護區管理信息系統。

自然保護區的管理[5]

  自然保護區管理模式的核心問題:一是管理主體,即管理機構的設置;二是主體權責,即管理主體的職責和許可權的劃分;三是管理的運行,即權力的運行過程。目前我國自然保護區管理模式的主要問題是:管理主體的多元化和重疊化,管理職責和管理許可權的模糊化,管理運行中的權力高度集中。

  一、自然保護區管理主體

  (一)我國自然保護區的管理主體

  根據1994年10月9日中華人民共和國國務院發佈的《中華人民共和國自然保護區管理條例》第八條的規定:“國家對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理。國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責範圍內,主管有關的自然保護區。縣級以上地方人民政府負責自然保護區管理的部門的設置和職責,由省、自治區、直轄市人民政府根據當地具體情況確定。”

  在這個規定中我們發現,對自然保護區的管理是兩條線,即綜合管理和分部門管理,那麼在這種體制下,管理主體就變成了多個主體了,即國務院環境保護行政主管部門,國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門,縣級以上地方人民政府。實踐證明多主體的管理,實際上是無主體的管理。因為多頭管理、交叉管理一直是自然保護區管理的主要問題。這些情況主要表現為:中央各部門之間管理許可權的爭奪和重疊,中央部門和地方政府之間管理許可權的重疊,而部門間管理許可權和相關利益的爭奪不僅降低了自然保護區管理的水平,而且造成許多自然保護區的破壞行為和過度開發。因此,一定要明確主導管理主體,並對管理主體的管理活動進行監管。

  (二)國際上的一般作法

  根據保護區內土地權屬、保護區歸屬管轄與級別劃分、保護區事項的決策、管理責任、部門參與、經費提供等這些條件,目前世界各國自然保護區管理機構大致有以下幾類:

  1.由政府部門管理。世界各國大多數保護區都是由國家、政府設立專門的機構或由有關行政部門負責管理,例如專門的國家公園局、自然保護局、自然資源部、內政部或由土地、農林、畜牧、環保、城鄉建設、海洋、地礦、文化、計劃旅游、科教和軍事等部門設立專門機構負責管理。這些部門實際上是委托地方下屬部門、科教部門或承包給公私有關部門全面或部分的管理,提供全部或部分經費甚至不提供經費。

  2.由科教部門管理。在由各級政府部門擁有和管理的保護區中,科教部門負責科研和教育項目是很普遍的。許多大學和科研機構通過建立科研監測基地或學生實習基地,管理一些獨特的保護區。如美國加州Davis分校受內政部國家公園局委托建立專門的國家公園研究機構和管理系統中國科學院華南植物研究所管理廣東肇慶鼎湖山自然保護區和東北林業大學管理的黑龍江涼水保護區都屬於這一類型。其特點是管理科學,但常常受限於經費和人力。

  3.由非政府組織管理。由於政府的經濟能力往往是有限的,所以非政府組織常常成為被委托人或以租用者的身份經營管理重要的國家公園和保護區,或者至少負責某些保護或管理項目,在某些情況下,甚至購買保護區土地成為集團擁有和管理的保護區,美國的大自然保護協會(The Nature Conservancy)、保護國際(Conservation International)即為成功的例子。

  4.由本地社區擁有和管理。一些自然保護意識萌芽早的地方,本地居民早就擁有自己的保護區,雖然面積不大,但適用村規民約,管理嚴格。在倫敦,也有許多自然保護區是完全由當地居民管理運行的,通常社區從地方權力機構處獲得短期管理許可權,但目前主要是一些小的自然保護區、社區花園和具有自然生境的城市農場。

  5.由地方擁有和管理。隨著地方經濟的發展和決策者生態意識的提高,這類保護區正在不斷增加,面積一般都比較小,大多側重於生態旅游娛樂以及資源開發。

  6.由個人或社團擁有和管理。主要是土地私有者把自己的山林、濕地、海岸或島嶼按生態旅游和持續發展的要求來經營,發展成保護景觀和管理的保護區。這類保護區一般都有比較好的管理。我國目前也出現了一些承包荒山荒灘建造保護區的例子,但規模較小、級別較低、生態價值不大,主要滿足服務和娛樂功能。

  從上面世界各國的管理經驗來看,自然保護區具體的管理主體可以多元化,但是不能重疊化。考慮到我國自然保護區數量巨大,地域廣闊,單一的管理主體必定不能很好完成對自然保護區的管理,所以多個管理主體對自然保護區的管理是有益的。即,針對不同級別和不同地域特征的自然保護區,可以由不同的管理主體進行管理。但是,對於自然保護區的管理主體不能重疊,即,在一個自然保護區內,不應出現兩個或者更多的管理主體。

  二、自然保護區管理主體的權責

  根據《中華人民共和國自然保護區管理條例》的規定,在管理體制上,“國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理。國務院林業、農業、地質礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責範圍內,主管有關的自然保護區。縣級以上地方人民政府負責自然保護區管理的部門的設置和職責。”這裡有幾個問題亟需明確,綜合管理的準確定義是什麼?綜合管理和分部門主管的關係如何界定?中央各主管部門和地方政府之間的關係如何界定?如果綜合管理的定義不明確,就無法弄清綜合管理和分部門主管的關係,就無法確定中央一級的主體管理部門。而中央各主管部門和地方政府之間的關係不能明確界定的話,就無法在自然保護區具體的管理上,明確中央和地方的許可權與職責,從而加劇中央和地方在管理上的離心和衝突。很明顯,所謂“綜合管理”一詞的提出是有很強的計劃經濟色彩的,沒有體現現代公共治理的精神和內涵。因此,很有必要釐清各個部門間的管理許可權和職責。在此之前,我們有必要看看其他國家的相關經驗:

  美國自然保護區體系是建立在國家公園基礎上的,國會以法律對內政部管理國家公園系統的職權和基本制度做了規定:(1)國會要求內政部對國家公園系統發展作出全面規劃。(2)國會要求內政部為各成員單位制定一般管理計劃。(3)國會授權內政部國家公園署管理和控制國家公園系統的各單位,併為國家公園系統的管理和利用制訂條例和規則。違反這些條例和規則將被處以罰金和監禁,並負擔所有司法程式費用。

  日本的自然保護區類型包括原生自然環境保全地域、自然環境保全地域、都道府縣設立的自然環境保全地域。在這些保護區域管理方面,日本主要由環境廳下設的自然保護局負責,具體事務由自然保護局在各地的派出機構如國立公園野生動植物事務所、國立公園管理官事務所承擔。

  挪威環境部是負責國家保護戰略的政府機構,環境部下設的“自然管理理事會”負責中央一級的自然保護和管理;地方一級的環境保護,由各郡行政管理辦公室負責,安排社區規劃,提出保護區初步計劃,負責全郡範圍內的管理和信息工作。自然管理理事會的監察員負責各個國家公園的日常管理工作。所有的國家公園和大多數保護區都有任命的管理員,負責監護野生動植物狀況,提供信息,確保所有法規的有效執行

  從外國的經驗可以看出,在國家一級,都有一個中央部門全面負責全國的自然保護區保護工作。我們可以借鑒他國的相關經驗,取消目前多部委均可對自然保護區進行管理的立法模式,只在中央設一個部委全面負責全國的自然保護區的規劃、建設、管理和監督。即,確立一個部門對全國具有自然保護區條件的地域,進行全面的總體規劃,並設立自然保護區,全面主管全國的自然保護區的管理工作。同時,對各地的自然保護區具體的管理工作進行監督。

  同時,由於自然保護區主要分為國家級和地方級。對於國家級自然保護區,在地理位置上,一般也是在各個地方的。所以,在實踐中,也是各個地方對國家級自然保護區進行具體的管理工作。所以這就涉及到中央的管理許可權和地方的管理許可權的分配問題。中央負責對全國自然保護區管理政策的指導和總體規劃,並提供部分建設和管理經費,同時對地方的管理工作進行監督。地方政府設立自然保護區管理機構,制定具體的管理辦法和管理制度,並提供部分管理經費。

  針對地方級自然保護區,則由中央主管部門的省級單位全面負責該地區的自然保護區的管理工作,對本地區的自然保護區進行總體規劃和政策指導。地方政府設立自然保護區管理機構,制定具體的管理辦法和管理制度,並提供部分管理經費。這樣,從國家級自然保護區和地方級自然保護區兩條線進行分級管理。就將各相關管理部門的職能和許可權明晰起來了。

  三、自然保護區的管理運行過程

  法律規定:“國務院環境保護行政主管部門”負責對自然保護區工作進行業務指導和工作監督。在實際的管理過程中,國務院環境保護行政主管部門既沒有能力去管理全國的各個自然保護區,也無法支付自然保護區管理的所有成本。對於地方政府而言,由於“縣級以上地方人民政府負責自然保護區管理的部門的設置和職責”,所以,在自然保護區的管理過程中,地方政府承擔了絕大部分管理任務。然而,實際管理和運營的權力被每一個自然保護區的政府或政府主管機構完全占有。自然保護區的管理,有設立地方政府行使管理權的,如廬山、武陵源;也有直接設立專業機構管理,如五大連池、黃龍。第一種情況地方政府就是自然保護區的管理者,政府成為自然保護區保護、保存、展出、宣傳工作的直接責任人和義務人;第二種情況由各專門的機構進行管理,然而此類機構一般是設立在各級地方政府之下,由政府直接領導或間接指導監督。

  由此可見,地方政府是自然保護區管理中最重要的環節,不但在事實上成為自然保護區的管理主體和經營主體,而且實際上主導著自然保護區的管理和保護的全過程。在地方政府越來越成為一個具有自身利益追求的“準市場主體”和對政府官員依然採取“經濟化、數字化”的政績考核方法的今天,地方利益超越甚至損害公共利益,成為難以避免的現實。對於那些實際掌握著自然保護區資源,同時又面臨社會經濟發展實際問題和自身利益訴求的地方政府而言,往往會忽略自身作為管理機構的監督職責,而直接參与對自然保護區的經營,導致監督者和使用受益者的角色重疊,破壞了游戲規則中的制衡性。正是在自然遺產管理的運行中,由地方政府經營自然保護區,所以才會出現景區超級電梯,一個景區幾百家酒店的“盛況”。正是這種運營過程的自由化,過度開發自然保護區的資源,導致了自然保護區生態環境的大肆破壞。

  這迫切需要通過將自然保護區的管理權與經營權分離,讓管理機構成為經營機構的監督者,使自然保護區的經營者能夠在法律規定的範圍內進行各項經營活動。

  四、自然保護區的管理模式選擇

  在我國自然保護區管理模式的選擇上,應該以中央管理許可權的部門集中化,管理機構的法定化,管理過程的制度化,經營主體的多樣化這三個特征來表述這種模式。

  所謂“中央管理許可權的部門集中化”,由中央某一部門單獨主管全國的自然保護區管理。中央管理許可權集中於一個部門,可以避免政出多門,使自然保護區管理律令暢通。而對於在自然保護區管理中遇到的需要其他部門配合的情況,則可在立法中,要求其他部門配合該主管部門的工作,例如森林防火,環境保護等等。

  所謂“管理機構的法定化”,就是一個自然遺產保護區必須成立一個自然遺產管理機構,該機構的職能和職責由法律予以規定。同時該機構直接對設立該管理機構的當地政府負責,其他部門或個人不得干預自然遺產管理機構的日常管理。在調研中發現,在目前一些自然保護區的管理過程中,地方上的林業、礦業、建設部門等等紛紛在區內建設賓館,大大超越了自然保護區的承載能力。因此在地方上也要避免相關部門干涉自然保護區的管理工作。而中央主管部門的省級單位則可以承擔對自然保護區管理的部分監督職能,對於管理工作中的違規情況進行監查,並責令其改正。

  所謂“管理過程的制度化”,就是將自然保護區從申報、營建、管理、運營、維護等各個環節通過制度確定,使各個相關主體和部分從事自然保護區的管理活動都必須在相關的制度框架下進行。同時,將管理權和經營權分離,政府主要實施監管的職能,鼓勵社會團體和其他主體來負責自然遺產保護區的日常經營活動。

  所謂“經營主體的多樣化”,就是在單個自然遺產保護區具體的經營上,可以經營主體多樣化,在政府部門監管自然保護區經營活動的前提下,鼓勵本地社區、非政府組織、科教部門、個人或社團參與自然保護區的管理。這些部門、團體或個人可以承擔其中的研究項目,可以向自然保護區捐贈,也可以加入到管理機構中參與自然保護區的管理。因為,不同的自然保護區的資源稟賦和地域特征都是不一樣的,而政府的力量往往是有限的,此時可以根據當地的具體情況,廣泛利用各類社會力量和資源加入到自然保護區的管理中,從而利用全社會的力量加強自然保護區的管理和保護。

  和目前我國的自然保護區管理體制相比,這種中央統一指導和管轄,地方自主管理的模式,能夠有效的避免多頭管理、交叉管理和部門利益的條塊分割。同時,更能有效的利用廣泛的社會力量參與自然保護區的管理,既充分利用了社會資源,又增加了社會福利。因此,應當在立法中將這種管理體制固定下來。

自然保護區管理機構的角色定位[6]

  自然保護區從一產生開始,便承載人類追求良好生態環境的一種夙願,但伴隨著城市的擴張、農業的發展、旅游業的促進,自然保護區制度從成立至今必然會經歷各種矛盾與碰撞。其管理機構也會在這種矛盾與碰撞中不斷地自我演化與漸變。結合我國自然保護區管理機構的法律規定與實踐,應從以下幾個方面來明確定位管理機構的角色與具體職能。

  1、明確定位自然保護區管理機構的性質

  首先,確定自然保護區管理機構的行政主體地位。結合自然保護區與其他相關保護區的發展,自然保護區的管理機構必須以公共管理為背景,即自然保護區的管理機構應是具體的行政機構,不能模糊地或含混地規定管理機構的法律性質。關於自然保護區的公共物品特征與自然保護區對全人類的惠益性,已經形成共識,這種共識導致了自然保護區的產生與相關保護制度的相繼出台。但關於自然保護區的具體管理人角色卻還存在諸多爭議,自然保護區由政府進行管理具有天然的優勢與必然的理性。

  其次,確定自然保護區管理機構的管理者與執行者身份。管理機構只能是管理者與執行者,不是所有者,也不是經營者。自然保護區很明顯是一種生態功能區,從發展經濟學角度看,“當生態功能區的所有權屬於某一團體或少數幾個法人時,所有者為了局部利益或短期利益,極易做出進行經濟開發的決定,由此必然造成生態功能區的生態破壞、進而對區域性生態或者全球性生態形成不可輓回的影響。即使所有權屬於國家,代表國家利益決策者出於各種利益追求的目的,也極易做出經濟開發的決定,從而造成難以恢復的生態後果。”要保障自然保護區生態作用得以發揮,必須使自然保護區的非開發性所有權分散化,分散化的所有權所導致的高交易成本使得開發權與所有權很難重合,這樣便可以保障所有權人能對開發權人進行較好的制約。從此種意義而言,結合我國現狀,必須要使所有者(包括管理者)與開發經營者分離。從此種意義上來說,自然保護區管理機構設置中的社區共管模式是值得去仔細考量的一種較合理的管理模式。

  2、明確定位與其他保護區管理機構的關係

  針對同一地域內的各種保護區重疊在我國出現較頻繁的現象,可以採取以下幾種方式來確立自然保護區管理機構與其他管理機構之間的關係:一是由共同的上級行政主管部門協調,作出統一的管理規定,對某一區域內的資源環境進行共同管理,此共同管理協定或協議應報上級行政主管部門審批備案;二是由地方政府對所轄區域內的自然狀況、資源環境進行統一管理,並明確由地方政府對保護區內的環境質量負責,政府行政首長應對當地自然保護區的環境質量負責,並建立相應的責任追溯制度。

  3、明確定位管理機構的主要職能

  自然保護區管理機構具體職能原則上通過法律規範予以明確。首先,在設計自然保護區的管理職能時,應該考慮到管理機構、地方政府、當地人民、各種利益相關部門等各方面的需求與利益衝突,解決好各種管理機構的激勵機制與非激勵機制,協調好各方的利益關係,讓管理機構回歸本位——對自然保護區的生態保護。從現狀看,自然保護區管理機構顯然存在“婆婆”過多,監控權過於分散等,這種現狀往往導致該管的事卻沒有人管,形成權力真空的狀態。對自然保護區管理機構來講,他們往往會一方面強調自然生態的保護,另一方面會利用法律真空與監管漏洞從事開發經營活動。這種狀態必然會導致現有管理職能的“虛位”與自然保護區的過度開發並存。

  其次,在設計具體管理職能時,要明確其管理者的職能,明確將管理職能與經營權分離。大量的實踐研究表明:自然保護區給當地居民帶來的經濟收益非常有限,存在著保護區管理機構與當地社區利益的非均衡性,這種非均衡性的存在與延續不但會阻礙正常管理工作,更會危及保護區的有效管理。這種現狀的產生與前述分析的許多管理機構享有一定程度的經營特權,保護區管理機構在創收的同時,己經形成了一個利益集團密切關聯。因而,從這種現實需求出發,我們必須通過立法,改變這種現狀,建議通過設立一些禁止性條款,明令禁止管理機構從事某些活動;明確規定管理機構必須要履行哪些管理職能,不履行應承擔何種後果。

  第三,明確界定管理機構工作人員的許可權與職能。誠然,管理機構的工作人員是履行具體管理職責的執行者,明確規定了管理機構的職能是否還有必要對管理人員的許可權與職能進一步設定,這有待於進一步研究。但從現有研究內容來看,我們需要通過法律進一步對管理人員的許可權與職能進行更加細緻精確的界定。

我國自然保護區的發展[7]

  一、影響我國自然保護區發展的問題

  1.資金方面

  ①資金投入不足、投入不均、利用率不高

  許多研究都都提到,在自然保護區的發展過程中,國家和地方的投資遠不能滿足保護區的需要。沒有足夠的資金保障條件下,當地政府和保護區為了創收,不得不開發旅游或礦產資源,違背了建立保護區的初衷:當地社區居民沒有得到足夠的利益補償,無法以傳統方式生產生活,與保護區的矛盾衝突加劇。另外,自然保護區的資金投入存在著很多不均的現象,徐海根等學者指出,我國自然保護區間投資水平差異較大,國家級自然保護區的知名度和重要性比其他級別自然保護區大,所得地方撥款多。我國民族地區公共財政支出的公共性也不夠強,公共財政用於經濟建設的投入比例非常高,致使八個民族省區的公共財政在教育、公共衛生和社會保障等領域的投入受到局限。

  劉通認為,保護區資金投入方面的問題是缺乏明確的投資規模要求,地方財政投資能力不足,投入標準偏低,投入權責不明,投入缺乏穩定性和受損補償範圍過小等問題。侯豫順和魏國等認為,保護區經費沒有列入國家財政預算,會缺乏穩定的資金投入,在國家實施“自然保護區建設工程”以後,這一局面就將有所改觀。而蘇楊認為,保護區的資金問題除了國家投入不足以推動協調發展所需的產業升級和效益差外,主要的原因還有保護區的規模超過了現有財力支持,以及相關資金未能整合,資金利用率不高等。國家及各級政府均沒有明確的經費預算計劃,每年僅對極少數自然保護區下撥部分基建費,而且專款專用,其運行費及自然保護區職員的工資均由地方政府負擔及自然保護區創收自籌。國家級以下的保護區中新增資金近90%用於改善員工福利、蓋樓和添置交通工具等方面,對於協調與周邊社區的矛盾、開展科研等的投入很少,資金利用的效率很低。

  ②財政轉移支付制度的不合理

  白燕清指出,我國現行財政轉移支付制度在推進限制和禁止開發區域建設方面存在的問題有財政轉移支付立法層次低、法制不健全:財政轉移支付力度小且結構不合理:現行財政轉移支付按行政層次進行資金撥付的做法與主體功能區確定的空間單位難以有效銜接等。常亞南探討了主體功能區劃分下的民族地區基本公共服務均等化的路徑,他認為,財政轉移支付制度不健全會導致民族地區基本公共服務投入方式單一。不對稱性財政結構會導致民族地區基本公共服務投入不足。值得一提的是,白燕清、常亞南、徐海根等眾多學者都指出我國現行財政轉移支付制度缺乏有效的監督制約機制,資金使用的隨意性大,使用效率不高,容易滋生腐敗,要加強自然保護區經費的監督與管理。

  2.管理方面

  ①權屬關係不明

  侯豫順和魏國認為,自然保護區實現有效管理的最大障礙是保護區與周邊社區的矛盾與衝突問題。它們主要表現在權屬衝突、政策衝突及社會經濟活動衝突三個方面,其中,權屬衝突最為常見,可以分為權屬明確與變更、權屬不明與確定、權屬明確但使用權變更或管理權不明幾種情況。由於我國的自然保護區建設大多採取先劃定範圍再逐步落實建設的方法,沒有將居民作為保護區的組成要素看待,對地方和社區的經濟利益考慮較少,有許多保護區劃界後無錢或無力辦理徵地手續,土地權屬未落實到保護區,地方政府出於自身利益考慮對保護區發放林權證採取了不合作的態度,由此,蘇楊指出,權屬不明主要是因為保護區缺少所必須的土地權,保護區沒擔當社區扶貧和發展的龍頭,社區無法從保護區的經營中獲益,沒有成為參與保護區管理的力量。王蕾、蘇楊等強調,土地權屬不清是造成目前自然保護區管理名實不符最主要的原因,由於土地權屬和保護區管理權的分割問題,許多自然保護區內的原住民和保護區管理者產生了嚴重衝突,

  ②管理體制問題

  在關於管理體制問題的討論上,許多學者都指出,我國自然保護區實行的綜合管理與分部門管理相結合的管理體制存在著多頭管理、各自為政的現象,不利於保護區的建設,很容易造成資源的浪費和破壞,比較有代表性的學者有劉通、侯豫順和魏國等。馬述巨集、餘久華和吳麗芳等還指出,現實中保護區實行的較為普遍的業務由上級主管部門管理、行政由縣級以上地方政府管理的體制,存在著業務與行政分離、職責不清、權刊不明的弊病。歐陽志雲和王效科等指出,由於我國沒有統一的保護區建設規劃,在具體保護區建設中其功能與性質缺乏嚴格的界定。這種既是執法者又是執法對象的這種體制上的混亂,勢必造成管理上的混亂並引起社區的糾紛。蘇楊認為,我國決策部門和各級地方政府未將加強保護區建設和管理放到應有的位置,對其生態效益認識不夠,投入亦不足,這是目前自然保護區建而不管、管而無力的首要因素。另外,由於有限資金無法更好的建立基礎設施,無法吸引人才、進行科研宣教,導致管理人員少,管理素質較低,社區居民保護意識差,許多自然保護區的管理工作僅維持在簡單的看護水平上。鄭海洋和蔣康明等還指出,自然保護區管理機構負責人變動頻繁,不利於保護區管理的長期穩定性,而且管理人員編製相對偏少,不能滿足規範化管理的需求。

  3.政策體系方面

  ①法律法規的不完善

  由於自然保護區基礎薄弱、經費不足、體制不順等原因,自然保護區在發展過程中,立法與現實發展需要存在較大差距,一些法律條文不利於自然保護區發展需要。並且,我國現行的《自然保護區條例》、《辦法》的法律地位較低,法律法規約束力弱,缺乏權威性,自然保護區管理政策的隨意性較大,不利於自然保護區的保護。侯豫順提出,我國自然保護區政策目標與體系不完善,政策在橫向、縱向上衝突,政策執行監管不力。而且,現行保護政策在制定時主要是從單個的問題出發,而不是從自然資源的系統性出發,缺乏明確的政策目標和協調統一的政策措施,導致許多政策難以實施。王蕾、蘇楊等對主體功能區中禁止開發區的劃分標準進行了研究,她認為現行的主體功能區的劃分標准將現有資源價值、功能和保護需要不同的各類保護區域等同視之並忽視了我國各類保護區域在管理中存在的問題。

  ②考核評價體系的不合理

  在政策體系方面,國家環境保護總局建立了相應的考評指標體系,對部分保護價值明顯下降和管理水平低下的保護區,進行警告、降級乃至撤銷。但是,保護區管理水平的高低主要與保護區的管理體制、資金投入、管理人員素質等有關,劉通認為,如果某個自然保護區管理水平低,可以考慮對主要負責人進行考評,而不是對自然保護區本身進行升降級處理。另一方面,現行保護區發展戰略方式的評價往往過於註重數量指標,地方經濟發展的優劣常常以GDP、地方收入等來衡量,未能與保護區發展規劃相協調。

  ③生態補償制度體系的不完善

  生活在禁止開發區域的居民無法享受到發展受限制而產生的效益,卻必須負擔環境資源保護的成本,因為他們,其他公眾才得到了更優質的生態環境和生態服務,作為生態服務的受益者應該對保護區的人們進行補償。然而,我國的自然保護區建設尚處於發展階段,還未建立系統、完整的自然保護區生態補償制度,實踐中普遍存在著主體不清、標準不明、方式單一、資金不足等問題,構建合理有效的保護區生態補償制度體系已經迫在眉睫。白字則認為,生態補償存在的問題主要表現在法律制度、政策不健全。監督和獎懲機制缺乏:理論研究方面存在不足;組織管理條塊分割:補償標準確定方法不完善,補償標準偏低:融資渠道單一,忽視公眾監督與參與等幾個方面。

  4.生態環境方面

  ①生態環境問題

  隨著社會發展,自然保護區的生態環境形勢不容樂觀。為了改變保護區周邊群眾的經濟狀況,周邊社區的開荒行為和長期形成的“靠山吃山”的生活習慣往往是以破壞周邊生態環境為代價。蘇楊還提到,由於自然保護區是相對來說自然資源集中的地方,除了社區居民採樵、放牧、墾植等生產活動,還有各級地方這個發支持或參與的林業、礦業、旅游等資源開發活動,這些活動普遍存在毀林占地、大興土木等現象,將保護區分割、破碎化,影響了生態系統的內在迴圈,干擾了野生動物的覓食、繁殖。張濤認為,目前禁止開發區的生態環境問題主要表現在違法規定的開發和過度開發方面,一些禁止開發區內經常發生居民迫於生計進行的違反相關保護規定的開發活動,同時。一些適用於進行保護性開發的區域又程度不同地存在過度開發問題。

  ②生物多樣性減少

  自然保護區既是寶貴的物種基因庫,也是生物多樣性保護最有效和最直接的手段。生物多樣性的意義主要體現在生物多樣性的價值,對於人類來說,生物多樣性具有直接使用價值、間接使用價值和潛在使用價值。劉思慧和劉季科等,以雲南省自然保護區為例,他們分析相關資料,認為對生物資源威脅最大的是人口因數,同時他們指出,一些保護區面積偏小,互相之間沒有廊道,阻礙了基因交流,容易產生近親繁殖,生存受到威脅,譚湘萍和丁平研究了浙江省生物多樣性的保護對策,認為森林的破壞與片段化、濕地圍墾、物種資源的過度開發利用等是生物多樣性受脅的重要原因,他們提出要加大執法力度,減少環境污染,對退化的生態系統進行恢復與重建,同時加大科學研究的投入、開展生物多樣性保護科學與技術的研究。周繼良對寶天曼自然保護區山野菜資源進行了調查,提出了通過人工方法,按照自然規律,恢復天然的生態系統的“生態恢復”,並提出了物種框架方法和最大多樣性方法。

  二、自然保護區發展的對策建議

  1.資金方面

  ①加大資金投入力度

  侯豫順、歐陽志雲和王效科等等眾多學者提出,要將自然保護區建設納入到國民經濟預算計劃中,以保障自然保護區的正常運行於發展。徐海根、劉思慧和劉季科等認為,增加國家和地方政府的投資是解決保護區經費短缺矛盾的根本措施,國家財政應設立經常性科目用於國家級自然保護區的建設與管理。劉通、高國力、鄭海洋等都強調了建立專項資金,其中,劉通提出,必須要明確國家作為國家級自然保護區的主體地位,改中央補助為國家投入,在中央財政設立專戶,在地方設立地方級自然保護區的財政專戶:高國力提出將現有中央財政每年投入的生態建設與保護工程資金全部納入專項基金中,將國家對林業、水利等專項補助金和相關收費收入按一定比例放入專項基金,拓展資源稅和礦產資源補償費的征收範圍,接受社會捐贈和海外發展援助:鄭海洋提出建立專項資金用於省級以上自然保護區的建設與管理,專項資金額度逐年增加。

  ②拓展資金投入渠道

  劉通通過對現有的政策法規進行總結,根據《國家環境保護“十五”計劃》、《自然保護區條例》、《陸生野生動物資源保護管理費收費辦法》的通知等,將保護區的多種資金投入渠道分為國家資金、中央補助、國內外組織和個人捐贈、部門專項收費、地方預算內資金、地方專項基金和自然保護區自營收入。徐海根認為,拓展保護區建設的資金渠道,主要包括發展保護區產業、征收生態環境補償費、擴大科研合作,並爭取社會和國家援助及合作項目。劉思慧和劉季科等認為,保護區除了合理利用現有資金外,還要積極尋找其他融資渠道,如海外華僑、省內外民營私營企業、國內外非政府組織等。劉通在這方面認為,應該穩定現有資金渠道,同時鼓勵社會捐助,積極爭取國際資助。

  ③提高資金利用效率

  蘇楊提出,解決資金不足應該從開源、節流、提高資金的利用效率三個方面著手。在提高資金的利用效率方面。自然保護區內部要進一步推行分區、分級管理制度,以此有目標、有側重的使用資金,使自然保護區在生態保護、科研教學、科普宣傳、生態旅游及資源持續利用示範等不同利用方向的功能得以充分發揮。另外,國家應該將生態建設資金用於生態效益最好的渠道,並按國際通用的分類方法對我國的各項自然遺產進行分類管理,國家新增的投入應優先用於加強自然保護區機構的能力建設。常亞南則認為,提高轉移支付資金的使用效率,要保證轉移支付資金確實被優先用於基本公共服務的提供,同時強化監督管理體制。

  2.管理方面

  ①完善管理體制

  歐陽志雲和王效科等為改變目前多部門管理的模式,建議實行統一、直接的管理,他們建議在國務院行政部門下設立專門的自然保護區管理局統一負責國家級自然保護區的管理,自然保護區管理機構由國家自然保護區主管部門直接管理,地方級自然保護區由相應級別的政府部門直接管理,另外,明確自然保護區的性質與機構定位,實行保護區管理人員公務員制。馬述巨集提出,將保護區各下屬保護站業務與行政、人事全部交由保護區管理局管理,實行垂直到底的管理模式,同時,建立森林防火和植被管護“雙線四級”管理體制,成立聯防委員會,使當地群眾切實參與到保護區的建設中來。蘇楊提出在小範圍試點的基礎上改革管理體制,即在有條件的國家級自然保護區逐步實施國家與地方的雙重領導,在規劃、投入等方面以國家主管部門為主,為過渡到垂直管理作准備。餘久華和吳麗芳、劉通等建議建立縱向的分級管理體制,以一個省(區)為管理單位,建立一套分級管理體系,國家局僅管理總體規劃、一級保護對象、核心區等的審批:省級主管部門管理二級保護對象、緩衝區等的審批,縣級主管部門管理省級保護對象、實驗區等的審批,同時,建立數字網路“虛擬”信息系統。

  ②社區共管

  自然保護區的建立,對於保護自然資源、維繫生態系統具有重要意義,然而周邊社區的經濟發展卻會在一定程度上受到了影響。以李勵恆為代表的學者認為,解決保護生態與發展經濟的矛盾關鍵是不破壞保護區生態環境的基礎上,尋找適合的經濟發展模式。而更多的學者提出的是以社區群眾為核心進行保護的“社區共管”模式。“社區共管”指當地社區和保護區共同參與當地社區和保護區的自然資源管理、決策制定、實施和評估的整個過程,周平、陳俊榮、王索等以白水江自然保護區的社區共管為例,對不同領域的績效評估的指標體系進行了對比分析,從而構建出社區共管績效評估體系,並分析了產權對於社區共管的影響及產權缺陷帶來的後果,他們認為中國目前的產權制度阻礙了社區共管的發展,在不改變所有制性質前提下的合理分權是社區共管改進的關鍵。侯豫順和魏國認為,解決管理水平的辦法之一是將“外部性”問題“內部化”,即使社區居民參加保護區管理並從中獲益,由被管理者變為管理者。鄭海洋和蔣明康提出建立社會群眾的經濟利益和生物多樣性的保護結合起來的機制,積極推進開髮式、參與式、適應式的管理模式,並適當增加人員編製,86科技創業月刊2013年第6期加大經費投入保障機制。對於如何拉動和扶持社區的發展,餘久華和吳麗芳建議各級政府和部門制定優惠政策,如產業政策、教育培訓、技術指導等。另外,還可以開展高效農林業實驗,適度開發生態旅游,使社區群眾從保護區獲益。

  3.政策體系方面

  ①完善法律法規

  對於我國法律制度上存在的一些漏洞,賀加貝建議貫徹可持續發展、優先保護、協同合作等新理念,通過制定綜合性立法及修改、制定相關法律規定從而形成一個綜合、完整的先進法律體系。另外,要儘快提高自然保護區相關法律、財政轉移支付制度的立法層次,健全監督管理體制,保證法律法規實行的權威性和實效性,甚至可以適時推出《自然保護區法》,改變《自然保護區條例》法律地位較低的狀況。歐陽志雲和王效科等提出建立科學的自然保護區分類體系,進行國家自然保護區建設的總體規劃,重新確定國家級自然保護區,同時,加強自然保護區的法制建設,實行“一區一法”。蘇楊提出,推行扶持性政策,確立新的自然保護區發展原則,將解決質量問題上升到首位,同時,完善管理法規,加大執法力度。

  ②完善考核評價體系

  在完善自然保護區的監督考核和績效評價方面,劉通提出了建立以人為主的考評制度和離任之後責任的追究或獎懲制度。周曉鐵和劉慧等認為,應將自然保護區的管理保護及其成效列入保護區管理機構的考核中,根據考核的成績來決定第二年保護區可以從環保部門所獲得的經費數額。常亞南強調要逐步建立和完善“結果導向型”績效評估體系與激勵機制,其中,加強公共服務績效考核是改進政府管理方式的重要手段。鄭海洋和蔣明康等總結了優秀保護區的經驗,提出省政府應該將自然保護區建設與管理列入市、縣政府和省屬相關部門生態省建設的重要考核指標,進行定期考核與評估。巨集觀經濟研究院國土所課題組在這方面覺得應更多的評價其生態保護和建設、基本公共服務、特色產業發展等方面的成效,建立相應的可行性指標體系,弱化對經濟總量、產業項目、招商引資、財政稅收等經濟指標的考核。另外,譚湘萍和丁平等提出,應將生態環境和生物多樣性保護及其成效列入各級政府的政績考核內容,成立並健全浙江省自然保護區規劃、管理及評審委員會。

  4.實行生態補償制度

  ①禁止開發區的利益補償

  研究我國自然保護區或禁止開發區的生態補償的研究和討論有很多,比較有代表性的學者有巨集觀經濟研究院國土所課題組、劉通、高國力等,自然保護區與禁止開發區有很多相似甚至相同的地方,整體來說,現有研究對禁止開發區的生態補償機制主要集中在分階段的補償和分類型的補償等兩個方面。

  禁止開發區的利益補償可以分為初期、中期和後期三個階段,初期主要是政府補償,基本公共服務的補償以達到保護區所在省份中等水平為宜:中期包括政府補償和企業補償,公共服務和城鄉收入總體上達到全省平均水平:後期的資金來源包括資源的級差收益、資源開發利用和財政轉移支付,居民生活和公共服務均等化達到全國平均水平。按分類型的補償來說,禁止開發區利益補償可以分為:一個是生態功能補償,即維護生態功能的各項補償支出,一般來說,比較穩定。二是均等化補償,對政府提供基本公共服務、滿足群眾基本生活生產需要的各項支出,通常隨著經濟發展水平的提高而不斷提高。

  ②利益補償的方式和手段

  完善利益補償的主要手段是財政轉移支付,白燕清認為,單靠中央對地方的縱向轉移,難以實現地區間公共服務的均等化,因此,應當在目前以縱向轉移為主的同時,加快發展實施優化和重點開發區向限制和禁止開發區轉移財政收入的橫向轉移支付。巨集觀經濟研究院國土所課題組、高國力等則建議構建新型的中央和省兩級轉移支付制度,同時分階段逐步構建一般性轉移支付專項轉移支付倆類轉移支付制度。劉通提出了有差異的利益補償:國家級自然保護區利益補償由中央政府承擔:國家森林公園和國家地質公園利益補償由中央政府、地方政府、公園管理部門共同承擔:國家風景名勝區、世界自然文化遺產有地方政府、管理機構及相關企業來提供補償。常亞南認為,應該將現行轉移支付制度沒有考慮的“基本公共服務支出標準因素”引入到“標準支出”中,確保我國民族地區的各類基本公共服務支出。

參考文獻

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