生態補償制度

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　　生態補償制度是以防止生態環境破壞、增強和促進生態系統良性發展為目的，以從事對生態環境產生或可能產生影響的生產、經營、開發、利用者為對象，以生態環境整治及恢復為主要內容，以經濟調節為手段，以法律為保障的新型環境管理制度。

　　它可以分為廣義和狹義兩種。廣義的生態補償制度包括對污染環境的補償和對生態功能的補償。狹義的生態補償制度，則專指對生態功能或生態價值的補償，包括對為保護和恢復生態環境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經濟補償；對因開發利用土地、礦產、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態功能、或導致生態價值喪失的單位和個人收取經濟補償。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中提出：“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”。這是建設資源節約型、環境友好型社會，最終實現和諧社會目標的重要組成部分，也是我們建立生態補償制度的出發點。

　　建立生態補償制度是確保生態功能區建設的需要。生態區群眾的發展權與非生態區群眾的發展權是平等的。國家為追求巨集觀上經濟、社會和生態效益的最大化，規划了不同的功能區，並分別制定了相應的優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的政策。保證功能區規劃落到實處，需要設計相應的生態補償制度。如果沒有生態補償制度安排，限制開發、禁止開發區域就會選擇“博弈”行為，導致“限、禁”失效。

　　建立科學的生態補償制度可以約束生態環境消費。生態環境的容量有限，生態環境消費無度會損害生態環境。建立科學的生態補償制度，對生態環境過度消費徵費，以作生態補償之資，讓生態環境消費者的消費成本內部化、制度化、剛性化，能夠有效約束生態環境消費者對生態環境的過度消費。

　　建立科學的生態補償制度可以激勵生態環境保護行為。建立科學的生態補償制度可以讓生態環境保護的收益內部化，使保護者得到補償與激勵，實現生態環境保護行為的自覺自愿自利，可持續地堅持下去。建立生態環境保護的長效機制，還可以增強生態產品的生產和供給能力。

　　明確補償主體。“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”中的“誰”，可以是國家、地方政府、企業和個人，有時還可能涉及多個主體，情形比較複雜。應因事制宜，明確特定的補償責任主體，多個主體則應量化責任。

　　落實受益主體。“誰受損、誰受益”。應落實受益主體。目前存在補償利益虛化、未補償到真正受損者的問題。對此，有多個受損主體的，應量化其利益；有多個受損方面的，應全面覆蓋受損的各個方面。

　　補償標準體系化。生態環境受損後的影響是多方面的，影響的利益主體是多元的。現在的補償是一個簡單的經濟總量，且一般按“人頭”分配，掩蓋了受損主體的差異性。補償標準應按社會、經濟、生態分類，細化為一個指標體系，再按差異性補償給當地政府、企業和個人等主體，並規定用於社會重建、經濟發展和生態修複。

　　補償模式多樣化。現行的補償模式以政府財政轉移支付為主，輔以一次性補償、對口支援、專項資金資助和稅賦減免等。應堅持多樣化模式，同時避免模式選擇的隨意性、補償額的隨意性。應制定實施細則，規範補償模式的選擇和實施。

　　確保補償用於生態修複。現在，生態補償大多用於生活、安置、遷移、生產等剛性需求，真正用於生態修複、生態保護的很少。生態補償制度安排中應有量化的剛性要求，使一部分補償直接用於修複生態。同時，還應有使用的有效監督制度。

　　生態補償是一系列消減環境正外部效應的經濟手段的統稱。關於外部性的理論，向來存在庇古和科斯兩派。庇古認為外部性是市場失靈的結果，應採取政府干預手段，對正外部性的行為者進行補貼。而科斯則認為，產權界定不清晰是市場失靈導致外部性產生的根源，解決外部性問題應從明晰產權入手，通過產權的市場交易實現其價值，從而消除外部性。因此，生態補償的實現路徑主要分庇古手段和科斯手段兩類，常見的包括財政轉移支付、市場調節、保證金（或儲備金）制度和協商談判機制。

　　財政轉移支付是政府將部分財政收入進行再分配的過程。國際的轉移支付指生態產品消費國的部分財政收入通過國際性組織（如環境非政府組織NGO，全球環境基金GEF等）向生產國轉移。國內轉移支付包括各級政府對從事生態建設和環境保護的下級政府、單位和個人進行的縱向轉移支付，以及地方財政資金（通過中央政府）向其他地方轉移的橫向轉移支付。目前，轉移支付是國內外最廣泛使用的生態補償途徑。儘管OECD（經濟合作與發展組織）已對“污染者付費，受益者補償”原則進行了詳盡描述，但涉及公共品和正外部性時，政府支付又變得理所當然。Hanley對不同國家的情況進行調查後發現，採用“受益者補償”的情況很少，而政府支付達到了一個很高的水平。而我國在90年代後期，生態補償更多地指對生態環境保護和建設者的財政轉移補償制度。其主要原因之一是由於生態環境資源的公共物品屬性，生態問題的外部性、滯後性以及社會矛盾複雜和社會關係變異性強等因素，導致許多領域和場合難以採取受益主體直接支付的補償方式。轉移支付通常採用捐贈、專項撥款、稅收返還、補貼、獎勵等形式實現生態補償。各國典型案例不勝枚舉，如奧地利、紐西蘭等國對非國有林的補貼，挪威政府為解決農地土壤侵蝕問題採取的系列高額補貼等。值得關註的是，國際上經常採取的“積極補貼”形式，即資金儘可能來自對不可持續性活動的稅收。比如，法國對SO2和NOx的排放徵稅，稅收用於補貼企業對減排設施的投資或用於獎勵對污染物減量和測量技術的研發。波蘭法律明確規定，環境稅收只能用於環境支出，包括各種補貼以及相關的教育、科研等；哥倫比亞用水污染稅收成立基金，專門用於支持公共場所凈化工程、新技術的示範、清潔生產研究以及環境教育。丹麥將CO2稅的凈收入專項用於對商業節能工程和生物燃料的使用進行直接補貼。哥斯大黎加1/3的生態稅收專用於支付環境服務，比如1996年，哥斯大黎加的生態稅收達6.6千萬美元，使得2.2千萬美元能夠用於支付森林主。

　　目前，可交易的許可證制度主要應用於排污權交易和水權交易。其以科斯理論為基礎，建立合法的排放污染物或使用水資源的權利，以許可證的形式發放，並允許這種權利像商品一樣自由買賣。換個角度理解，即排污權或水權的出讓方通過出售剩餘權力而獲得的回報是對其做出有利於環境的正外部性行為的補償。排污權交易的思想由經濟學家Dales於1968年提出，並於20世紀70年代中期開始在美國實施，先後用於大氣污染和水污染控制。在美國取得成功的基礎上，澳大利亞、英國、智利、德國、哥斯大黎加等國紛紛引進排污權交易制度並予以發展。目前排污權交易的主要類型有水污染物（如COD）和大氣污染物（如SO2和CO2）排污權交易。水權交易在智利和墨西哥全國，美國、澳大利亞、秘魯等國的部分地區都得到了廣泛應用。從1987年進行排污許可證試點工作，我國就開始了排污權交易制度的醞釀。上世紀90年代初期開始在全國進行排污權交易的試點，在COD、SO2排污權交易方面取得了一些經驗。目前全國普遍實行了水污染物排放許可證制度，但排污權交易仍缺少相應的法律法規支持，沒有形成一項正式的制度。而我國的水權交易尚處於探索和起步階段，2000年浙江義烏—東陽水權交易、2003年紹興湯浦水庫與慈溪自來水公司水權交易、以及黃河流域寧夏—內蒙古水權交易開啟了國內該領域的先河。鑒於水資源涉及眾多利益主體，市場機制界定水權的成本太高，政府在我國目前的水權交易中扮演著重要角色[22]。此外，2003年在甘肅張掖地區同一灌區，不同用水者之間自發興起水權交易，雖然規模小，且屬於微觀層次，但對於推動我國水權交易市場形成具有現實參考價值。

　　保證金制度針對具有潛在環境破壞性的經濟活動，主體在對可能造成的破壞及其恢復費用進行貨幣評估並向有關部門交納超過預算（或一定比例）的費用或固定金額作為保證金後，才能獲得經營許可。當經濟活動結束而環境狀況未得到有效恢復時，保證金則被部分或全部扣留，用於補償第三方對環境的恢復建設。而儲備金制度是指由政府按照相關法規、標準向環境破壞者收取費用、滯納金、罰款、捐款等建成基金，用於補償相關主體進行環境恢復行為。保證金或儲備金制度是礦區土地復墾管理中的主要經濟手段。美國國會於1977年通過的《露天開采治理與復墾法案》（SMCRA，1990、1992年經過兩次修訂）]規定：未能完成復墾計劃的企業，其保證金將被用於資助第三方進行復墾；現有採礦企業繳納的費用（開采地表煤繳納35美分/t，地下煤繳納15美分/t或售價的10%，褐煤繳納10美分/t或售價的2%）、滯納金、罰金、捐款等建成復墾基金，用於對SMCRA實施前的老礦區進行恢復。德國的《聯邦採礦法》也要求採礦許可獲准前繳納必要的復墾保證金。澳大利亞也執行復墾保證金制度，要求復墾工作做得最好的幾家礦業公司只繳納25%的保證金，而其他公司必須100%的繳納。此外，迦納、菲律賓等發展中國家也制定了相關規定。我國河北、山西、安徽等地，在一定範圍內針對某類生態建設破壞土地的復墾，規定了收繳土地復墾費或收繳土地復墾保證金。

　　協商談判是國際上解決跨界環境問題以及全球環境問題慣用的方式，通過會議協商和各方討價還價最終達成共識並制定解決方案。生態補償也可以通過談判的途徑實現，比如2004年9月8日，浙江省金華市金東區傅村鎮和源東鄉就簽訂了一份為期2年的協議，源東鄉承諾保護和治理生態環境、保護下游用水安全，傅鎮村每年向位於自己兩條溪水上游的源東鄉提供5萬元的補償費用。實際上，前文提到的我國浙江和黃河流域發生的水權交易案例，都只存在兩個交易主體，且在政府的主導下完成，並沒有形成真正的市場，也不完全屬於市場交易，而更多的是交易雙方討價還價、協商談判的結果。因此，協商談判在有的地方也被稱為準市場機制。區域間的協商談判在共同發展原則的指引下，能創造出經濟扶持的獨特生態補償形式。主要有兩種：

　　（1）發達地區（或下游地區）向貧困地區（或上游地區）投資，幫助發展環境友好型產業（如旅游、服務等）或替代產業；同時開展智力補償，提供無償技術咨詢和指導，培養(訓)受補償地區或群體的技術人才和管理人才，輸送各類專業人才，提高受補償者生產技能，技術含量和管理組織水平。

　　（2）生態重點保護區的企業允許到環境容量大的地區進行定向“異地開發”，異地開發所取得的利稅返回原地區，作為支持原地區生態環境保護和建設事業的啟動資金。紹興市在袍江經濟開發區設立新昌醫葯化工園，用於新昌縣異地發展，有效地減輕了上游新昌江的水污染。