排污權交易

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排污權交易(Emissions Trading)

　　排污權交易是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間，通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少污染，保護環境的目的。

　　1920年，英國經濟學家庇古提出，可以採取對污染者徵稅或收費的辦法來解決外部性問題，稅收標準應等於污染的外部成本，從而使企業成本等於社會成本，這種稅就稱為庇古稅或者排污收費。庇古的觀點曾得到經濟學者和政策制定者的廣泛認同。根據庇古理論，要達到環境保護的目的，環保部門需要：計算每個企業的允許排污量；監測排污水平，以促使每個企業遵守排污法規；對違規排污的企業實施懲罰。然而，從總體效率來看，經濟學家們認為這種政策並不是十分有效的：如果在排污企業之間轉移庇古稅，則花費相同的環境治理費用也可以達到更好的環境治理效果；或者，花費更低的治理費用也可達到相同的治理效果。政策制定者們也認為，制定有效庇古稅的信息負擔相當大，以至於無法計算出有效的庇古稅，即使能夠獲得充分的信息，這些信息也可制定出比稅收政策更好的排污政策。因此，庇古稅在實踐中存在諸多的缺陷。

　　科斯認為，既然日常商品交換可看作是一種權利(產權)交換，那麼污染權也可進行交換，從而可以通過市場交易來使污染達到最有效率的解決。後來的學者將科斯的這一思想表述為：只要市場交易成本為零，無論初始產權如何配置，市場交易總可以將資源配置達到最優。

　　1968年，Dales將科斯定理應用於水污染的控制研究。1966年，Croker對空氣污染控制的研究奠定了排污權交易的理論基礎。1972年，Montgomery從理論上證明瞭基於市場的排污權交易系統明顯優於傳統的環境治理政策。他認為，排污權交易系統的優點是污染治理量可根據治理成本進行變動，這樣可以使總的協調成本最低。因此，如果用排污權交易系統代替傳統的排污收費體系，就可以節約大量的成本。

　　美國是最早實踐排污權交易的國家。從20世紀70年代始，美國環保局(EPA)嘗試將排污權交易用於大氣污染源和水污染源管理，逐步建立起以補償、儲存和容量節餘等為核心內容的排污權交易政策體系。90年代初，美國《清潔空氣法修正案》確定了酸雨治理計劃。據美國總會計師事務所的研究，自1990年排污權交易被用於二氧化硫排放總量控制以來，已經取得空前成功，獲得了巨大的經濟效益和社會效益。

　　強化經濟手段，使環境保護適應市場經濟體制，是當前環保工作的任務之一。排污權交易就是綜合考慮了環境保護和發展經濟兩方面因素而提出的一項靈活、高效的環境管理經濟政策，是充分利用市場機制配置資源的經濟手段，它不僅有助於總量控制政策的實施，也是對現有巨集觀政策的必要補充。所以，我國要形成一個比較完整的環境政策體系，排污權交易是必不可少的一項政策。

　　排污權交易最早由美國經濟學家戴爾斯於1968年在《污染、財富和價格》中提出的，並首先在美國的《清潔空氣法》及其修正案中得到應用，從上世紀70年代開始，美國聯邦環保局(EPA)應用於大氣以及河流污染源的管理。其後，德國、澳大利亞、英國等國相繼進行了排污權交易政策的實踐，這一階段被稱為試驗期。

　　從1987年開始，我國在18個城市進行排污許可證制度的試點工作，並從1991年開始進行排污權交易的試點工作，現已積累了一定的經驗。我國現行的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等雖已提到排污總量控制及排污許可證制度，但尚無相配套的排污權交易制度。在排污權交易試點區，排污權交易思想已經在環境治理中發揮了它的作用，併在實踐中取得了較好的效果。

　　排污權交易是指在滿足環境要求的條件下，建立合法的污染物排放權利(即排污權，這種權利通常以排污許可證的形式表現)，並允許這種權利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。

　　污染物排放總量控制是排污權交易的基礎。只有控制住污染物的排放總量，才有可能達到改善環境質量的目的。從市場的角度來看，污染物總量就是可支配的市場資源量，通過制定合理的總量控制目標，保證環境質量和生態環境的改善或不惡化。排污權交易是要在既定的總量控制目標下，通過排污權交易市場，把治理污染的行為自動發生在邊際治理成本最低的污染源上。

　　從經濟學的角度做一個簡單假設：若污染物的排放總量既定，即政府事先規定總體上的排污量、排污量的計量單位，同時規定只有持有這項權利的人可實施污染行為。在這個市場中，每個持有這種權利的受污染者的本意是要閑置這種權利來阻止污染，而每個持有權利的污染者則希望利用它去增加污染。這樣，這種權利就是一種稀缺資源，而稀缺性正是市場的動力之一。當這種權利被允許交易時，排污權交易市場就應運而生了。當污染者開始出售排污權時，受污染者就會權衡利弊，是繼續受污染還是為制止污染而購入排污權；與此同時，污染者也處於相同境遇，必須考慮是通過繼續污染來獲取利益還是出售排污權來換得利益。這樣一來，排污權交易市場就可以繼續運營下去。

　　在健全的排污權交易市場中.有多個排污者參與併進行自由交易，則當排污權的供需達到平衡時，企業個體的污染治理成本減少到最小，最終實現治理總成本的最小化。

　　排污權交易制度是一種效率型環境經濟法律制度，它解決了環境保護和經濟發展分叉的矛盾，能夠促進環境保護和經濟發展的“雙贏”。排污權交易的優勢十分明顯，表現在：

　　第一，獲取更多的經濟利益。從企業的根本目的來看，不論是污染的排放者還是污染的受害者，由先前假設可知，都能夠從排污權交易的過程中獲得相應的經濟利益。

　　第二，降低經濟成本。從最終的效果來看，污染物的減排工作一般都是由治理成本相對較低的企業來完成；較之治理成本高的企業，他們能更為有效的治理污染。而治理成本高於市場上排污權價格的企業，寧可選擇買進排污權以降低成本，也不會去盲目治理污染。這樣一來，就整個市場而言，總體上降低了污染治理的成本。

　　第三，刺激環保產業發展。排污權交易使得企業治理污染變得有利可圖，由於企業競相採用高技術含量的治理方法來降低排污，進一步刺激了治理技術的發展。在完成初始分配後，排污權的稀有性就會更加凸顯。那麼此時企業面臨的抉擇無外乎兩條：一是開發無污染或低污染技術，二是繼續購入排污權。然而隨著總體排污量的減少，排污權的購入成本必然增加，這是不利於企業經濟發展的，於是環保技術的發展就顯得尤為重要。

　　第四，利於巨集觀調控。排污權在市場上是被不斷的買入和售出的，而政府作為一個掌控者，在排污許可證的回購過程中，可以掌握環境總水平，對其進行巨集觀調控。隨著環保技術的不斷發展，政府會逐漸減少污染物的排放總量的指標，從而達到保護環境的目的。

　　在排污權交易政策條件下，環境管理部門根據環境質量目標，通過建立合法的污染物排放權，運用各種分配方式和市場交易機制，使排污企業取得與其排放量相當的排污權，促使企業把被動治理變為主動治理。

　　實施排污權交易政策的最大優點是治理效率高。通常情況下，排污權的初始分配不影響治理效率，因此，環境管理部門不需要為企業規定治理責任，而由企業自主確定。環境管理部門所要做的就是，確定區域的環境質量目標，並根據這一目標制訂出該區域的最大排放量。在排污權交易市場上，排污企業從其利益出發，自主決定其污染程度，從而買入或賣出排污權。在環境管理部門監督管理下，各個持有排污許可指標的企業在有關的政策和法規約束下進行交易活動。這種交易活動的實質可歸納為三點：

　　首先，排污權交易是環境資源商品化的體現。排污權是排污企業向環境排放污染物的一種許可資格。由於環境是資源，環境容量也是一種資源，這裡所指的環境容量是環境的納污能力，它是有價值的。排污企業向環境排放污染物，實質上就是占用環境資源的一種行為。所以，排污權交易過程中被交易的對象就是環境資源，交易使環境資源商品化，交易活動的結果就是將全社會的環境資源重新配置。

　　其次，排污權交易是排污許可制度的市場化形式。排污許可制度是國家環境管理部門依照法律、法規的有關規定向當事人頒發排污許可證，而使許可人獲得從事排污活動資格的制度。排污權交易這一污染控制措施要求不擁有許可證者(排污權者)不得排污，擁有許可證者不得違反規定排污，否則因違法而受到法律製裁。

　　再次，排污權交易是環境總量控制的一種措施。排污權的發放量有一個限額，政府根據不同的環境狀況制定某一環境排放總量，企業排污不得超出此量。由於只有採用總量控制才能有效地達到環境質量標準，所以排污權交易的實質就是採用市場機制來實現環境標準質量。

　　排污權交易市場的建立後，企業可將減排的信用額度儲存在環境銀行或者留到企業以後使用，或者可以出售；企業也可以從交易市場購入信用額度用於企業擴大生產而增加排放的需要。需要註意的是，排污權本身並不產生利潤，只有在相應在市場交易中獲得利潤。排污權的交易主體有買方和賣方，對於買方，應按取得該項排污權所支付的全部合理的必要的費用作為入賬價值記入“無形資產——排污權”的借方，對於賣方，當賣方將可供交易的排污權出售時，其出售損益貸記“營業外收入——出售排污權收益”或借記“營業外支出——出售排污權損失”賬戶。而對於政府免費發放的其轉讓收益應作為政府補貼收入處理。

　　另外，如果建立“排污銀行”或“環境銀行”開展環境容量及排污量存貸業務，實行排污權信用儲存、借貸，以推進不同時點上的排污權交易，促進環境資源的合理配置。排污量存儲政策可以將產生的減量以信用的形式進行確認並存儲起來留作將來使用或用於交易、抵消新排放源的排放量的增加。對於企業將排污量信用存儲的業務，由於其資產所有權並未發生改變，只是存儲形式的變化，也不產生利息，因此不涉及到賬務處理，企業只需要將有關存儲信息進行披露

　　關於排污權交易的財務狀況、經營成果和現金流量信息，首先應在資產負債表中的無形資產項目內報告其價值。出售排污權而取得的收益反映在利潤表的“營業外收支凈額”、“補貼收入”中，排污權交易轉讓發生的現金流量信息在現金流量表的“投資活動產生的現金流量”中反映。其次，更多的信息是在表外進行披露，首先企業披露購買和銷售的排污權的相關信息，包括排污權的貨幣價值和交易指標數量。同時反映排污權的市場價格的變動情況，以及企業排污權交易量的變動情況。購買排污權的原因主要是公司面臨高防止污染成本而願意以相對低的價格購買排污指標，或是進行投資以達到未來創造財富和防範風險的目的。另外，對於減排企業，還應披露允許排污量和實際排污量以及兩者之間的差值。如果企業實際的排污量小於允許的排污量，說明企業採取了減排措施，可據以衡量企業為實現減排目標所做出的努力。

　　我國完整意義上的排污權交易是1999年由美國環保協會引入的，南通與本溪被確定為首批試點城市。2002年3月，國家環保總局和美國環保協會開始在中國實施排污權交易項目的第二階段實驗，選取了江蘇省、山東省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、華能發電集團作為試點，簡稱為4+3+1.如今這項實驗已經進入第三階段，試點由第二階段試點地區的點狀分佈轉向江蘇省、上海市、浙江省三個地區的長三角區域合作實驗。在我國，排污權交易雖然還處於試點階段，但其優點已經得到了廣泛的認可。自從建立“以市場配置環境資源，靠價格杠桿推動污染減排”的機制以來，排污權“買賣”市場紅紅火火，實驗地區主要污染物減排達標，實現了經濟與環保的雙贏，成果喜人。目前，國家環保總局已經成立總量控制部門，這意味著以國家為主導的排污權交易將全面展開。

　　在排污權交易制度下，政府可利用行政手段對環境質量實施巨集觀調控，除了通過降低總量控制指標改善環境質量外，還可以通過購買和出售排放指標來調控環境質量。從而在根本上提高了環境管理的效率。排污權交易的結果是全社會總污染治理成本最小化，達到理想的帕累托狀態，形成均衡價格。市場確定價格的過程就是優化資源配置及治污責任分配的過程。而且排污交易可以實現花最少的錢而使污染物的排放量顯著減少，實現環境管理的經濟性。排污者最瞭解有關減排信息，交易體系讓污染者根據政策要求自己決定減排方式，因而實施排污權交易能夠大大降低管理成本(如信息搜集成本、執行成本等)。

　　在內在激勵機制上，在排污權交易制度下，如果企業採用先進工藝或者投資污染治理設備，就可以將多餘的排污許可證在市場上出售或貯存起來，以備後用。由此企業可以取得排污權交易的利益，有了積极參与治污的巨大激勵，真正成了排污和治污的主體，並對自己的污染排放行為做出選擇。在此制度下，政府成了排污權交易市場的監督者和游戲規則的制定者，治理污染從一種政府強制行為轉變成企業自主的市場行為。同時政府放棄一些配額交易權利，部分地退出交易過程，也減少了“尋租現象”的產生。

　　實行排污交易還有助於解決長期存在經濟發展和環境保護不能並行的問題。在排污權交易制度下，如果污染源數量增加了，對配額的需求也會增加。如果發放的配額量不變，價格就會上漲，治理成本也同樣上升，但排污量不變。在指令性控制方式下，如果管理部門不採取行動，排放標準對污染源的增加沒有約束。換言之，新污染源的出現將導致該地區污染物排放總量的增加，造成環境質量惡化。此時，要防止環境質量進一步惡化，管理部門被置於一種兩難境地，要麼阻止經濟增長(限制新污染源的數量)，要麼提高現行的污染源排放標準。無論哪種選擇，都會遇到很大的阻力。排污交易則具有很大的靈活性。只要能夠滿足既定的環境質量標準，污染源就可以進入這一地區，滿足經濟增長的需要。

　　排污權交易制度也不是整治環境問題的“靈丹妙藥”，即使在廣泛應用的美國，也仍然存在很多爭議。我國環境意識總體上比較落後、環保手段比較欠缺，只有充分認識其存在的問題並加以剋服，才能更好地將其應用。現階段，我國推廣排污權交易制度存在如下障礙：

　　1.政策和法律滯後

　　儘管我國排污權交易的試點已進行了數年，但至今還沒有制定出全國統一的關於排污權交易的法規，國家現行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無相配套的排污權交易制度。各地方根據當地條件，分別制定了一些區域性的排污權交易條例，但這些條例都是地方性法規。如《上海市環境保護條例》中提到了可以進行排污指標的有償轉讓，但無具體的操作規範；再如《本溪市大氣污染物排放總量控制管理條例》，雖第一次在中國建立了嚴格的超額處罰措施，但其作用只局限於本溪市。另外，對排污權交易的監督、執法也是一個相當突出的問題。例如，我國現行法律對企業的罰責過低，使得某些企業寧願受罰，也不願購買排污權或者治理，這就使得排污權交易受到相當大程度的阻礙。

　　2.交易過程難以準確監測

　　排污權交易實施的前提是對企業排污量的準確監測，而我國目前的公平監測和管理水平較低，在存在執法不公平的情況下，則需要相應的制度建設(包括立法)予以保證。為了保證排污權交易制度的順利實施，應首先確定排污單位的實際排污量。在這方面，發達國家早已完善其環境或排污監測系統，但在我國則非常薄弱。目前，科學監測在我國很多地區短期內難以達到，企業到底排污了多少，擁有多少排污指標，這兩個賬戶並沒有完全建立起來，也沒有建立配套的監測機制。因為，1996年以前我們用的是濃度控制手段，監測體系也是與從前的控制體系相適應的，當前有了總量控制的概念，監測體系就有些滯後了。

　　3.交易市場不規範

　　首先，我國鄉鎮企業數量多、規模小、分佈零散，但其造成的工業污染在全國工業污染物排放總量中達到或超過半數。這一基本國情就決定了我國排污權交易市場的基礎信息尋求費用過高，環境保護部門監測與執行費用也會過高，而且存在著逐案談判的問題，從而間接導致了整個排污交易市場的無效。其次，在競爭激烈的行業中，為限制競爭對手的發展，有富餘排污指標的企業不肯出售自己的節餘排污權，造成排污權的浪費；或者漫天要價，擾亂了排污交易秩序。最後，排污權交易過程仍擺脫不了政府部門的強力干預，仍有可能出現以政代企的行為。

　　4.地方保護主義嚴重

　　在一些地方政府看來，限制排污就等於限制生產，出於對本地經濟利益的考慮，往往默許企業偷偷增加排污量。此外，在一些跨市、跨省的排污權交易中，計劃賣出方的地方政府官員強行介入交易過程，禁止把排污權指標轉讓給其他地區，要求只能在本地區內進行排污指標交易。嚴重的地方保護主義還使得排污權交易受到限制，排污權交易市場不能有效運作。

　　要解困排污權交易，顯然需要對症施藥。在上述分析的基礎上，不難發現，要從困境中突圍，作好如下幾項工作是當務之急：

　　1.完善排污權交易立法

　　明晰產權歸屬，是解決排污權交易中制度瓶頸的關鍵措施。作為一種市場導向的環境經濟政策，排污權交易必須在相應的法律保障下才具有合法性和權威性。雖然我國出台了一些地方性的排污權交易條例和法規，但總體來說，我國排污權交易的法律相當滯後。參考國外和我國試點城市的經驗，必鬚根據我國特有和不斷變化的立法和司法要求，創造一系列的法律條件，為排污權交易的推行奠定法律基礎，具體包括：從法律上確認排污權、從法律上保障排污權的市場主體、從法律上規定排污權的市場規則和管理機構等。

　　2.實現排污權所有權多元化

　　自然環境具有一定的凈化污染物的能力，同時具有一定的容量。所以，在排污權所有權的安排上，必須同時考慮環境容量的大小和環境凈化能力，建立可“回收”的環境納污資源所有權制度，即廠商直接或間接獲得的排污權可歸自己“所有”，以激勵廠商努力減少排污，把排污同時控制在環境容量和環境凈化能力的安全臨界點之內。在排污權具有完全的競爭性和排他性、外部性可以忽略不計的情況下，排污權所有權交易能增加交易的長期收益預期和減少交易的不確定性，提高交易的績效和交易雙方的剩餘。所以，我國排污權市場的完善，最終需要將部分的排污權所有權私有化，形成多元化的排污權所有權結構。

　　3.積極培育排污權交易市場

　　這方面的措施主要有：培育排污權交易市場，提供市場服務信息，調節不合理的價格交易制度，維護市場秩序；促進外部性內部化，在創造市場交易機制和彌補市場失靈方面發揮積極作用；組建專業的排污權中介機構，建立相關的信息網路系統，為交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污權交易的費用；另外，政府部門應建立相應的激勵機制，對積極減少排放、積極出售排污權的企業從資金、稅收、技術等方面予以扶持；排污企業破產或被兼併時，政府應該鼓勵排污權作為企業資產進入破產或兼併程式；新增排污企業所需的一般排污權可以通過市場交易獲得等。

　　4.加強分區試點工作

　　我國地域遼闊、自然條件複雜，各地經濟發展水平不等。如果採用一刀切的排污權交易制度，不僅管理成本巨大，而且效果也會打折。只有存在高需求、資源有稀缺性，才能形成交易的市場。所以，針對不同地區的地形地貌、氣象背景、經濟發展和管理水平，應該採取不同的措施。在東部，由於經濟發展快，二氧化硫排放指標需求高，計算、評估方法簡單，管理成本比較低，適合開展排污權交易。因此，可以選擇長三角地區作為進行深入試點，把體系做得更規範，然後逐步擴大到珠三角、華北、東北平原地區。

　　5.加強國際合作

　　排污權交易在我國還處於起步階段，但在國外已經相當成熟。因此，加強國際合作，充分借鑒國外的先進經驗，有助於我國排污權交易體系的完善。當前，我國在排污權領域的國際合作已經起步，如美國環保協會正在我國從事一項環境政策推廣計劃，致力於尋求適合中國自身的有效的環境污染總量控制方法；1999年春季，中國國家環保總局和美國環保局簽署了開展酸雨和試行排污權交易政策研究的諒解備忘錄；美國環保協會被指定作為合作伙伴開展“四省三市及華能公司總量控制及排污權交易試點項目”。這些國際合作項目已經給我國排污權交易的推進帶來了寶貴的經驗。

　　我國的國情與美國有較大差距。因此，我國應對美國實施的排污權交易計劃進行改造，及時發現排污權交易在我國實施所存在的問題與障礙，使其適合中國的現狀，更好地與中國的法規和現實相結合，建立有中國特色的排污權交易制度。