土地復墾

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土地復墾(Land reclamation, land restoration, land rehabilitation, reclamation)

　　土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖掘、坍塌、壓占等造成破壞的土地，採取整治措施，使之恢復到可供利用的狀態的活動。在這裡需要指出的是，土地復墾不是將土地完全地“恢複原狀”，而是將其恢復到可供利用的狀態即可。《土地復墾技術標準(試行)》對復墾的技術標準作了詳細的規定。

　　根據《土地復墾條例》規定，對於生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由土地復墾義務人負責復墾，同時要求復墾義務人嚴格按照審查通過的土地復墾方案落實復墾費用、實施土地復墾工程、報告有關情況，並對不依法履行土地復墾義務的情形作出了處罰規定。對於沒有復墾義務人的歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，《條例》首次明確由縣級以上人民政府負責組織復墾，有效解決了此類損毀土地復墾責任主體缺失的問題。

　　土地復墾實行“誰破壞，誰復墾”的原則。用地單位和個人在利用過程中，對其所破壞的國有土地或者集體所有土地，應當自行進行土地復墾。如果土地復墾後的土地經過土地行政主管部門驗收不合格，或者用地單位和個人沒有條件復墾的，應當向主管部門繳納土地復墾費，專款專用，由其他單位代為復墾。

　　根據1998年修訂的《土地管理法》第四十二條規定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾”以及《土地復墾規定》第三條：“本規定適用於因從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設活動，造成土地破壞的企業和個人”，土地復墾的對象指在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的各類土地，並不是人們通常的“復耕”、或者與耕地有關係的才叫土地復墾。復墾的土地不僅僅指耕地，包括《土地利用現狀分類>>(GB／T21010—2007)中12個一級類、57個二級類。

　　土地復墾範圍適用於因生產建設活動而造成的挖損、塌陷、壓占、污染破壞等，既包括採礦、取土、制磚等生產項目，也包括交通、能源、水利等各類建設臨時占用、挖損的土地。

　　土地復墾是一項複雜且技術性要求很高的綜合性工作，就我國目前的開展過程來看，其主要包括綜合性、技術性、系統性、地域性、多樣性等特點。

　　(1)綜合性

　　土地復墾具有明顯的多學科性，涉及地質學、農學、林學、生物學、環境科學等自然科學，涵蓋工程建設、生態工程、水土保持等技術科學，以及人口學、經濟學等社會科學。土地復墾將各學科中相關內容融為一體，並結合實際形成新的理論知識。因此，土地復墾具有綜合性的特點，需從全局上準確把握，以保證土地復墾工作的順利進行。

　　(2)技術性

　　土地復墾對技術的要求很高，既有巨集觀領域的技術，也包括微觀領域的技術；既有工程復墾技術，也包括生物復墾技術。土地復墾工作不僅對技術實施過程的要求高，也對實施後所達到的效益要求很高。因此，土地復墾工作要充分考慮復墾工作的各個技術環節，在技術上不斷完善、不斷創新，以達到經濟效益、社會效益和生態效益的統一。

　　(3)系統性

　　土地復墾區是因挖損、塌陷、壓占、污染造成破壞的各類土地，它們與區域內的動物、植物、微生物等諸多相互作用、相互制約的因數共同構成一個生態系統。土地復墾的一個重要目的就是恢復區域內生態系統的平衡，恢復其生態環境。同時，土地復墾的各個工作環節也相互影響、相互制約，每個環節都直接或間接地影響著區域內的生態恢復情況。因此，土地復墾的系統性決定了土地復墾工作要準確把握各個因數間的相互聯繫，正確處理好各個環節的相互關係。

　　(4)地域性

　　我國幅員遼闊，具有多種地形地貌，因此，土地復墾具有鮮明的地域性特點。對於不同的地區，土地復墾的模式和手段不同，復墾時間和復墾後的效果也不一樣。例如，我國東部礦區地下水位高、土壤條件好、地面水利設施齊全，開采沉陷後只要採取適當措施就可在較短的時間內恢復土地的用途，並獲得較高的收益；而中西部礦區由於水資源貧乏，壤疏鬆，開采沉陷後，在較短時間內很難使土地生產力提高到採前水平。

　　(5)多樣性

　　土地復墾多樣性表現為復墾手段的多樣性和破壞類型的多樣性。土地復墾的手段主要包括工程復墾技術手段和生物復墾技術手段。工程復墾技術手段包括土地平整、土地整形、土地保護、充填復墾、土壤重構等技術；生物復墾技術手段包括土壤改良、植被恢復、菌根技術等。破壞類型主要有：①各類工礦企業在生產建設過程中挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地；②交通、能源、水利等各類建設臨時占用、挖損的土地；③因道路改線、建築物廢止、村莊搬遷以及垃圾壓占等而遺棄荒廢的土地；④農村磚瓦窯、水利建設取土等造成的廢棄坑、塘、窪地；⑤工業污染造成的廢棄土地。目前，我國以前兩種破壞類型為主。

　　我國待復墾土地類型多樣、成因複雜，按照成因和屬性，待復墾土地有挖損地、塌陷地、壓占地、污染毀損地和自然災害毀損5種類型。

　　挖損地主要指露天開采礦藏、勘探打井、挖井取土、採石淘金、燒制磚瓦、修建公路鐵路、興修水利、工礦建設、城鎮和農業建築等工程完畢後留下的毀損廢棄的土地。

　　挖損地分佈涉及全國各地。這類土地根據當地條件，可復墾成為耕地、林地和牧地。

　　塌陷地是指地下開采礦產資源和地下工程建設挖空後，由於地表塌陷而廢棄的土地。由於塌陷地的形成主要由地下採礦所引起，從全國範圍來看，其分佈與我國地下能源或礦產基地相一致，主要分佈在山東、河北、山西、江蘇、安徽、河南、黑龍江、遼寧等地煤炭資源基地分佈區內。一般這類土地只要地形和土壤條件允許，可復墾為耕地和其他農用地，積水區可發展水產養殖。

　　壓占地是指採礦、冶煉、燃煤發電、水泥廠等排放的廢渣、石、土、煤矸、粉煤灰等工業固體廢棄物、露天礦排土場及生活垃圾等所壓占的土地，同時包括廢棄建築物所壓占的土地。這類土地如毒性大、墊土開發困難，或所在地區坡度較大，一般適宜復墾為林草地。

　　污染廢棄地主要是指因城市、工業、交通、鄉企“三廢”排放和污水灌溉而廢棄的土地。對於這類土地，前期一般不宜復墾為以生產人畜食用產品的農用地，僅適宜種植林木，用於觀賞和用材。

　　自然災害毀損地是指地震、暴雨、山洪、泥石流、滑坡、崩塌、沙塵暴等自然災害而被損毀的土地。這類土地主要分佈在洪澇災害比較嚴重的地區，對於洪水毀損的土地，當年可直接開發為原農業用地類型。

　　依據《土地管理法》和《土地復墾條例》的有關規定，土地復墾可採用以下方式：(1)自行復墾，即由造成土地破壞的用地單位和個人，自己出資，自己組織力量進行復墾。(2)由政府投資或者社會投資進行復墾。對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，縣級以上人民政府應當投入資金進行復墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進行復墾。土地權利人明確的，可以採取扶持、優惠措施，鼓勵土地權利人自行復墾。

　　根據《土地復墾規定》中的定義，土地復墾的目的是要恢復到“可供利用的狀態”。要達到“可供利用的狀態”，應當採取工程、生物、化學等綜合措施，解決水的可用、地層的穩定、土壤的無污染等問題。達到“可供利用的狀態”決定了土地復墾目標是多方向、多用途、多層次的。

　　(1)復墾目標的多方向性

　　根據《土地復墾規定》，其制定目的在於“合理利用土地、改善生態環境”。因此，土地復墾的目標為：①保護土地，儘可能減少對土地，特別是對耕地的破壞；②及時復墾被破壞的土地，合理利用土地；③保護並改善生態環境。

　　(2)復墾目標的多用途性

　　土地復墾應當依據土地利用總體規劃，在對破壞廢棄土地調查評價的基礎上，按照因地制宜的原則，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜林則林、宜漁則漁、宜建則建。根據我國人多地少的基本國情，保障國家糧食安全、維護社會穩定始終是國家可持續發展的基石。1998年修訂的《土地管理法》第四十二條規定，復墾的土地應當優先用於農業。隨後2006年國土部下發的《關於加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》(國土資發[-20061225號)要求：“縣級以上國土資源管理部門要對破壞的土地進行調查和適宜性評價，按照‘因地制宜，綜合利用’的原則，依據土地利用總體規劃，宜農則農、宜建則建。被破壞的土地優先復墾為農用地，確實不適宜農業生產的，可以依法復墾為建設用地”。根據以上法律法規規定，土地復墾利用方向是多樣的，復墾目標是多用途的。特別要說明，復墾後的用途絕對不僅僅是恢復土地的耕種條件，而是因地制宜地採取復墾利用，並優先用於農業。

　　(3)復墾目標的多層次性

　　要達到“可供利用的狀態”，土地復墾要兼顧社會、經濟、生態效益，缺一不可，使復墾利用具有最低的社會成本、長期的經濟價值、穩定的復墾效果，儘量實現生態環境的多樣性。復墾的目標分以下三個層次：①完全恢復到以前的狀況；②保留以前的土地利用價值和生態價值，恢復與以前相似狀況；③重新規劃設計，達到更高更佳利用價值，如將被破壞的土地變為濕地、綠地、游憩場地等。

　　在人多地少的中國，搞好土地復墾是貫徹落實科學發展觀，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅持節約資源和環境保護基本國策，實施土地可持續利用的重要舉措，對恢復和改善生態環境、發展迴圈經濟、推進社會主義新農村建設、建設節約型社會、促進經濟社會全面協調可持續發展具有十分重要的意義。如能按照“因地制宜，綜合整治”的原則進行復墾利用，約有60％以上的廢棄地可以復墾為耕地，30％可以復墾為其他農用地，10％可以復墾為建設用地，土地復墾具有重要的作用與意義。

　　(1)開補充耕地之源，是補充耕地的重要途徑

　　按廢棄土地優先復墾為耕地的原則，我國目前可補充耕地潛力為1．2億畝，以現有耕地年均畝產糧食500kg計算，每年可新增糧食600×108kg，土地復墾的有效實施可為保障國家糧食安全作出巨大的貢獻。

　　(2)開農業結構調整用地之源，為建設社會主義新農村服務

　　土地復墾宜林則林、宜漁則漁、宜草則草，按30％的復墾潛力計算，復墾後土地用於發展林、果、水產和畜禽養殖等，可減少農業結構調整占用耕地6000萬畝左右。每畝年產值按800元計算，可新增產值480億元，為農民增收、農業增效，建設社會主義新農村服務。

　　(3)開生態用地之源，對改善生態環境具有重要作用

　　若將恢復的6000萬畝農用地，全部用於植樹種草，全國人均新增植被3．3㎡，對改善生態環境、防止水土流失將發揮巨大作用。

　　(4)開建設用地之源。促進集約節約用地

　　土地復墾宜建則建，為建設用地開闢新途徑。若當前廢棄地的10％復墾為建設用地，即可復墾增加建設用地2000萬畝，按每年建設占用耕地200萬畝計算，可滿足我國十年建設不新占用耕地；如將2000萬畝建設用地進行有償出讓，每畝按10萬元計算，國家可收取土地出讓金2000億元，為財政做出較大的貢獻。土地復墾對於我國的經濟發展、社會穩定、生態建設均發揮著不可或缺的作用，若土地復墾率能達到25％，則可增加耕地3000萬畝，安置近3000萬失地農民；農業結構調整和生態建設減少占用耕地1500萬畝，非農建設減少占用耕地500萬畝。增增減減，就是5000萬畝的耕地保護潛力，為守住18億畝耕地紅線做貢獻。

　　根據國土資源部2006年下發的《關於加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》的規定，土地復墾後的土地權益和收益依照以下方式分配：

　　1．在生產建設過程中破壞的集體所有土地，不能恢複原用途的或者復墾後需要用於國家建設的，由國家徵用；經復墾不能恢複原用途的，原集體經濟組織願意保留的，國家可以不徵用；經復墾可以恢複原用途的，國家建設又不需要的，國家不進行徵用。

　　2．企業生產建設中所破壞的國有土地或者國家徵用的土地，由企業出資復墾的，復墾後歸該企業使用；企業採用承包或集資方式復墾的，復墾後的權益分配，按照合同約定進行；如果國家提前收回的，企業應當對承包合同或者集資協議的對方當事人支付補償。根據規劃設計企業不需要使用的土地或者未經主管部門同意，復墾後連續兩年以上不使用的土地，則由當地縣級以上人民政府安排使用。

　　3．生產建設過程中被破壞的國家徵用土地，經復墾後土地權屬需要依法變更的，必須辦理變更登記。

　　自行拆除違法占地地上物並復墾案例

　　執法人員在日常巡查中發現有一廠房，占地面積31．6畝，地類為農用地(其中耕地27畝)，土地利用總體規劃為農用地31．6畝。經調查，該地塊原為廢棄坑塘，2008年年初，村民劉某承包該地塊用於養殖經營，因養殖業不景氣該地塊一直閑置。2008年5月，村民劉某經人介紹將該宗土地協議轉租給外地人李某等三人，準備用於建設空心磚廠廠房，並於2008年9月開始施工建設，建築面積5350平方米，其中制坯車間259．4平方米、燒制車間1243平方米、晾坯車間3340平方米、職工宿舍28間，共計362平方米、其他用房145．2平方米，廠區內大部分地面已硬化。

　　執法人員對該違法占地行為進行了立案調查，要求違法當事人限期拆除在非法占用土地上新建的建築物和構築物，並恢復土地原貌。經過村委會及鎮政府工作人員多次走訪，找到違法當事人進行說服教育，向其宣講國家相關土地管理的法律法規，特別是強調了違法占地、破壞耕地所應承擔的法律責任，以及當前對於土地違法違規案件的查處原則，同時結合其他違法案例耐心細緻地講解有關法律和政策。經過多次談話，當事人的思想逐漸轉變，意識到其行為的嚴重性，表示願意對全部違法建築拆除完畢並對現場的堆料進行徹底清理。為使該地塊完全達到復耕種植條件，違法當事人主動尋找適合耕種的種植土壤補充到該地塊中。

　　法律分析：

　　本案是典型的非法占地後經行政處理，由違法占地人自行進行土地復墾的案例。我國的土地復墾實行“誰破壞，誰復墾”的原則。本案中李某等人違反《土地管理法》占用農用地，並造成土地硬化，造成了土地破壞的後果，應'-3承擔法律後果，在土地行政人員通知其復墾後，李某等人自覺進行土地復墾，但是李某等人開始時阻撓土地復墾工作，遲遲不進行復墾，是嚴重的土地違法行為。好在李某等經執法人員的耐心教育後認識到自己的錯誤，自覺地進行了土地復墾，避免了國家土地的進一步損失。

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