土地复垦

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土地复垦(Land reclamation, land restoration, land rehabilitation, reclamation)

　　土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖掘、坍塌、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使之恢复到可供利用的状态的活动。在这里需要指出的是，土地复垦不是将土地完全地“恢复原状”，而是将其恢复到可供利用的状态即可。《土地复垦技术标准(试行)》对复垦的技术标准作了详细的规定。

　　根据《土地复垦条例》规定，对于生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由土地复垦义务人负责复垦，同时要求复垦义务人严格按照审查通过的土地复垦方案落实复垦费用、实施土地复垦工程、报告有关情况，并对不依法履行土地复垦义务的情形作出了处罚规定。对于没有复垦义务人的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，《条例》首次明确由县级以上人民政府负责组织复垦，有效解决了此类损毁土地复垦责任主体缺失的问题。

　　土地复垦实行“谁破坏，谁复垦”的原则。用地单位和个人在利用过程中，对其所破坏的国有土地或者集体所有土地，应当自行进行土地复垦。如果土地复垦后的土地经过土地行政主管部门验收不合格，或者用地单位和个人没有条件复垦的，应当向主管部门缴纳土地复垦费，专款专用，由其他单位代为复垦。

　　根据1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦”以及《土地复垦规定》第三条：“本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人”，土地复垦的对象指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的各类土地，并不是人们通常的“复耕”、或者与耕地有关系的才叫土地复垦。复垦的土地不仅仅指耕地，包括《土地利用现状分类>>(GB／T21010—2007)中12个一级类、57个二级类。

　　土地复垦范围适用于因生产建设活动而造成的挖损、塌陷、压占、污染破坏等，既包括采矿、取土、制砖等生产项目，也包括交通、能源、水利等各类建设临时占用、挖损的土地。

　　土地复垦是一项复杂且技术性要求很高的综合性工作，就我国目前的开展过程来看，其主要包括综合性、技术性、系统性、地域性、多样性等特点。

　　(1)综合性

　　土地复垦具有明显的多学科性，涉及地质学、农学、林学、生物学、环境科学等自然科学，涵盖工程建设、生态工程、水土保持等技术科学，以及人口学、经济学等社会科学。土地复垦将各学科中相关内容融为一体，并结合实际形成新的理论知识。因此，土地复垦具有综合性的特点，需从全局上准确把握，以保证土地复垦工作的顺利进行。

　　(2)技术性

　　土地复垦对技术的要求很高，既有宏观领域的技术，也包括微观领域的技术；既有工程复垦技术，也包括生物复垦技术。土地复垦工作不仅对技术实施过程的要求高，也对实施后所达到的效益要求很高。因此，土地复垦工作要充分考虑复垦工作的各个技术环节，在技术上不断完善、不断创新，以达到经济效益、社会效益和生态效益的统一。

　　(3)系统性

　　土地复垦区是因挖损、塌陷、压占、污染造成破坏的各类土地，它们与区域内的动物、植物、微生物等诸多相互作用、相互制约的因子共同构成一个生态系统。土地复垦的一个重要目的就是恢复区域内生态系统的平衡，恢复其生态环境。同时，土地复垦的各个工作环节也相互影响、相互制约，每个环节都直接或间接地影响着区域内的生态恢复情况。因此，土地复垦的系统性决定了土地复垦工作要准确把握各个因子间的相互联系，正确处理好各个环节的相互关系。

　　(4)地域性

　　我国幅员辽阔，具有多种地形地貌，因此，土地复垦具有鲜明的地域性特点。对于不同的地区，土地复垦的模式和手段不同，复垦时间和复垦后的效果也不一样。例如，我国东部矿区地下水位高、土壤条件好、地面水利设施齐全，开采沉陷后只要采取适当措施就可在较短的时间内恢复土地的用途，并获得较高的收益；而中西部矿区由于水资源贫乏，壤疏松，开采沉陷后，在较短时间内很难使土地生产力提高到采前水平。

　　(5)多样性

　　土地复垦多样性表现为复垦手段的多样性和破坏类型的多样性。土地复垦的手段主要包括工程复垦技术手段和生物复垦技术手段。工程复垦技术手段包括土地平整、土地整形、土地保护、充填复垦、土壤重构等技术；生物复垦技术手段包括土壤改良、植被恢复、菌根技术等。破坏类型主要有：①各类工矿企业在生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地；②交通、能源、水利等各类建设临时占用、挖损的土地；③因道路改线、建筑物废止、村庄搬迁以及垃圾压占等而遗弃荒废的土地；④农村砖瓦窑、水利建设取土等造成的废弃坑、塘、洼地；⑤工业污染造成的废弃土地。目前，我国以前两种破坏类型为主。

　　我国待复垦土地类型多样、成因复杂，按照成因和属性，待复垦土地有挖损地、塌陷地、压占地、污染毁损地和自然灾害毁损5种类型。

　　挖损地主要指露天开采矿藏、勘探打井、挖井取土、采石淘金、烧制砖瓦、修建公路铁路、兴修水利、工矿建设、城镇和农业建筑等工程完毕后留下的毁损废弃的土地。

　　挖损地分布涉及全国各地。这类土地根据当地条件，可复垦成为耕地、林地和牧地。

　　塌陷地是指地下开采矿产资源和地下工程建设挖空后，由于地表塌陷而废弃的土地。由于塌陷地的形成主要由地下采矿所引起，从全国范围来看，其分布与我国地下能源或矿产基地相一致，主要分布在山东、河北、山西、江苏、安徽、河南、黑龙江、辽宁等地煤炭资源基地分布区内。一般这类土地只要地形和土壤条件允许，可复垦为耕地和其他农用地，积水区可发展水产养殖。

　　压占地是指采矿、冶炼、燃煤发电、水泥厂等排放的废渣、石、土、煤矸、粉煤灰等工业固体废弃物、露天矿排土场及生活垃圾等所压占的土地，同时包括废弃建筑物所压占的土地。这类土地如毒性大、垫土开发困难，或所在地区坡度较大，一般适宜复垦为林草地。

　　污染废弃地主要是指因城市、工业、交通、乡企“三废”排放和污水灌溉而废弃的土地。对于这类土地，前期一般不宜复垦为以生产人畜食用产品的农用地，仅适宜种植林木，用于观赏和用材。

　　自然灾害毁损地是指地震、暴雨、山洪、泥石流、滑坡、崩塌、沙尘暴等自然灾害而被损毁的土地。这类土地主要分布在洪涝灾害比较严重的地区，对于洪水毁损的土地，当年可直接开发为原农业用地类型。

　　依据《土地管理法》和《土地复垦条例》的有关规定，土地复垦可采用以下方式：(1)自行复垦，即由造成土地破坏的用地单位和个人，自己出资，自己组织力量进行复垦。(2)由政府投资或者社会投资进行复垦。对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，县级以上人民政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。土地权利人明确的，可以采取扶持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。

　　根据《土地复垦规定》中的定义，土地复垦的目的是要恢复到“可供利用的状态”。要达到“可供利用的状态”，应当采取工程、生物、化学等综合措施，解决水的可用、地层的稳定、土壤的无污染等问题。达到“可供利用的状态”决定了土地复垦目标是多方向、多用途、多层次的。

　　(1)复垦目标的多方向性

　　根据《土地复垦规定》，其制定目的在于“合理利用土地、改善生态环境”。因此，土地复垦的目标为：①保护土地，尽可能减少对土地，特别是对耕地的破坏；②及时复垦被破坏的土地，合理利用土地；③保护并改善生态环境。

　　(2)复垦目标的多用途性

　　土地复垦应当依据土地利用总体规划，在对破坏废弃土地调查评价的基础上，按照因地制宜的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜林则林、宜渔则渔、宜建则建。根据我国人多地少的基本国情，保障国家粮食安全、维护社会稳定始终是国家可持续发展的基石。1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定，复垦的土地应当优先用于农业。随后2006年国土部下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》(国土资发[-20061225号)要求：“县级以上国土资源管理部门要对破坏的土地进行调查和适宜性评价，按照‘因地制宜，综合利用’的原则，依据土地利用总体规划，宜农则农、宜建则建。被破坏的土地优先复垦为农用地，确实不适宜农业生产的，可以依法复垦为建设用地”。根据以上法律法规规定，土地复垦利用方向是多样的，复垦目标是多用途的。特别要说明，复垦后的用途绝对不仅仅是恢复土地的耕种条件，而是因地制宜地采取复垦利用，并优先用于农业。

　　(3)复垦目标的多层次性

　　要达到“可供利用的状态”，土地复垦要兼顾社会、经济、生态效益，缺一不可，使复垦利用具有最低的社会成本、长期的经济价值、稳定的复垦效果，尽量实现生态环境的多样性。复垦的目标分以下三个层次：①完全恢复到以前的状况；②保留以前的土地利用价值和生态价值，恢复与以前相似状况；③重新规划设计，达到更高更佳利用价值，如将被破坏的土地变为湿地、绿地、游憩场地等。

　　在人多地少的中国，搞好土地复垦是贯彻落实科学发展观，坚持最严格的耕地保护制度，坚持节约资源和环境保护基本国策，实施土地可持续利用的重要举措，对恢复和改善生态环境、发展循环经济、推进社会主义新农村建设、建设节约型社会、促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。如能按照“因地制宜，综合整治”的原则进行复垦利用，约有60％以上的废弃地可以复垦为耕地，30％可以复垦为其他农用地，10％可以复垦为建设用地，土地复垦具有重要的作用与意义。

　　(1)开补充耕地之源，是补充耕地的重要途径

　　按废弃土地优先复垦为耕地的原则，我国目前可补充耕地潜力为1．2亿亩，以现有耕地年均亩产粮食500kg计算，每年可新增粮食600×108kg，土地复垦的有效实施可为保障国家粮食安全作出巨大的贡献。

　　(2)开农业结构调整用地之源，为建设社会主义新农村服务

　　土地复垦宜林则林、宜渔则渔、宜草则草，按30％的复垦潜力计算，复垦后土地用于发展林、果、水产和畜禽养殖等，可减少农业结构调整占用耕地6000万亩左右。每亩年产值按800元计算，可新增产值480亿元，为农民增收、农业增效，建设社会主义新农村服务。

　　(3)开生态用地之源，对改善生态环境具有重要作用

　　若将恢复的6000万亩农用地，全部用于植树种草，全国人均新增植被3．3㎡，对改善生态环境、防止水土流失将发挥巨大作用。

　　(4)开建设用地之源。促进集约节约用地

　　土地复垦宜建则建，为建设用地开辟新途径。若当前废弃地的10％复垦为建设用地，即可复垦增加建设用地2000万亩，按每年建设占用耕地200万亩计算，可满足我国十年建设不新占用耕地；如将2000万亩建设用地进行有偿出让，每亩按10万元计算，国家可收取土地出让金2000亿元，为财政做出较大的贡献。土地复垦对于我国的经济发展、社会稳定、生态建设均发挥着不可或缺的作用，若土地复垦率能达到25％，则可增加耕地3000万亩，安置近3000万失地农民；农业结构调整和生态建设减少占用耕地1500万亩，非农建设减少占用耕地500万亩。增增减减，就是5000万亩的耕地保护潜力，为守住18亿亩耕地红线做贡献。

　　根据国土资源部2006年下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》的规定，土地复垦后的土地权益和收益依照以下方式分配：

　　1．在生产建设过程中破坏的集体所有土地，不能恢复原用途的或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用；经复垦不能恢复原用途的，原集体经济组织愿意保留的，国家可以不征用；经复垦可以恢复原用途的，国家建设又不需要的，国家不进行征用。

　　2．企业生产建设中所破坏的国有土地或者国家征用的土地，由企业出资复垦的，复垦后归该企业使用；企业采用承包或集资方式复垦的，复垦后的权益分配，按照合同约定进行；如果国家提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的对方当事人支付补偿。根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经主管部门同意，复垦后连续两年以上不使用的土地，则由当地县级以上人民政府安排使用。

　　3．生产建设过程中被破坏的国家征用土地，经复垦后土地权属需要依法变更的，必须办理变更登记。

　　自行拆除违法占地地上物并复垦案例

　　执法人员在日常巡查中发现有一厂房，占地面积31．6亩，地类为农用地(其中耕地27亩)，土地利用总体规划为农用地31．6亩。经调查，该地块原为废弃坑塘，2008年年初，村民刘某承包该地块用于养殖经营，因养殖业不景气该地块一直闲置。2008年5月，村民刘某经人介绍将该宗土地协议转租给外地人李某等三人，准备用于建设空心砖厂厂房，并于2008年9月开始施工建设，建筑面积5350平方米，其中制坯车间259．4平方米、烧制车间1243平方米、晾坯车间3340平方米、职工宿舍28间，共计362平方米、其他用房145．2平方米，厂区内大部分地面已硬化。

　　执法人员对该违法占地行为进行了立案调查，要求违法当事人限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和构筑物，并恢复土地原貌。经过村委会及镇政府工作人员多次走访，找到违法当事人进行说服教育，向其宣讲国家相关土地管理的法律法规，特别是强调了违法占地、破坏耕地所应承担的法律责任，以及当前对于土地违法违规案件的查处原则，同时结合其他违法案例耐心细致地讲解有关法律和政策。经过多次谈话，当事人的思想逐渐转变，意识到其行为的严重性，表示愿意对全部违法建筑拆除完毕并对现场的堆料进行彻底清理。为使该地块完全达到复耕种植条件，违法当事人主动寻找适合耕种的种植土壤补充到该地块中。

　　法律分析：

　　本案是典型的非法占地后经行政处理，由违法占地人自行进行土地复垦的案例。我国的土地复垦实行“谁破坏，谁复垦”的原则。本案中李某等人违反《土地管理法》占用农用地，并造成土地硬化，造成了土地破坏的后果，应'-3承担法律后果，在土地行政人员通知其复垦后，李某等人自觉进行土地复垦，但是李某等人开始时阻挠土地复垦工作，迟迟不进行复垦，是严重的土地违法行为。好在李某等经执法人员的耐心教育后认识到自己的错误，自觉地进行了土地复垦，避免了国家土地的进一步损失。

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