開發性金融

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開發性金融（Development financing）

　　開發性金融的開發性來源於英文Development和Financing(發展，開發)。開發性金融機構有世界開發銀行，亞洲開發銀行等。開發性銀行的資金主要用於開發和發展。中國的發展，特別是改革開放20多年以來，更離不開世界開發銀行和亞洲開發銀行的支持與幫助。這讓中國獲得了巨大的發展，也讓中國的老百姓獲得了許多實惠，更讓世界改變了對中國的看法。開發性金融是實現政府發展目標，彌補體制落後和市場失靈，有助於維護國家經濟金融安全，增強競爭力的一種金融形式。

　　開發性金融是政策性金融的深化和發展。開發性金融是實現政府發展目標、彌補體制落後和市場失靈，有助於維護國家經濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式。開發性金融一般為政府擁有、賦權經營，具有國家信用，體現政府意志，把國家信用與市場原理特別是與資本市場原理有機結合起來。

　　從世界性的發展趨勢看，開發性金融一般經歷三個發展階段：第一階段是政策性金融初級階段，開發性金融作為政府財政的延伸，以財政性手段彌補市場失靈。第二階段是制度建設階段，也是機構拉動階段。開發性金融以國家信用參與經濟運行，推動市場建設和制度建設。第三階段是作為市場主體參與運行。隨著市場的充分發育，各類制度不斷完善，國家信用與金融運行分離，經濟運行完全納入市場的軌道、框架，開發性金融也就完成基礎制度建設的任務，作為市場主體參與運行。目前，開發銀行已走過政策性金融初級階段，正處於制度建設階段。

　　開發性金融是國家金融，其目標是彌補體制落後和市場失靈，實現政府的發展目標。為了實現上述目標,開發性金融的運作具有以下主要特性：通過融資推動項目建設和所及領域的制度及市場建設：以國家信用為基礎，市場業績為支柱，信用建設為主線；以融資優勢和政府組織協調優勢相結合;通過實行政府機構債券和金融資產管理方式相結合,實現損益平衡。

　　首先，開發性金融不同於政策性金融，後者是把信貸資金財政化，前者是財政資金信貸化，即把財政資金用市場化的方法運作。在國際上，把財政性的資金轉化為信貸資金發放運行，運作效率很高。

　　其次，開發性金融是資本融資的過程。目前，我國絕大多數的融資都通過銀行實現，開發性金融承擔了長期融資的任務。

　　第三，以政府干預為主要特征。西方國家開發性金融都是政府干預、政府主導，但運作是市場化的。

　　第四，市場運作，有明確的定價理論和產權關係。發達國家的開發性金融以最先進的項目引資為主導，解決產權糾紛問題。

　　包括以下九個方面：堅持以國家信用為基礎，以市場業績為支柱，以建設市場來實現政府目標；堅持建設制度、建設市場的方法；把融資優勢和政府組織協調優勢相結合，促進政府的力量和市場的力量相互結合和轉化；註重國家及政府組織增信；堅持以信用建設為主線，推動治理結構建設、法人建設、現金流建設和信用建設；實行“政府選擇項目入口、開發性金融孵化、實現市場出口”的融資機制；具有應對集中大額長期風險的制度優勢；實行政府機構債券與金融資產管理方式相結合；建立開發性金融治理結構，接受政府和市場的監督。

　　以國家信用為基礎，以市場業績為支柱，以建設市場來實現政府目標，是開發性金融的核心內容，也是開發性金融對政策性金融的深化和發展。開發性金融堅持不因有國家信用而降低資產質量，也不因有好的市場業績而丟失國家信用。開發性金融運用國家信用建設制度和市場，不以盈利為首要目的，但必須靠自己的盈利和市場業績生存，保持資產質量。開發性金融強調市場業績，並不是為了個體利益和機構部門利益，而是把財力集中用於新的瓶頸領域，實現經濟社會發展目標。開發性金融的盈利有利於維護政府信用的市場形象，進一步鞏固和增強國家信用，更好地服務於政府的政策意圖。

　　1、發揮開發性金融在經濟建設中的長期資金支持作用

　　隨著經濟增長，我國人口多、資源少、發展不平衡等問題日益突出。在涉及國家經濟整體發展的戰略性領域，“兩基一支”（基礎設施、基礎產業和支柱產業）領域的建設資金問題仍未得到徹底解決，特別是煤電油運等能源交通供應又趨緊張，主要農產品以及重要原材料等也出現了資源約束。開發性金融運用市場化的運營模式，直接向上述瓶頸領域提供大額長期資金，支持經濟的持續發展。

　　2、發揮開發性金融的體制建設優勢，構建可持續發展的制度基礎。

　　制度建設滯後已成為我國金融可持續發展的瓶頸，這不可避免地給各類金融機構帶來潛在風險。國家開發銀行積極運用開發性金融的體制建設優勢，按照科學發展觀的要求，通過國家級政府組織增信，致力於推動市場制度建設，構建金融可持續發展的制度基礎，促進國民經濟整體運行效率的提高。

　　3、發揮地方政府的優勢，構建開發性金融合作機制，運用組織增信控制整體風險。

　　從地方政府角度看，項目融資需要各級政府有相應投入，尤其要發揮組織協調優勢，對貸款項目進行地方政府組織增信，有效整合各方要素，實現經濟發展的良性迴圈。國家開發銀行充分利用開發性金融的融資優勢，與地方政府達成信用建設的共識，支持地方經濟加快發展。特別是20世紀90年代中期以來，商業性金融普遍從縣鄉退出，瓶頸領域的發展需求與金融體制脫節，國家開發銀行積極進入，有效填補這些空白。在具體做法上，國家開發銀行充分運用和發揮政府組織增信的高能量，通過與地方政府簽訂金融合作協議，約定共建信用、貸款支持、承諾換款來源和方式等內容，建立起完善的風險控制機制和信用體系。

　　4、發揮開發性金融在經濟建設中的調控作用。

　　針對經濟運行中存在投資需求進一步膨脹、貨幣信貸增長偏快等問題，國家開發銀行服從和服務於國家巨集觀調控的大局，充分發揮開發性金融在促進發展和調整結構中的調控引導作用，嚴格按照中央銀行下達的信貸規模發放貸款，確保不突破。進一步控制信貸投向，優化信貸結構，支持煤電油運等國家重點行業和重點項目建設。通過國家對國家開發銀行增信，國家開發銀行對地方政府增信，更好地貫徹和發揮巨集觀調控職能。在重點支持的領域內，解決經濟社會發展的融資瓶頸，從融資總量和結構上進行控制和調節。

　　當前我國經濟正處於一個重要關口，實現經濟社會全面協調可持續發展，必須解決瓶頸制約市場缺損問題。在瓶頸制約方面，自近年以來我國經濟出現了新一輪周期性波動，部分行業和地區投資增長過快，低水平重覆建設嚴重，煤電油運等供求緊張，貨幣信貸增長過快，貸款結構不合理。為此，黨中央、國務院採取了一系列巨集觀調控措施。這些矛盾從根本上可以歸結為經濟社會發展需求和金融發展相脫節，融資體制發展落後，市場建設發展落後，使得經濟社會得不到統籌發展所必需的融資支持，投資、消費、出口三大因素難以協調高效地發揮作用，瓶頸領域不斷涌現。具體說，既有能源交通等物質瓶頸，又有融資體制瓶頸，使“三農”、中小企業、西部開發、東北等老工業基地、縣域經濟等領域，得不到信貸融資的足夠支持。在市場缺損方面，供給瓶頸與制度和市場瓶頸是相連並存的，有供給瓶頸的地方，往往也有制度和市場瓶頸。制度和市場瓶頸不僅使政府難以有效調節區域間、社會成員間的收入分配差距，也是造成企業法人治理結構不健全，社會信用缺失等問題的根本原因。因此，加強制度和市場建設，彌補體制落後和市場失靈，是當前亟待解決的突出問題。

　　制度和市場需要建設，但不能靠自發形成，而要主動地進行建設，需要政府、開發性金融和企業共同推進。西方國家形成發達的市場經濟體制經歷了盲目、漫長的演進，付出了極高成本和代價，中國不能再走自發演進的老路。中國可以而且必鬚髮揮後發優勢，通過自覺主動地建設制度和市場，實現跨越式發展。在制度和市場建設中，開發性金融可以發揮政府與市場間橋梁和紐帶的作用。實踐證明，在制度不健全市場失靈的情況下，開發性金融通過融資優勢與政府組織協調優勢相結合，構造融資平臺，共同推進信用建設和制度建設，可以幫助政府解決熱點問題，在市場上實現政府的發展目標。

　　一、是履行好國家賦予開發性金融的使命，大力扶持弱勢產業。有保有壓，是此輪巨集觀調控一個鮮明的特色。這裡所保的，大多是對於我國國民經濟十分重要但目前又處於“瓶頸”和弱勢狀態的產業，比如說煤電油運。因為，這些產業目前還處於“瓶頸”，經濟發展對它的需求很大。又比如說農業，它對於商業性金融的承接能力不強，商業性金融介入這些產業，既要迴避金融風險，又要做到有力的支持，難度相當大。這就需要開發性金融主動的介入。當前，中國農業發展銀行正在轉型之中，如何做好農業開發這一篇大文章，是需要認真研究的一個重要課題。做好農業開發這一篇大文章，就是有力地執行了巨集觀調控政策，就是為今後國民經濟的發展打下了堅實的基礎。

　　二、是運用開發性金融工具，促進經濟均衡發展。目前，中國經濟運行中存在著較為明顯的失衡現象，比如說，投資與消費失衡，經濟增長過多地依賴於投資；內需外需失衡，對外貿易依賴度逐年增加。這種失衡狀態如果不能得到有效糾正，長期來看，經濟發展將難以為繼。而政策性金融由於其特殊的地位，在這一方面也能夠發揮重要作用。中國進出口銀行近日提出，今後進出口行不僅要關註出口結構的改善，而且對進口結構的改善，也要予以關註。這無疑會對今後我國國際收支的改善、增強經濟增長的後勁，起到十分積極的作用。事實上，近年來我國出口產品結構的改善，中國進出口銀行在其中就已經發揮了重要的作用。

　　三、是充分發揮開發性金融的作用，彌補市場缺損和市場失靈，從源頭上建設高效健全的市場。比如說，開發性金融可以利用自己的政策導向作用，利用自身的資金優勢，在貸款領域內，與地方政府和客戶之間努力構建信用，建設市場化運作的機制，以彌補市場缺損，打通融資瓶頸，避免盲目投資和重覆建設，體現巨集觀調控政策措施和科學發展觀的要求。近年來，開行為把巨集觀調控的政策措施要求落到實處，以地方當前的經濟社會發展狀況為基礎，考慮未來5到10年增長情況，核定貸款邊界，嚴格控制貸款規模，通過信用評審、債項評審來降低風險，使地方發展規劃真正落到有市場融資保障、符合地方經濟和財力發展趨勢的基礎上。這一過程，實際上是一個通過開發性金融，把巨集觀調控與地方發展有機結合起來的過程，也是一個以市場的方式實現政府目標的過程。這種措施，不僅有效地落實了巨集觀調控政策，也有效地防範了開發性金融風險。類似的做法，在今後的巨集觀調控中，仍然具有很大的推廣價值。

　　（一）資金運用的互補

　　第一，開發性金融由於不能夠向公眾吸收存款，主要的籌資方式是以國家信用為基礎在銀行間市場上發行金融債券，通過商業性金融機構的認購，間接地將其吸收的存款轉化為經營資本。這樣做，一方面可以為開發性金融機構的運作提供穩定的資金來源；另一方面也能夠為商業性金融機構提供安全的投資渠道，有利於增強資產的流動性和收益性，進一步優化資產結構。

　　第二，開發性金融機構不直接經營現金業務，其與企業客戶之間的現金來往需要通過商業性金融機構開立基本結算賬戶進行結算。這樣既節省了開發性金融機構的運營成本，也為商業性金融機構提供了流動資金和各項服務收入。

　　第三，開發性金融機構只能經營中長期固定資產貸款及貸款項目建設中的設備儲備貸款，不能發放企業流動資金貸款，絕大多數項目的配套流動資金是由商業性金融機構貸款支持解決的，這就決定了開發性金融機構的每一筆貸款幾乎都要由商業性金融機構提供配套流動資金貸款，而商業銀行則從中獲得貸款收益。

　　（二）業務領域的互補

　　在市場經濟體制下，商業性金融以利潤最大化為目標，以追求盈利和市場業績為目的，向具有盈利能力和穩定現金流的客戶提供信貸服務，因此商業性金融機構資金的流動方向始終與利潤的高低保持緊密的聯繫。然而，由於市場機制的作用，市場上始終存在著資金需求大、風險大、投資回收期限長、盈利能力較弱的領域，令商業性金融機構望而卻步。而這些項目通常關係到國計民生以及國家未來的發展前途，因而需要依靠開發性金融的及時介入才能彌補這些融資領域的“空白”，例如“兩基一支”項目、高新技術產業、農業、中小企業貸款等等，這些領域往往對國家產業政策的執行、產業結構的均衡發展具有不可替代的基礎性作用。因此，開發性金融在業務領域對商業性金融的補充體現在：其一，補充商業性金融無法進入的長期資本領域；其二，補充由於制度性缺損而導致商業性金融不能進入的領域；其三，補充商業性金融運作一段時間後決定暫時退出的政策扶持領域。

　　（三）經營方式的互補

　　在金融體系中，商業性金融機構吸取的存款中以活期存款和短期存款為主，負債的短期性要求資產必須保持比較高的流動性，因此其經營方式主要以短期貸款業務為主，通過對其客戶提供中短期貸款來增加企業的流動資金，滿足企業的流動性需求；而開發性金融機構以發行金融債券為主要資金來源，剋服了商業性金融機構負債的短期性，因此可以集中資金專門從事中長期項目貸款，正好在信用期限結構上彌補了商業性金融機構的不足。以國家開發銀行與中國工商銀行為例，通過下表中兩種金融機構中長期貸款所占比率的比較，可以看到開發性金融與商業性金融在貸款期限上能夠“取長補短”，滿足了不同客戶的資金需求。

　　開發性金融與商業性金融的合作是建立在二者互補關係的基礎上基於共同經營、共擔風險、共負盈虧的原則上，對某些項目共同承擔融資任務。多年來，開發性金融與商業性金融在實踐中逐步摸索與探討，主要有以下幾種合作模式：

　　（一）銀團貸款

　　通常開發性金融機構的中長期貸款項目中，大多都有商業性金融機構的貸款部分，但以往兩種金融機構各自為政的組合模式增加了各自的經營成本和風險。組建銀團貸款一方面可以分散各自的經營風險，落實項目的資金來源，強化項目管理責任；另一方面還可以彌補開發性金融機構分支機構少的弱點，提高信貸管理水平。

　　（二）批發貸款

　　中小企業融資困難是世界各國經濟發展中存在的普遍問題。開發性金融機構在支持中小企業融資的過程中，可以與商業性金融機構合作，採取批發方式支持中小企業的發展。該模式的合作條件是貸款必須由中小企業貸款擔保機構對商業性金融機構擔保，由地方政府出面協調項目、回收本息，資金由開發性金融機構提供，風險由商業性金融機構承擔。

　;　（三）擔保貸款

　　另外一種中小企業的開發性金融支持模式的基本思路是由開發性金融機構利用其國家信用和融資優勢組織政府或民間組織、商業性金融機構和企業共同搭建中小企業借款平臺和擔保平臺。開發性金融機構通過與借款平臺簽訂借款合同，直接向借款平臺提供貸款，借款平臺委托商業性金融機構轉貸給經審核合格的中小企業，並負責項目本息回收、貸後管理工作。兩平臺共同負責項目受理、篩選、評審和推薦工作。

　　（四）轉包業務

　　目前，開發性金融機構與商業性金融機構實行的轉包業務有兩種具體的操作方式：

　　方式一：政府→開發性金融機構→商業性金融機構

　　這種方式適合於國家扶持的大型基礎設施項目的融資。首先，開發性金融機構可以與政府共同對建設項目進行先期投資，在項目建成後開發性金融機構通過上市、轉讓、承包、聯合融資、信用擔保等形式，將設施運營階段的融資任務轉讓給商業性金融機構，把政府的先期投資資金收回。這種轉包方式一方面體現了開發性金融在引導民間資金與社會資金進入基礎設施建設領域的優勢；另一方面可以使得政府先期投入的資金以最快的速度收回來，用於新項目的建設。

　　方式二：國際金融機構→開發性金融機構→商業性金融機構

　　這種方式適合於國內外金融機構聯合對於企業的融資扶植。目前，國際金融機構對於各國小額貸款給予了許多幫助，然而國際金融機構不可能像國內金融機構一樣與貸款企業進行直接的業務往來，必須由國內的金融機構負責貸款工作的具體實施。因此，開發性金融機構在此起到了重要的橋梁作用。例如，我國國家開發銀行與世界銀行和德國復興銀行合作，引入德國IPC公司微貸技術，以地方中小商業銀行為依托，按照商業可持續的原則，採用"批發銀行＋零售機構"模式開展的制度型微貸產品就屬於這種轉包模式。

　　（五）異地合作

　　開發性金融機構承擔著大部分項目的管理工作，其中少數管理項目的半徑較大，為了剋服開發性金融機構的組織規模劣勢，開發性金融機構可以與項目所在地的商業性金融機構簽訂合作協議，由商業性金融機構為所在地項目提供流動資金、周轉貸款、臨時貸款和結算代理以及從結算賬戶中協助本息回收等服務。如果商業性金融機構同時提供貸款，還可以組成銀團貸款。

　　（一）開發性金融與商業性金融的合作有利於防控金融風險

　　隨著金融市場競爭的加劇和風險投資的興起，中長期貸款的市場風險與信用風險日益凸現。開發性金融與商業性金融通過建立合作機制，一方面可以運用開發性金融的組織增信方式，通過政府承諾、政府信用和政府協調彌補體制性缺損對信用不足的項目通過市場化融資提供保證擔保，降低項目失敗的風險；另一方面利用商業性金融其龐大的經營機構和信息系統深入調查企業財務狀況，真正做到全面、真實、動態掌握企業的經營狀況，緩解因開發性金融機構缺乏基層分支機構而帶來的銀企信息不對稱問題，從而提高對融資項目的管理能力，有效防範與化解金融風險。

　　（二）開發性金融與商業性金融的合作有利於促進金融資源的公平配置

　　我國地域廣闊，地區間交通地理以及人文環境因素的影響，使得我國的資金配置在地域上出現了不同程度的失衡現象。一些全國性商業性金融機構總部出於資金使用效益最大化的考慮，通過資金的統一調度和高效使用，使資金從相對更為緊缺的西部落後地區流向了收益較高的東部發達地區，造成我國資金匹配區域上的失衡。開發性金融在直接進入落後地區投放資金的過程中，通過與商業性金融機構的合作，間接引導商業性金融機構在這些地區開展投融資活動，從而解決我國當前資金運行中的"虹吸"現象，使資金留在中西部地區發展當地經濟，不僅提高了巨集觀資源配置效率，而且增大了落後地區、落後產業的融資機會，促進了金融公平，有利於推動和諧社會的建設。

　　（三）開發性金融與商業性金融的合作有利於緩解兩者的惡性競爭

　　對於開發性金融與商業性金融歷來已久的競爭問題，在沒有明確的法律法規框架來規定各自行動邊界的前提下，加強開發性金融機構與商業性金融機構的適當合作可以成為有效防止兩者競爭的重要方式。同時，開發性金融機構只有與商業性金融機構開展廣泛的合作，才能體現開發性金融的市場引導作用和制度建設作用，並且帶動商業性金融進入資金"瓶頸"領域，在眾多融資領域達到"雙贏"的效果，從而獲得政府的有力支持和社會的認同，實現經濟目標和社會目標的統一，充分體現兩種金融形式共存的現實價值。

　　（四）開發性金融與商業性金融的合作有利於為客戶提供全面的優質服務

　　開發性金融與商業性金融的合作，能夠將開發性金融機構與地方政府和行業部門建設信用制度的優勢同商業性機構金融高效、專業的金融服務優勢相結合，可以在對信用不足的企業提供融資擔保、改善融資環境的同時幫助客戶建立健全包括信用制度、法人制度、財務制度等在內的一系列現代企業制度，全面提升企業的信用水平和整體競爭力。