地方政府債務

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地方政府債務(Local Government Debt)

　　地方政府債務是指在某個時點上，地方政府作為債務人，由於以往支出大於收入所形成的赤字總和，是一個存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎之上的顯性負債和政府道義上償付責任的隱性負債。

　　(一)債務資金的來源

　　1．銀行借款。在銀行借款占比較大的國家，有的存在專門的銀行負責為地方政府提供資金。而其他一些國家，則通常會有一到兩家銀行占據地方政府信貸舉債市場的主導地位。因此貸款申請條件比私人借貸者更寬鬆，而這可能會擠出私人投資。同時，銀行借的支持款是銀行與地方政府之間一對一的客戶關係，如果政府信息披露意願較低或者缺乏強制性的信息披露制度，那麼。銀行對地方政府舉債行為的約束和監督町能不足。形成一些管理漏洞。

　　2．債券。在資本市場較為發達的美國，市政債券是地方政府債務的主要形式。通常，地方政府債券的利率要低於銀行貸款利率。債券有幾種分類方式：①按照償債財源和地方政府的還款責任，地方債可分為一般責任債券和收益債券。一般責任債券是以發行機構的全部聲譽和信用為擔保，並以政府財政稅收為支持的債券。而收益債券則是與特定的項目，其還本付息來自於特定項目的收入。②按照發行方式的不同，地方債又可分為公募債券和私募債券。公募債券是指向社會公開發行，任何投資者均可購買的債券，它可以在證券市場上轉讓。私募債券是指向與發行者有特定關係的少數投資者募集的債券，其發行和轉讓均有一定的局限性。③按照是否免稅，地方債還可分為免稅債券和應稅債券。

　　3．政府公共資金借款。在一些國家，地方政府可以向上級財政借款。在法律不允許中央政府借款給地方政府的國家，可能專門為住房、環境保護、水資源管理等項目設立政府基金提供優惠或發揮培訓作用，幫助地方政府學習貸款申請程式、基本的信用分析等，為地方政府的商業貸款打下了基礎。

　　由於各國的金融體系不同，資本市場和信貸市場的發展側重與發育程度存在差異，因此，各國地方政府的主流舉債方式與自身金融體系發展狀況密切相關。

　　轉軌國家的市場經濟不發達，地方政府的資金主要來源於公共資金，這不僅會影響資金的配置效率，還會影響到資金的使用效率，並且容易導致預算軟約束、腐敗等fⅡj題。相比之下，銀行借款和地方債券等市場化融資手段則更能優化資源配置。目前，在歐洲部分國家，金融體系的主體是銀行，銀行借款是地方政府舉債的主要資金來源；而在美國，資本市場比較發達，銀行借款在地方政府債務重所占比重極小。

　　據觀察，發行債券比通過銀行貸款受到更大的市場力量約束，更有助於控制地方政府債務的風險：①透明度高，公開發行債券時必須向投資者披露相關財務信息；②發行債券時必須明確還款來源，有助於建立“以收定支、量力而行”的舉債原則；③專業化的評級機構呵以負責債券的信用評級，有助於揭示債券風險；④與銀行貸款相比，債券發行數額不可隨意變更，資金使用面臨“硬預算約束”，可以提高資金使用效率，避免隨意為項目追加貸款的情形；⑤債券具有流動性和收益性兼顧的特點，可以為社會資金提供更多的投資渠道。

　　(二)地方政府投融資所涉及的領域

　　政府投資領域一般應為投資周期較長的公益性和基礎性支出。

　　美國地方政府是政府投資的主體。州及以下地方政府債務融資主要集中用於三個方面：為公共資本計劃提供資金，如學校、道路、給排水等；支持並且補貼私人活動，如私人住房抵押貸款、學生貸款或工業發展①；為短期周轉性支出或特種計劃提供資金。另外，如果利率下降，地方政府有可能借新債還舊債(再融資)。

　　日本《地方財政法》第5條第l項規定了可以將債務融資作為財源的適債項目，在日本被稱為“五條債”，具體內容如下：①交通、煤氣、水道、醫院、地鐵等地方公營企業經營項目所需的經費；②向因滿足地方政府的行政目標而設立的公共性較高的法人出資時所需的經費；③地方債還本付息所需的經費；④災害應急項目、災後重建項目以及救災項目所需的經費；⑤文教設施、福利設施、公共設施(公園等)、公用設施(辦公樓等)等建設性項目以及這些項目用地的所需經費。為了保證地方債的特定用途，地方政府需要設立專門的地方開發事業團(簡稱為事業團)。

　　政府性債務的形成既有政策性掛賬和國有企業改製等歷史沉澱的原因，也有國家政策變化和統籌監管缺乏等無法迴避的現實原因。除此，具體分析其形成原因主要有三：

　　(一)國有土地產權不明晰和土地收益分配體系不合理的雙重製度性缺陷是地方政府有底氣憑藉土地財政主動舉債的首要因素。

　　《中華人民共和國土地管理法》規定“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，明確了國有土地所有權只能由中央政府即國務院代表行使，地方各級人民政府不是國有土地所有權代表，無權擅自處置國有土地，只能依法根據國務院的授權處置國有土地。事實上，中央代表的規定僅僅停留在產權宣示階段，國有土地地方化似乎成為常規，地方政府在沒有明確的法律授權情況下一直代理行使著土地所有權，而中央政府在土地所有權上的地位被相對弱化。與此對應，土地收益分配體系也就呈不合理狀態，土地收益分配主體嚴重錯位，與土地相關的大量事權與財權被瓜分，地方政府享有大量土地所有權收益。

　　產權制度的模糊，勢必使地方政府從實現自身利益最大化出發用夠用足土地政策。金融機構也正是看重了地方政府背後的國有土地收入才爭相為政府融資平臺公司慷慨解囊的。此外，各地在劃撥土地使用權的使用上也是做足了文章，未辦理出讓手續的劃撥用地既保持著劃撥性質的權利和義務，卻又享有出讓性質的土地價格水平，或在補交出讓金後也可以進入土地市場，混淆了有償土地使用權與劃撥土地使用權的界限。“兩權”模糊不清，也為地方政府的土地財政提供了有利的外部條件。

　　(二)地方政府財權與事權

　　不匹配和建設項目配套與可支配財力不合拍的雙重矛盾是地方政府被動舉債的根源因素。我國財政體制在分稅制改革之後，財權大幅上提，而事權大量下沉，財權與事權劃分的不對稱導致支出責任層層下放，特別是本應由上一級政府通過轉移支付承擔的義務教育和公共衛生等剛性服務責任不斷下移。

　　一方面是地方政府的收入能力與日益增加的支出責任表現出極大的不適應，另一方面中央政府投資項目卻大多需要可支配財力，本就拮据的地方政府在資金上予以配套，雙重壓力下便觸發了地方政府的被動舉債行為。

　　(三)城市化發展的地方政府主導模式和地方政府投融資體制的局限性是地方政府雙重背景下變相舉債的深層次因素。

　　政府主導式城市化發展模式一個顯著的特點是許多應有市場進行投入發展的領域完全由政府來主導，另一個特點是現行政府考核機制中重政績考核輕債務考核、重資金投入輕效益評價的傾向普遍存在。地方政府過多的職能需要相應的資金來支撐，而大量的建設資金需求完全依靠地方財力是不現實的，因而多渠道融資舉債勢必成為“全能政府”的重要舉措。在政府性債務與政府業績評價以及領導者的升遷聯繫不緊密、且政府性債務期限遠遠超過當屆領導班子任期的情況下，地方政府較多關註城市發展而輕視政府性債務的規模與風險防範，往往具有很強的投融資衝動。但是，在現有的法制環境及投融資體制下，地方政府缺乏必要的直接融資渠道(如地方政府不允許發行公債)，而外部的融資環境卻相對寬鬆，政府只得通過變相融資模式進行舉債。因此，利用專設地方融資平臺公司、土地財政和打捆貸款的融資模式成為首選。

　　地方政府債務的正效應，即積極作用集中體現在三個方面：

　　1.有利於緩解地方政府的財政壓力。如果地方財力滿足不了地方政府履行職能的需要，意味著地方政府這架機器運轉面臨癱瘓危險，輕者制約地方經濟發展，重者面臨社會管理無力乃至帶來社會秩序混亂，甚至百姓無法安生。當地方財力不足以滿足地方自身行政需要時，通過舉債來補充行政經費不足，叮保證地方權力機構的正常運行，維護地方經濟社會秩序保持在正常水平。

　　2.有利於改善地方政府調控經濟的水平。地方政府調控經濟，一靠經濟規劃，二靠產業政策，三靠地方財政杠桿和地方信貸。“三靠”的前“兩靠”只具有方向性的意義，而促使方向變成現實，主要靠財政杠桿。一般說來，地方財力不足，地方性金融機構發展也較弱，尤其需要地方財政投資來引導。地方政府通過舉債補充調控經濟發展資金，對於改善地方經濟結構具有“四兩撥千斤”的作用。

　　3.有利於提高地方政府公共產品和服務的供給水平。大力發展地方基礎設施建設和公益性事業，是現代市場經濟條件下地方政府的重要職責。而地方政府財力弱是制約地方公共產品和公益性事業發展緩慢的重要因素。地方政府通過舉債增加財力，用於地方基礎設施建設和公益性產品的生產，可直接改善地方發展和民生環境，為經濟快速發展奠定基礎。

　　地方政府債務具有負效應，即地方政府債務還有消極作用。地方政府債務超過地方財政的可承受程度，就會直接演化出三個結果：

　　1.導致地方政府償債壓力過大而難以自拔。地方政府債務過重，註定了地方政府不得不在相當一段時間內耗費大量人力、物力，通過拆東牆、補西牆來償付到期債務，陷入償債旋渦。一旦拆兌不及時或無法按期足額償還到期債務本金時，就會影響政府的其他項目正常支出，重者甚至造成地方政府難以正常履行職能。

　　2.導致地方政府威信下降。地方債務一旦超出地方財政的可承受力，極易導致地方政府行為走偏，開闢不正常的資金來源渠道用於償債，如向企業和社會巧立名目濫收費，或自定政策過度徵稅等，造成企業和百姓怨聲載道，增加企業和百姓對政府的不信任感。

　　3.導致地方債務危機和財政危機轉移。造成地方債務不能按期償還的不確定因素很多，如經濟因素、自然因素、嚴重突發事件因素，甚至嚴重流行病毒因素等，其中任何一種不確定因素成為現實，都會直接導致地方政府的脆弱財政雪上加霜，如果債務風險放大成債務危機，極有可能導致大量突發事件。我國現行的財政體制決定，中央財政與地方財政本質上是一體的，中央財政對地方財政負無限責任。因此，一旦地方財政出現債務危機，中央財政就得救駕，這樣就把地方債務危機和財政危機直接轉移到國家財政。地方財政危機倒逼國家財政風險加大乃至發生財政危機。

　　可見，地方政府債務的雙重功效如同“雙刃劍”。如果地方政府舉債適度，債務使用合理，當期未來都可受益。當期抓住了發展機遇，債務可能成為地方實現大發展的良好開端。對未來而言，因債務適度，有條件實現舉債償債的良性迴圈，可推進地方經濟社會可持續發展和財富增進。如果地方政府舉債過度，當期得到雄厚的資金支持力，地方可能顯露出快發展的種種跡象，見到一時成效。然而對未來而言，即使經濟增長了，但因地方政府債務負擔過重，無法按期償還，不僅無力調控引導地方經濟的結構調整，而且社會管理問題會凸現。地方政府債務過重可能就是地方未來經濟社會發展的禍害。

雖然我國至今在法律上不允許地方政府發行公債，但針對諸多事實上的地方政府債務，各級地方政府以及中央政府都在不斷探索解決之道。為進一步做好地方政府性債務統計工作，本著有利於全面掌握地方政府性債務信息，便於管理的原則，財政部在對原有地方政府性債務報表進行修改完善的基礎上設計了地方政府性債務報表，從2005年起，以債務人為主體設計報表。一是將地方政府性債務分為直接債務和擔保債務兩大類。其中，將直接債務按照有無還款來源分為一般債務和專項債務兩類。二是考慮到糧食和棉花政策性掛帳的特殊性，將其作為附加單列。這樣分類，債務人責任一目瞭然，同時也便於統計，．有利於清理和有針對性地化解債務o。此種分類方法可以比較具體的反映地方政府各部門，各性質債務情況。但由於對各個項目數據收集比較困難，因此，本文將結合我國國家分類、國際地方政府債務分類以及其他分類方法的基礎上對於地方政府債務從不同角度進行分類分析。

　　1．Hana Polackova“財政風險矩陣”分類法

　　世界銀行的高級顧問漢納·普拉科瓦(Hana Polackova)在2002年首先提出了著名的“財政風險矩陣”(FIscALRISKMATRIX)。從法律責任和道義責任的角度將政府負債劃分為“顯性負債”和“隱性負債”，從債務責任確定性和非確定性的角度將政府負債劃分為“直接負債”和“間接負債”。(1)直接顯性債務(Direct Explicit Liabilities)：是指由特定的法律或合同規定的政府債務。如外債、國債轉貸、本級政府解決地方金融風險專項借款等。(2)或有顯性債務(Contingent Explicit Liabilities)：是指由法律規定的當某特定事件發生時必定由地方政府承擔的債務。如地方政府擔保的外國政府貸款，地方政府擔保的國內金融組織貸款等。(3)直接隱性債務(Direct Implicit Liabilities)：不是由合同或法律規定的，而是由中長期公共支出政策中預先確定的責任所形成的債務。直接隱性債務是政府沒有明確承諾，但是人們預期其債務最終會由地方政府負擔的債務。如基礎設施建設投資形成的債務。(4)或有隱性債務(Contingent Implicit Liabilities)：通常是指沒有正式確認的、在某一事件發生後才發生的債務，是迫於公眾和道義壓力而接受的債務。如地方金融機構的債務，自然災害和環境危機債務等。結合Hana Polackova的“財政風險矩陣”分類法對我國地方政府債務作如下劃分：。

　　地方政府債務分類及其構成

　　2．政府層次分類法

　　根據政府的層級可以對地方政府債務進行縱向劃分，即省級、地市級、縣級政府、鄉鎮債務(見下表)。這樣可以清楚的掌握各級地方政府債務的相對規模、償債能力、債務風險程度、社會影響程度等．此外，根據政府負債流動性程度可分為短期負債和長期負債。

　　市縣鄉政府債務主要類別比較

　　在自由市場時期公債作為彌補財政赤字的手段，為政府提供公共品和服務發揮了其應有的作用；在政府干涉時期，政府債務就成為巨集觀經濟政策必不可少的手段，發揮其不可替代的積極作用。主要體現在：彌補財政赤字，這是國債最基本的作用，也是國債產生的主要動因：籌集建設資金；調節經濟，國債將社會閑散資金集中起來，反映了資源的再分配效應，是財政調節經濟的重要手段之一。地方政府債務也具有相似的功能，當然，中央政府舉債通常是與其奉行的經濟政策密切相關，而地方政府舉債則更加註重考慮為本地的公用事業服務，為本地區的教育、公路運輸、社會福利、市政建設、工業援助等與人民生活有關的公共服務性設施和發展工業所需要的基礎設施建設籌資。地方政府根據本地區經濟社會發展的需要，在瞭解地方需求和掌握相關信息的基礎上，通過舉債籌集資金。因此，地方政府債務具有籌措資金快速及時，針對性、靈活性強等特點，切實的解決地方急需解決的問題，為地方經濟發展創造良好的環境條件。地方政府舉借債務提供地方性公共品，實現財權與事權相統一的原則。地方政府債務的功能具體體現在以下三方面：融資功能，資源配置功能以及經濟穩定和發展的功能。

　　1．融資功能

　　對於地方資本性項目，如能源、交通、科技教育等，發達國家一般是通過發行地方公債為這些項目籌集資金，且主要以中長期舉債方式為宣。而在我國等發展中國家，國家法律明確禁止發行地方公債的情況下，各級地方政府主要是通過各種變相方式舉債籌集資金(見表2)，支持地方經濟建設和社會發展的需要。

　　2．資源配置功能

　　各級地方政府根據各地的實際需求以及財力的可能，舉債籌集財政建設資金，實現有限社會資源在政府之間，政府與企業和個人之間的有效配置。

　　首先舉債融資可以增加政府當期的財政收入，如果運用得當，如投向關聯程度大，波及力和影響力廣泛的公共資本品，就可以通過資金的使用，帶動相關產業的發展，而且，還可以為經濟社會的發展創造有利的環境條件，帶動以後年度地方國民收入的增加，以此增加未來財政收入。其次，政府債務融資還可以調節地區之間資源的流向，這在地方政府以發行公債籌集資金的情況下更為明顯。如果地方公債是向本地區以外的企業和個人等發行，則可以增加本地可利用的資源。尤其是在市場經濟高度發達的國家，資本高度自由流動的條件下，即使面向本地區發行的公債也不能排除地區外資本通過各種直接和間接的途徑購買當地公債，同樣可以增加本地區可用資源的規模，促進經濟社會的快速發展。第三，債務融資還可以調節資源在公私部門之間的配置。通過政府債務融資，集中社會閑散資金髮展地區經濟。

　　3．穩定功能

　　舉債融資支持財政職能的實現是規範化的分稅制體制下，各級政府應有的財權，真正的體現“一級政府、一級事權、一級財權”的宗旨，有利於地方政府公共財政目標的順利實現，為穩定地方政權建設以及地方社會經濟的發展服務。這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經驗。尤其是在現在各國財權相對集中於中央，地方政府財力難以支持地方公共建設需要的情況下，地方政府通過債務融資，籌集教育設施、道路、供排水等工程所需的資金方面發揮著積極作用。各級地方政府實現了與市場之間良好的分工與協作關係，促進地方經濟的穩定和發展。另外，一般來說，世界上幾乎所有的國家地方政府徵集的收入並不一定與財政年度相一致，造成了收入可能與地方政府支出的不匹配，因此，往往通過短期借款方式彌補財政短期收支缺口，有利於地方政權的正常行使。

　　綜觀世界各國的地方債務。由於國情和歷史不同，有他們各自的特點，但也有一些共同的特征。

　　首先,地方政府發債符合本國財政體制的要求。美國和日本都是三級財政體制，地方政府承擔一定的事權。當財權不足時。通過債務融資手段籌集資金是財政體制的內在要求。但歐洲各國由於其金融市場的發達。政府財權受限，所以主要通過市場化融資方式籌集城市建設資金。

　　其次,地方政府債務結構都是多樣化的。美國和日本的地方政府都有一定的發債權，但都按照債務使用方向和帶來收益情況不同，分為純公共性債務和準公共性債務，不同品種債務的償還方式也不同。純公共性債務以地方財政收入作為還本付息的主要來源，而準公共性債務則以項目收益、財政收入多種資金作為還本付息的財力保證。

　　複次,地方政府債務使用方向多用於城市基礎設施建設。美國的地方債以市政債券為主，日本的地方債也主要用於城市基礎設施。地方政府債務的使用方向公共性，一方面。有助於滿足城市發展過程中對基礎設施和公共產品的需要，另一方面，避免政府債務用於經營性生產帶來過多的地方政府債務風險。

　　最後,地方政府發債受到法律和法規的嚴格限制。日本政府通過嚴格的地方政府債務計趟與協議審批制度實現地方政府債務精細化管理。日本中央政府(主要是大藏省和自治省)每年都編製地方政府債務計劃，主要內容包括地方政府債務發行總額、用途、各種發行方式的發債額，對各地方政府舉債實行嚴格的協議審批制度。根據《地方自治法》規定，地方政府要求發行債券時，要事先向自治省申報，提出所要發展的建設項目、資金來源和需要發債的額度。自治省審查後，將各地的發債計划進行彙總，在同大藏省協商後，統一下達分地區的發債額度。

　　各國的歷史和文化不同，地方政府債務的發行、管理、償還也有差別。結合本國的國情，選擇適合本國的地方政府債務發行和管理模式．能更好地促進地方經濟發展，優化經濟結構。