零戶統管

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　　零戶統管是指在保持單位資金使用權和財務自主權不變的前提下，取消單位銀行賬戶，財政統一管理會計人員、資金結算和會計核算，融會計服務和監督管理為一體的財務管理體制。實行“集中管理，集中支付，統一開戶，分戶核算”的管理辦法。

　　1．以資金控製為中心，取消單位銀行賬戶。

　　2．以強化財政管理職能，把零星、分散的財政資金納入財政部門進行集中統一管理。

　　3．以效益財政為目標，力求成本最小，效益最大。

　　4．以促進事業發展為目的。

　　5．單位不再設會計機構，由核算中心實行集中的核算與管理。

　　6．以加強會計監督，規範財務會計管理秩序。

　　該形式的統管部門主要是同級的政府財政部門，零戶單位主要是鄉鎮一級的行政事業單位。會計委派人員的來源主要是鄉鎮行政事業單位原有的會計人員分離出來的，或者是從財政部門選派出來的。他們分別擔任總會計，主要負責預算指標、撥款、總核算；擔任資金會計，主要負責單位的票據、轉賬、匯兌等各項資金結算業務；擔任統管會計，主要負責辦理單位會計核算業務，每月定期向政府、單位編製報表、進行對賬。同時，單位保留的出納人員負責單位內部收支，使預算外收入進入財政專戶，並定期將財務收支憑證交“總會計”核准，與“統管會計”辦理收支結算憑證。零戶統管概括為：一取消，二直達，三集中，四設立，五建制。

　　(一)取消

　　即取消單位所有的銀行存款賬戶，由核算中心在銀行設立統管單位存款賬戶，管理各統管單位的銀行存款。

　　(二)兩且達

　　一是收入直達，即單位所取得的各項收入直接存入財政專戶；二是支出直達，即單位各項支出從財政專戶或統管單位存款賬戶中直接支付，不再經過單位中轉。

　　(三)三集中

　　一是集中辦理資金結算。核算中心設立資金會計崗位，統一辦理各統管單位的資金結算業務。二是集中會計核算。單位不再設立會計機構，單位的會計核算工作由核算中心統一集中進行。三是集中管理會計檔案。實行零戶統管後，各統管單位會計檔案(不含零戶統管前的會計檔案)全部集中到核算中心保管。

　　(四)四設立

　　設立總會計、資金會計、統管會計三個會計崗位，統管單位設報賬員。

　　(五)五建制

　　一是建立綜合財政預算管理制度。二是建立收支審批制度。三是建立會計憑證審核制度。四是建立備用金管理制度。對單位視業務量的多少，核定備用現金限額，除備用金外，各單位不得保留其他現金，嚴禁坐收坐支和超範圍使用現金。五是建立“四定”票據管理制度。其中：一定管理人員，由總會計、資金會計、單位報賬員分工負責共同做好票據管理工作；二定控制制度，票據領用、發出、核銷、回收等工作，都要建立《票據台賬和結報手冊》，相互簽字制約；三定數量限額，根據各單位業務確定需要供票數量；四定繳銷時間，每月定期交舊領新，審核後核銷舊票。

　　零戶統管作為一種新型的會計委派形式，主要具有以下三個方面的特點：

　　1．創造性。零戶統管跳出了傳統的會計管理思維定式，針對改革發展過程中出現的財經秩序混亂，將會計服務與監督管理有機地結合在一起。零戶統管的成功運作，大大地推進了會計管理的技術創新和理論突破，實現了“一個轉變、兩個分離、三個突破”。“一個轉變”即財政管理由粗放分散型向集約效益型轉變；“兩個分離”即會計主體與會計人員相分離，資金使用權與會計核算權相分離；“三個突破”即突破了凡是獨立核算單位都必須開設銀行賬戶的傳統作法，突破了鄉鎮行政事業單位凡是獨立核算的都必須自設會計機構的傳統慣例，突破了改革總是重創收激勵機制輕支出約束的觀念。

　　2．科學性。零戶統管運用現代經濟管理理論、公共財政理論、效益財政理論，採用實證研究、歸納推理、系統分析等多種方法對鄉鎮財政會計管理模式進行了全新設計。實踐證明，它是科學理論與實踐相結合的產物，是一種切實可行、行之有效、運行規範、機制科學、手段先進的管理體系。

　　3．實用性。從實踐情況看，零戶統管不但對於鄉鎮行政事業單位的會計核算、財務管理有著積極作用，對縣級以上行政事業單位的財務會計管理亦具有普遍的意義。

　　推行零戶統管對促進鄉鎮財政管理改革、會計管理體制改革、黨風廉政建設以及推動農村經濟發展都具有重要作用。

　　1．加大了鄉鎮財政的巨集觀調控力度。零戶統管集核算、服務、監督於一體，三管齊下，大大增加了鄉鎮財政的巨集觀調控能力。取消單位銀行賬戶後，各單位不論從哪個渠道取得的資金都必須進入財政專戶，為鄉鎮財政統籌管理，使用好財政性資金創造了有利條件。

　　2．強化了對單位財務收支活動的監督。在零戶統管模式下，將現行財務活動的事後監督變為事前、事中和事後監督，使監督職能貫穿於整個經濟活動的全過程，真正做到了經辦人簽字、領導審批、財政審核、專人覆核、財政部門定期考核等規範監控管理。取消單位銀行賬戶，各單位資金實行了集中統一管理，從而使財政對單位財務收支活動的監督真正落到實處。

　　3．規範了會計工作秩序。在多戶分管模式下，單位在銀行開設賬戶泛濫，公款私存、亂收亂支現象嚴重。實行零戶統管後，單位只設報賬員，專門負責日常資金收支業務，其它專業性強、技術要求高的會計核算工作，則由專職統管會計完成，從而使單位的會計核算和會計工作秩序在規範的基礎上進行，會計工作的質量從根本上得到保證。

　　4．提高了資金使用效益。實行零戶統管後，通過支出的審批和憑證的審核等監管工作，從源頭上堵住了亂支亂用的口子，從而防止資金流失與挪用，也有利於提高資金使用效益和建設效益財政。在零戶統管改革深化完善過程中，配套出台工資直達個人，民政優撫事業費直達享受者，預算外資金收繳分離及政府採購等改革措施，在規範鄉鎮財政公共分配關係的同時，還加大了財政保障政權穩定、社會事業發展、公共基礎設施建設的力度，大大加快了公共財政建設的進程。

　　5．加強了財會隊伍建設。長期以來，鄉鎮各行政事業單位人員定編較少，各單位很難按規定配齊專職財會人員，大多數單位會計出納“一肩挑”；從事會計工作的是兼職人員，在兼職會計人員中，而且有一部分人員未經過專門培訓，也未取得會計從業資格證書，屬無證上崗，會計工作質量根本無法得到保證。實行零戶統管後，將各單位所有會計業務納入鄉鎮財政部門，由鄉鎮財政部門進行統一組織核算。這樣既規範了財會工作秩序，減少了財會工作人員，也有利於提高會計人員工作質量和業務技能，同時，又為機構改革的進一步深化，創造了條件。

　　6．從源頭上預防和治理腐敗。實行零戶統管後，可以從財會制度上和財務收支活動操作程式上建立必要的內部監督機制，使單位的財務收支過程置於財政的監控之中，將財務監督由事後變為事前、事中、事後的全方位監督。對審批權、所有權、監督權、使用權實行適當分離，從而有效地遏制各種違紀違規、貪污浪費和行賄受賄等違法行為，從源頭上有效地預防和治理腐敗，促進黨風廉政建設，密切乾群關係。

　　7．有利於政府採購工作的開展。實行零戶統管，一是能為政府採購提供財政預算內外資金購買貨物的品種、貨源、規模等原始資料；二是能系統組織採購，有利於節約資金，保證採購質量；三是通過對政府採購的監督，能使政府採購向健康、有序的方向發展。

　　零戶統管是一項系統工程，是對傳統財務會計管理模式，特別是基層財務會計管理模式的一次深刻變革，其推行必然涉及方方面面的既得利益，必然會遇到各種阻力。因此，必須創造良好的內外部環境，完善配套措施，做到統而不“死”，使零戶統管工作有序開展。

　　(一)要加強領導

　　零戶統管是對多戶分管體制的改革，是財務會計管理體制特別是基層財務會計管理體制，由分權向集權的轉變。它關係到政府行為的規範，關係到財政資金的運用效率；關係到社會事業的發展，關係到各個部門和員工個人的利益。各級黨政領導務必統一思想認識，切實加強領導，並深入開展調查研究，及時幫助解決改革過程中出現的種種矛盾和問題。

　　(二)要正確處理好各方面的關係

　　零戶統管模式的推行，要求各部門的資金由財政部門集中統一管理。妥善處理好各方面的關係十分重要。

　　1．要正確處理好財政服務與監督管理的關係。財政部門首先要給各單位提供準確可靠、優質文明的會計服務，然後在此基礎上行使管理監督職能，以減輕工作阻力。

　　2．要正確處理好控制支出與保證正常開支的關係。財政部門要首先保證單位職工工資按時發放，全面實行工資由銀行代發直達個人賬戶的管理辦法，防止拖欠工資的問題發生，保證各單位工作的正常運轉。以此為基礎，控制非正常的專項資金支出和違紀違規支出。

　　3．要正確處理好多家單位用錢與財政一家管賬的關係。對單位視業務量情況提供一定額度的備用金。在業務操作上要力求簡明、快捷、優質、高效，做到“統而不死，活而不亂”。

　　4．要正確處理好財政部門與其他各部門之間的關係。零戶統管涉及方方面面的利益關係，實行零戶統管新模式，單靠財政部門一家孤軍作戰難以取得成功，財政部門在爭取各級黨政領導重視的同時，積極爭取紀檢、監察、銀行、審計、稅務等有關部門的支持配合，協同作戰，齊抓共管，共同做好零戶統管的推廣工作。

　　(三)要與其他財政改革措施相配套

　　1．推行零戶統管要與深化綜合財政預算改革，強化財政職能相結合。預算內外資金管理分散、銜接不當是困擾綜合財政預算改革深化的難點，實行零戶統管能較好地解決這個矛盾。從這種意義上說，零戶統管是加強綜合財政預算管理並使之深化。為強化了財政管理職能，要利用“零”賬戶這個手段，實現財務會計管理工作從被動管理向主動管理的轉變，從事後監督向事前控制的轉變。同時要充分利用財政專戶這個“蓄水池”，增強財政部門的資金調控能力，保障工資發放和政府職能部門工作的正常運轉，提高財政資金的使用效益。因此，在實施過程中要把二者有機地結合起來。

　　2．推行零戶統管要與國庫集中收付制度相結合。一是與“國庫經收、稅款直達、微機聯網”模式相結合。國庫集中收付制度是以效益財政理論為指導，以確保財政收入的安全性和入庫的及時性、提高財政收入效益為目的，以財政、稅務、國庫電腦聯網為依托，取消所有征收機關收入過渡賬戶，預算收入由國庫部門經收，並直達國庫的一種新型預算收入入庫模式。推行零戶統管與“國庫經收、稅款直達、微機聯網”模式相結合，所有征收機關在組織收入方面一律實行零戶統管，由國庫在國家商業銀行設立一個預算收入經收賬戶，建立國庫、財政、稅務電腦網路體系，國庫集中管理。零戶統管與“國庫經收、稅款直達、微機聯網”兩者之間有三個共同特點，即“統收”、“直達”、“聯網”；前者為後者打好了基礎，後者使前者更加完善，有利於從根本上解決稅款積壓的問題，提高了工作效率。二是與“三分兩統”相結合。“三分兩統”是以公共財政理論和效益財政理論為指導，以規範政府分配行為、從源頭上治理“三亂”為目標，以電子電腦技術、網路技術等現代科技手段為依托，以收繳分離、罰繳分離、收支分離、財政性資金統一直達國庫，由財政統一分配為基本內容的一種新型財政性資金管理體制。

　　零戶統管與“三分兩統”有效地結合，從資金的所有權、調控權、管理權的角度人手，營造一個健康的財政經濟環境，促進了政府財政分配行為的規範化，加快了管理手段現代化步伐。3．推行零戶統管要與政府採購相結合。所謂政府採購是指各級國家機關、實行預算管理的行政事業單位和社會團體，使用政府性預算內外資金，以購買、租賃、委托和雇佣等方式獲取貨物、工程和服務的行為。零戶統管模式給政府採購提供了便利：一是能統一組織納入集中採購目錄的政府採購項目。二是彙總各零戶統管單位的採購項目，可使部分零星採購變為批量採購。三是能有效地對政府採購實施監督檢查，及時發現政府採購中的徇私舞弊現象。