零户统管

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　　零户统管是指在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户，财政统一管理会计人员、资金结算和会计核算，融会计服务和监督管理为一体的财务管理体制。实行“集中管理，集中支付，统一开户，分户核算”的管理办法。

　　1．以资金控制为中心，取消单位银行账户。

　　2．以强化财政管理职能，把零星、分散的财政资金纳入财政部门进行集中统一管理。

　　3．以效益财政为目标，力求成本最小，效益最大。

　　4．以促进事业发展为目的。

　　5．单位不再设会计机构，由核算中心实行集中的核算与管理。

　　6．以加强会计监督，规范财务会计管理秩序。

　　该形式的统管部门主要是同级的政府财政部门，零户单位主要是乡镇一级的行政事业单位。会计委派人员的来源主要是乡镇行政事业单位原有的会计人员分离出来的，或者是从财政部门选派出来的。他们分别担任总会计，主要负责预算指标、拨款、总核算；担任资金会计，主要负责单位的票据、转账、汇兑等各项资金结算业务；担任统管会计，主要负责办理单位会计核算业务，每月定期向政府、单位编制报表、进行对账。同时，单位保留的出纳人员负责单位内部收支，使预算外收入进入财政专户，并定期将财务收支凭证交“总会计”核准，与“统管会计”办理收支结算凭证。零户统管概括为：一取消，二直达，三集中，四设立，五建制。

　　(一)取消

　　即取消单位所有的银行存款账户，由核算中心在银行设立统管单位存款账户，管理各统管单位的银行存款。

　　(二)两且达

　　一是收入直达，即单位所取得的各项收入直接存入财政专户；二是支出直达，即单位各项支出从财政专户或统管单位存款账户中直接支付，不再经过单位中转。

　　(三)三集中

　　一是集中办理资金结算。核算中心设立资金会计岗位，统一办理各统管单位的资金结算业务。二是集中会计核算。单位不再设立会计机构，单位的会计核算工作由核算中心统一集中进行。三是集中管理会计档案。实行零户统管后，各统管单位会计档案(不含零户统管前的会计档案)全部集中到核算中心保管。

　　(四)四设立

　　设立总会计、资金会计、统管会计三个会计岗位，统管单位设报账员。

　　(五)五建制

　　一是建立综合财政预算管理制度。二是建立收支审批制度。三是建立会计凭证审核制度。四是建立备用金管理制度。对单位视业务量的多少，核定备用现金限额，除备用金外，各单位不得保留其他现金，严禁坐收坐支和超范围使用现金。五是建立“四定”票据管理制度。其中：一定管理人员，由总会计、资金会计、单位报账员分工负责共同做好票据管理工作；二定控制制度，票据领用、发出、核销、回收等工作，都要建立《票据台账和结报手册》，相互签字制约；三定数量限额，根据各单位业务确定需要供票数量；四定缴销时间，每月定期交旧领新，审核后核销旧票。

　　零户统管作为一种新型的会计委派形式，主要具有以下三个方面的特点：

　　1．创造性。零户统管跳出了传统的会计管理思维定式，针对改革发展过程中出现的财经秩序混乱，将会计服务与监督管理有机地结合在一起。零户统管的成功运作，大大地推进了会计管理的技术创新和理论突破，实现了“一个转变、两个分离、三个突破”。“一个转变”即财政管理由粗放分散型向集约效益型转变；“两个分离”即会计主体与会计人员相分离，资金使用权与会计核算权相分离；“三个突破”即突破了凡是独立核算单位都必须开设银行账户的传统作法，突破了乡镇行政事业单位凡是独立核算的都必须自设会计机构的传统惯例，突破了改革总是重创收激励机制轻支出约束的观念。

　　2．科学性。零户统管运用现代经济管理理论、公共财政理论、效益财政理论，采用实证研究、归纳推理、系统分析等多种方法对乡镇财政会计管理模式进行了全新设计。实践证明，它是科学理论与实践相结合的产物，是一种切实可行、行之有效、运行规范、机制科学、手段先进的管理体系。

　　3．实用性。从实践情况看，零户统管不但对于乡镇行政事业单位的会计核算、财务管理有着积极作用，对县级以上行政事业单位的财务会计管理亦具有普遍的意义。

　　推行零户统管对促进乡镇财政管理改革、会计管理体制改革、党风廉政建设以及推动农村经济发展都具有重要作用。

　　1．加大了乡镇财政的宏观调控力度。零户统管集核算、服务、监督于一体，三管齐下，大大增加了乡镇财政的宏观调控能力。取消单位银行账户后，各单位不论从哪个渠道取得的资金都必须进入财政专户，为乡镇财政统筹管理，使用好财政性资金创造了有利条件。

　　2．强化了对单位财务收支活动的监督。在零户统管模式下，将现行财务活动的事后监督变为事前、事中和事后监督，使监督职能贯穿于整个经济活动的全过程，真正做到了经办人签字、领导审批、财政审核、专人复核、财政部门定期考核等规范监控管理。取消单位银行账户，各单位资金实行了集中统一管理，从而使财政对单位财务收支活动的监督真正落到实处。

　　3．规范了会计工作秩序。在多户分管模式下，单位在银行开设账户泛滥，公款私存、乱收乱支现象严重。实行零户统管后，单位只设报账员，专门负责日常资金收支业务，其它专业性强、技术要求高的会计核算工作，则由专职统管会计完成，从而使单位的会计核算和会计工作秩序在规范的基础上进行，会计工作的质量从根本上得到保证。

　　4．提高了资金使用效益。实行零户统管后，通过支出的审批和凭证的审核等监管工作，从源头上堵住了乱支乱用的口子，从而防止资金流失与挪用，也有利于提高资金使用效益和建设效益财政。在零户统管改革深化完善过程中，配套出台工资直达个人，民政优抚事业费直达享受者，预算外资金收缴分离及政府采购等改革措施，在规范乡镇财政公共分配关系的同时，还加大了财政保障政权稳定、社会事业发展、公共基础设施建设的力度，大大加快了公共财政建设的进程。

　　5．加强了财会队伍建设。长期以来，乡镇各行政事业单位人员定编较少，各单位很难按规定配齐专职财会人员，大多数单位会计出纳“一肩挑”；从事会计工作的是兼职人员，在兼职会计人员中，而且有一部分人员未经过专门培训，也未取得会计从业资格证书，属无证上岗，会计工作质量根本无法得到保证。实行零户统管后，将各单位所有会计业务纳入乡镇财政部门，由乡镇财政部门进行统一组织核算。这样既规范了财会工作秩序，减少了财会工作人员，也有利于提高会计人员工作质量和业务技能，同时，又为机构改革的进一步深化，创造了条件。

　　6．从源头上预防和治理腐败。实行零户统管后，可以从财会制度上和财务收支活动操作程序上建立必要的内部监督机制，使单位的财务收支过程置于财政的监控之中，将财务监督由事后变为事前、事中、事后的全方位监督。对审批权、所有权、监督权、使用权实行适当分离，从而有效地遏制各种违纪违规、贪污浪费和行贿受贿等违法行为，从源头上有效地预防和治理腐败，促进党风廉政建设，密切干群关系。

　　7．有利于政府采购工作的开展。实行零户统管，一是能为政府采购提供财政预算内外资金购买货物的品种、货源、规模等原始资料；二是能系统组织采购，有利于节约资金，保证采购质量；三是通过对政府采购的监督，能使政府采购向健康、有序的方向发展。

　　零户统管是一项系统工程，是对传统财务会计管理模式，特别是基层财务会计管理模式的一次深刻变革，其推行必然涉及方方面面的既得利益，必然会遇到各种阻力。因此，必须创造良好的内外部环境，完善配套措施，做到统而不“死”，使零户统管工作有序开展。

　　(一)要加强领导

　　零户统管是对多户分管体制的改革，是财务会计管理体制特别是基层财务会计管理体制，由分权向集权的转变。它关系到政府行为的规范，关系到财政资金的运用效率；关系到社会事业的发展，关系到各个部门和员工个人的利益。各级党政领导务必统一思想认识，切实加强领导，并深入开展调查研究，及时帮助解决改革过程中出现的种种矛盾和问题。

　　(二)要正确处理好各方面的关系

　　零户统管模式的推行，要求各部门的资金由财政部门集中统一管理。妥善处理好各方面的关系十分重要。

　　1．要正确处理好财政服务与监督管理的关系。财政部门首先要给各单位提供准确可靠、优质文明的会计服务，然后在此基础上行使管理监督职能，以减轻工作阻力。

　　2．要正确处理好控制支出与保证正常开支的关系。财政部门要首先保证单位职工工资按时发放，全面实行工资由银行代发直达个人账户的管理办法，防止拖欠工资的问题发生，保证各单位工作的正常运转。以此为基础，控制非正常的专项资金支出和违纪违规支出。

　　3．要正确处理好多家单位用钱与财政一家管账的关系。对单位视业务量情况提供一定额度的备用金。在业务操作上要力求简明、快捷、优质、高效，做到“统而不死，活而不乱”。

　　4．要正确处理好财政部门与其他各部门之间的关系。零户统管涉及方方面面的利益关系，实行零户统管新模式，单靠财政部门一家孤军作战难以取得成功，财政部门在争取各级党政领导重视的同时，积极争取纪检、监察、银行、审计、税务等有关部门的支持配合，协同作战，齐抓共管，共同做好零户统管的推广工作。

　　(三)要与其他财政改革措施相配套

　　1．推行零户统管要与深化综合财政预算改革，强化财政职能相结合。预算内外资金管理分散、衔接不当是困扰综合财政预算改革深化的难点，实行零户统管能较好地解决这个矛盾。从这种意义上说，零户统管是加强综合财政预算管理并使之深化。为强化了财政管理职能，要利用“零”账户这个手段，实现财务会计管理工作从被动管理向主动管理的转变，从事后监督向事前控制的转变。同时要充分利用财政专户这个“蓄水池”，增强财政部门的资金调控能力，保障工资发放和政府职能部门工作的正常运转，提高财政资金的使用效益。因此，在实施过程中要把二者有机地结合起来。

　　2．推行零户统管要与国库集中收付制度相结合。一是与“国库经收、税款直达、微机联网”模式相结合。国库集中收付制度是以效益财政理论为指导，以确保财政收入的安全性和入库的及时性、提高财政收入效益为目的，以财政、税务、国库计算机联网为依托，取消所有征收机关收入过渡账户，预算收入由国库部门经收，并直达国库的一种新型预算收入入库模式。推行零户统管与“国库经收、税款直达、微机联网”模式相结合，所有征收机关在组织收入方面一律实行零户统管，由国库在国家商业银行设立一个预算收入经收账户，建立国库、财政、税务计算机网络体系，国库集中管理。零户统管与“国库经收、税款直达、微机联网”两者之间有三个共同特点，即“统收”、“直达”、“联网”；前者为后者打好了基础，后者使前者更加完善，有利于从根本上解决税款积压的问题，提高了工作效率。二是与“三分两统”相结合。“三分两统”是以公共财政理论和效益财政理论为指导，以规范政府分配行为、从源头上治理“三乱”为目标，以电子计算机技术、网络技术等现代科技手段为依托，以收缴分离、罚缴分离、收支分离、财政性资金统一直达国库，由财政统一分配为基本内容的一种新型财政性资金管理体制。

　　零户统管与“三分两统”有效地结合，从资金的所有权、调控权、管理权的角度人手，营造一个健康的财政经济环境，促进了政府财政分配行为的规范化，加快了管理手段现代化步伐。3．推行零户统管要与政府采购相结合。所谓政府采购是指各级国家机关、实行预算管理的行政事业单位和社会团体，使用政府性预算内外资金，以购买、租赁、委托和雇佣等方式获取货物、工程和服务的行为。零户统管模式给政府采购提供了便利：一是能统一组织纳入集中采购目录的政府采购项目。二是汇总各零户统管单位的采购项目，可使部分零星采购变为批量采购。三是能有效地对政府采购实施监督检查，及时发现政府采购中的徇私舞弊现象。