行政處罰時效

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　　行政處罰時效是指對違法行為人的違反行政管理秩序的行為追究行政處罰責任的有效期限。

　　按其所適用的階段不同，行政處罰時效又可分為以下三種：

　　第一種是追訴時效。

　　即行政機關對違法行為者追究責任的法定有效期限，逾期則不能對違法行為者施以行政處罰。這種制度主要在於促使行政機關提高工作積極性和工作效率。《行政處罰法》只規定了這種時效制度。

　　第二種是執行時效。

　　即行政處罰決定作出後，逾一定期限仍未執行的，免於執行。《行政處罰法》對行政機關執行其行政處罰的時效未作規定，但最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第八十八條卻規定了行政機關申請人民法院強制執行其行政處罰的申請期限。該條規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。”此條規定對那些自己不享有強制執行權而必須申請法院執行的行政機關無疑具有法定的時效限制，對避免行政處罰決定作出後久拖不決，不了了之的現象起到了很大的督促作用。同時，我們更加關註那些自己享有強制執行權而不必申請法院執行的行政機關，由於法律沒有明文規定行政處罰的執行時效，往往在行政處罰決定作出後，因為各種原因，有的疏於執行，有的一拖再拖，有的不了了之，嚴重影響了政府和法律的權威。筆者認為，《行政處罰法》要通過修訂，儘快確立行政處罰的執行時效制度，以促使行政機關及時執行行政處罰，提高行政處罰決定的有效性。

　　第三種是救濟時效。

　　即受處罰人或者利害關係人在法定期限內行使或主張獲得法律救濟的權利，否則即喪失獲得法律救濟的權利的不利法律後果。救濟時效制度雖然屬《行政覆議法》和《行政訴訟法》的範疇，但其是行政處罰的救濟和監督的有效法律措施，對於保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權具有重大的法律意義。因此，無論是行政處罰相對人，還是行政機關，瞭解和掌握行政處罰的救濟制度都是相當必要的。筆者現根據《行政覆議法》和《行政訴訟法》的有關規定，對行政處罰的救濟制度作一簡單的論述。《行政覆議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政覆議申請；但是法律規定的申請期限超過60日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算”。根據該規定，行政處罰相對人因受到行政機關的行政處罰而不服，認為行政機關的行政處罰侵犯了其合法權益的，行政處罰相對人可以自接到該處罰決定書之日起60日內向上一級行政機關提起行政覆議申請。如果行政處罰相對人在上述60日內期限內因遇到不能預見、不能避免和不能剋服的事件或者具有其他正當理由(如生病住院、被司法機關扣留等)而耽誤法定申請期限的，申請期限自上述障礙消除之日起繼續計算至60日。

　　行政處罰相對人在此期限內申請覆議，上級行政覆議機關必須受理。否則，行政覆議機關不予受理。由於我國《行政覆議法》的制定相對較晚，我國行政管理方面的許多實體法律對申請覆議的期限規定不盡一致，有的規定5日，有的規定10日，有的規定3個月，長短不一，但大多數法律、法規規定的是15日。《行政覆議法》對此的態度是少於60日的依《行政覆議法》規定的60日申請期限計算，多於60日的則依相關實體法律規定的申請期限計算。再講一講《行政訴訟法》對行政處罰救濟時效的規定。《行政訴訟法》第三十八條規定：“公民、法人或者其他組織向行政機關申請覆議的，覆議機關應當在收到申請書之日起兩個月內作出決定。法律、法規另有規定的除外。申請人不服覆議決定的，可以在收到覆議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。覆議機關逾期不作決定的，申請人可以在覆議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外”。第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外”。第四十條規定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除後的十日內，可以申請延長期限，由人民法院決定”。《行政訴訟法》對各種情形下的起訴期限進行了不同的規定，行政處罰相對人既要註意實體法律對行政覆議和行政訴訟的程式選擇和時效規定，更要註意《行政訴訟法》上述各種情形下的起訴時效規定，這樣才能準確的把握行政訴訟的起訴時效期限。

　　期限是行政處罰時效的基本要素之一，其作用在於確定特定主體的權利與義務的產生、變更、持續和消滅的時間，只要在法定的時間內，當事人行使了權利或履行了義務，就會得到法律的確認，因而，期限所強調的是特定主體在權利義務問題上所能持續的時間長度。

　　(一)關於追訴時效的期限

　　各國規定的追訴時效的期限存在較大差異：有的國家對所有的行政處罰種類只規定了一個統一的追訴時效期限，如我國(《行政處罰法)第29條第1款規定的2年的期限·有的國家則根據行政處罰種類或者違法行為的不同分別規定了不同的追訴時效期限。如(《德國違反秩序法》第3l條第2款規定：“如果法律沒有其他規定，對違反秩序行為的追訴時效為：(1)最高應處3萬元以上德國馬克罰款的違反秩序行為，3年·(2)應處3千以上、3萬以下德國馬克罰款的違反秩序行為，2年。(3)應處l千以上、3千以下德國馬克罰款的違反秩序行為，1年。(4)其餘違反秩序行為，六個月。”我國臺灣地區1968年公佈的《行政處罰法》(草案)規定：如無法律特別規定的，應按下列規定執行：(1)應處自由罰行為的，時效為1年；(2)應處財產罰行為的，時效為3年。。(《奧地利行政罰法第3l條第2項規定，延遲繳納或虧短省縣及地方自治稅款時以1年為期，其他違反行政義務之行為以3個月為期。

　　事實上，我國在制定(《行政處罰法之前對德國等國家的行政處罰制度進行過實地考察。。但為什麼我國沒有借鑒國外做法分別規定追訴時效的期限，而只規定一個統一的追訴時效期限呢?m立法者是這樣解釋的：“行政違法行為與刑事犯罪情況不同，行政違法行為是違反行政管理秩序，觸犯法律、法規尚不構成犯罪的行為，總的來說，這類違法行為是比較輕微的違法行為，對社會所造成的危害相對來說是較小的。”“因此，從這個角度說，行政處罰法關於追訴時效的規定，不宜規定過長，也不必過細。同時，由於行政處罰的種類包括：申誡罰、財產罰、人身罰、行為罰幾大類，不同於刑罰，因而也不好以不同的處罰種類規定不同的追訴期限。”

　　那麼，對於追訴時效期限的這兩種立法模式，何者更為合理、更符合設置追訴時效制度的宗旨呢?對此，我們試作如下分析：

　　眾所周知，追訴時效制度的出發點和宗旨在於為行政違法者設置一種補救性的替代措施，以期違法者能夠在此期限內自我約束、自我糾正、改過自新，從而收到與給予行政處罰相同的預防違法的效果，使違法者不再違法而侵害他人權益或危害社會公共利益。因而，追訴時效制度之落腳點及其核心，就在於追訴時效期限的長短及其適用。追訴時效期限的長短之劃分與確定，是追訴時效制度對於違法者與受害人合法權益或者社會公共利益加以平衡的根本所在。因此，作為追訴時效制度核心的追訴時效期限的長短，就“要與行政違法行為的社會危害性相適應。”0而行政違法行為之社會危害性的大小，歸根結底體現在社會主體生存意志對於行政違法行為之否定性評價程度，這一否定性評價程度則最終體現在國家機關對行政違法行為所設定的行政處罰的輕重上。這樣，確定追訴時效期限長短的直接標準就是行政違法行為所可能招致的行政處罰的種類了。由此觀之，國外立法根據行政處罰種類的不同分別規定不同追訴時效期限的做法正好體現了追訴時效制度的宗旨，更具合理性。而我國行政處罰法對不同種類的行政處罰只一刀切地規定一個統一的追訴時效期限的做法背離了該制度的宗旨，難於充分發揮其效用。而且，僅僅依據行政違法行為與犯罪行為社會危害性大小的不同就認為對行政處罰不應作出不同的追訴時效期限，也過於武斷。

　　綜上所述，我們認為，我國在修改(《行政處罰法時應當對第29條第1款予以修正，即應根據行政處罰的不同種類設定不同的追訴時效期限。

　　(二)關於裁決時效的期限

　　(《奧地利行政罰法》第31條規定的裁決時效期限為3年。那麼，我國在增設裁決時效時應當確定多長的期限呢?有的學者認為可以設定為一個月。∞我們認為，在設計行政處罰裁決時效的期限時應對下列因素予以考量：(1)行政違法行為的情節。行政違法行為相對於刑事犯罪行為來說，情節要簡單得多，行政機關進行裁決所需的時間也要短些。因此，行政處罰裁決時效的時限要短於刑事處罰的裁決時效期限。(2)處理行政違法案件的程式。行政處罰的裁決程式分為簡易程式和一般程式。在適用簡易程式的場合由於是當場作出處罰決定，當場給予行政處罰，因此，裁決時效不具有實際意義。行政處罰的一般程式又分立案、調查取證、決定和送達四個階段，在法律規定的情形下，調查取證階段還要運用聽證程式。因此，在設計裁決時效的期限時，應在考慮這些處罰階段的基礎上確定一個合理的裁決期限。因為，現有的一些法律規範對其中的某些階段已有明確的期限規定。如1995年l0月27日發佈的(《通信行政處罰程式暫行規定》第l6條規定：“一般案件的調查取證應當在10日內完成，重大、複雜案件的調查取證應當在30日內完成。特殊情況需要延長時間的，應報主管領導批准，但最多不得超過45日。”綜合考慮以上因素，我們認為，行政處罰裁決時效的期限宜設定為3個月。

　　(三)關於執行時效的期限

　　各國對執行時效期限的規定存在較大差異。如(《奧地利行政罰法》第31條第3項規定為3年；(《德國違反秩序法第34條第2款則根據罰款數額的不同分別規定為5年和3年；我國臺灣地區(《社會秩序維護法第32條根據不同處罰種類分別規定了3個月和6個月的執行時效期限，《違警罰法第7條則統一規定為3個月。處罰決定的執行時效，實際上就是行政強制執行的時效。我國現行的強制執行制度是：以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外。申請法院強制執行已有了執行時效期限的規定，即最高人民法院(《關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的解釋》第88條規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。”由此，行政機關申請人民法院強制執行的時效期限為180日。我國現有立法對行政機關自己強制執行的執行時效期限尚無規定。(《行政強製法(草案)第40條規定：“行政機關依法作出決定後，當事人在行政機關決定的期限內不履行的，依照法律規定有行政強制執行權的行政機關可以依照本法的規定，實施強制執行。”該條也沒有明確規定行政機關強制執行的時效期限。我們認為，行政機關自己對行政處罰決定予以強制執行的時效期限也宜規定為180日。這樣可以使行政機關有更多的時間通過其他更有效的手段、方法督促義務人履行義務。這也正是我國現行的行政訴訟法司法解釋把申請法院強制執行的時效期限從最高人民法院於1991年發佈的關於貫徹執行(中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的意見(試行)》第88條規定的3個月增加為180日的原因。

　　行政處罰時效的起算是指行政處罰的追訴時效、裁決時效和執行時效的期限應當從何時開始計算。現就此作些分析。

　　(一)關於追訴時效的起算

　　對追訴時效有規定的國家和地區的行政處罰法都對追訴時效的起算作了規定，但在具體的起算時間上又有所不同，主要有兩種立法體例：1.從違法行為實施之日起算。如(《蘇俄行政違法行為法典》第38條規定：。行政處罰，應在實施行政違法行為之日起的兩個月內給予，對於持續性的違法行為，應在發現違法行為之日起的兩個月內給予。”西班牙公共行政機關及共同的行政程式法》第132條第2款規定：。違法的時效期限應自違法當日起計算。”2.從違法行為成立或完成之日起計算。如臺灣地區《違警罰法》第6條規定：“違警行為逾三個月者，不得告訴告發並不得偵訊。前項期間，自違警成立之日起算；但違警行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起算。”(《德國違反秩序法》第3l條第3款規定：“時效自行為終了之時起算。如果屬於事實構成的結果此後才出現，則時效自該時刻起算。”(《奧地利行政罰法》第3l條第2項也規定：此項時效以行為完成時起算，或是以處罰之犯法性狀停止時，如屬於構成要件之結果，事後發生的，自結果發生時計算其時效。

　　從上述法律的規定可以看出，行政違法的成立又有兩種情形：一種情形是只要實施了法定的禁止性行為就構成行政違法；另一種情形是除了要求實施某種行為外，還要求有某種危害結果發生才能構成行政違法。前者的追訴時效從行為終了即完成之時起算，後者則從危害結果發生之日起計算。

　　我國行政處罰法》第29條第2款規定：“前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”通常認為，這裡的‘違法行為發生之日’，就是違法行為的實施之日。由此，我國行政處罰的追訴時效實際上就是從違法行為實施之日起計算。我們認為，這一關於追訴時效起算的規定存在缺漏，應當借鑒德國和我國臺灣地區的做法即從違法行為成立之日起計算追訴時效。因為，從行政違法行為實施之日起計算追訴時效，只對不需要發生危害後果就可以構成行政違法的情況可以適用，對需要發生某種危害結果才能構成行政違法的情形則不能適用。而我國現有的法律規範中規定了必鬚髮生某種危害結果才能構成行政違法行為的情形。如治安管理處罰條例)第22條規定，毆打他人，造成輕微傷害的，處l5日以下拘留、200元以下罰款或者警告。礦產資源法))第44條規定，違法採取破壞性開采方法開采礦產資源，“造成礦產資源嚴重破壞的”，責令賠償損失，處以罰款。對於這些情形中的追訴時效只能從危害結果發生之日起計算，而不能從實施行為之日起計算。因為，在以某種危害結果的發生作為構成行政違法行為的法定必備要件的情況下，如果危害結果還未發生或出現，就不構成行政違法行為，也就不存在追訴時效的問題。這時，如果從行為實施之日起計算追訴時效顯然是荒謬的。而從危害結果發生之日起計算即從行政違法行為成立之日起則是合理的。因此，我國行政處罰法))在修改時應對行政違法行為成立的兩種情形分別規定追訴時效的起算時間。

　　(二)關於裁決時效的起算

　　(《奧地利行政罰法))第3l條第3項對裁決時效規定了與追訴時效一樣的起算時間，即從行為完成時或足以處罰之犯法情狀停止時起算，如屬於構成要件之結果，事後發生時，自結果發生時計算。我們認為，規定裁決時效的目的在於督促行政處罰機關對已經發現的違法行為及時進行調查取證、作出是否給予行政處罰的決定。儘快糾正違法行為。剋服行政機關辦事拖拉、議而不決的官僚主義作風。因此，裁決時效從處罰機關對違法行為予以立案之日起計算更符合立法原意，也更能發揮裁決時效的功用。這也是我國理論界的共識。行政處罰裁決時效，是指行政主體在行政違法案件立案後對其作出行政處罰決定的期限限制。至於要求行政處罰機關及時發現違法行為並儘快立案以便進行處罰則是追訴時效所應當發揮的功用。因此，裁決時效應從立案之日起計算是恰當的。

　　(三)關於執行時效的起算

　　(《德國違反秩序法》第34條第3款規定：“時效自裁判產生法律效力時起算。”臺灣地區《違警罰法》第7條規定：“：亳警之處罰，自裁決之日起，逾3個月未執行者，免予執行。”《社會秩序維護法》第32條第l款規定：“違反本法行為之處罰，其為停止營業、罰鍰、沒人、申誡者，自裁處確定之日起，逾3個月未執行者，

　　免予執行t為扣留勒令歇業者，自裁處確定之日起逾6個月未執行者，免予執行。”《西班牙公共行政機關及共同的行政程式法》第132條第3款規定：“處罰的時效期限應自決定處罰的裁決成為確定的次日開始”。《俄羅斯聯邦行政違法行為法典》第282條第l款規定：“如果決定從作出之日起3個月內不交付執行，行政處罰的決定將不再執行??。”’

　　從上述立法規定可知，關於執行時效的起算時間主要有兩種立法例：第一，自處罰決定作出之日起計算。如西班牙、俄羅斯、我國臺灣地區。第二，從處罰決定發生法律效力時起算。如德國。

　　我們認為，關於執行時效起算時間的這兩種規定都不合理。因為，處罰決定的執行時效，實際上就是行政強制執行的時效，意味著行政機關對處罰決定超越一定期限不予以強制執行的，就免予執行。行政處罰決定的作出，只意味著該決定的成立，並不表明該決定對當事人已生效，只有在送達被處罰人後才對其發生法律效力。除當場處罰外，處罰決定的送達需要一定的時間。在處罰決定作出後至送達被處罰人之前的這段時間里處罰決定不生效力，被處罰人無履行處罰決定之義務，處罰機關也沒有權力對處罰決定進行強制執行。由此，從處罰決定作出之日起計算執行時效並不合理。行政處罰決定的生效時間也不能作為執行時效的起算時間。因為，雖然行政處罰決定生效後當事人就必須履行，但行政機關在處罰決定中都給予了當事人一定的履行義務的期限。如《行政處罰法》第44條規定：“行政處罰決定依法作出後，當事人應當在行政處罰決定的期限內，予以履行。”在履行期限屆滿前，不能對行政處罰予以強制執行，也就不存在執行時效的問題。因此，從行政處罰決定生效時起算執行時效顯然不合理。

　　《行政處罰法第5l條規定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以採取下列措施：㈠到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款；㈢根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款。㈢申請人民法院強制執行。”據此，只有在當事人逾越了行政處罰決定中規定的履行期限仍不履行時才能實施強制執行。因而，也只有從這一時間開始才存在執行時效的問題，即行政機關從這一時間開始的一定期限內對行政處罰決定不強制執行的，就應當免予執行。因此，執行時效應當從處罰決定規定的履行期限屆滿之日起算，這樣才符合執行時效的本意。

　　行政處罰時效，是指對違法行為人的違反行政管理秩序的行為追究行政處罰責任的有效期限。而行政處罰時效制度則是對行政處罰給予時間限制的程式制度，但是這種程式制度卻能給違法行為人帶來是否被處罰的實體法上的法律效果。根據《行政處罰法》第二十九條的規定，違法行為在兩年內未被髮現的，不再給予行政處罰。即是說，行政處罰時效原則上為兩年(法律另有規定的除外)。當行政機關兩年內沒有發現違法行為，即發生有利於違法行為人的後果——不再被處罰。《行政處罰法》設立行政處罰時效制度，目的就是要求行政機關及時履行法定的行政管理和行政處罰的職責，以維持正常的行政管理秩序。

　　《行政處罰法》設立行政處罰時效制度，具有十分重要的意義。其一、行政處罰的主要目的是確保違法行為人履行行政義務，如果時間久遠，目的難以達到。行政處罰時效制度有利於剋服行政機關效率低下的官僚主義作風，從而有效地實行國家行政管理職能。眾所周知，行政機關人浮於事，消極被動，違法不究，效率低下等官僚主義作風，是目前行政體制改革的重點。《行政處罰法》既要保障公民的合法權益不受行政機關侵犯，也要督促行政機關盡職盡責和及時完成法律賦予的行政處罰職能。行政機關只有依法及時地運用國家賦予的行政職權，對即時出現的違法行為進行處理，才能維護國家行政管理秩序，使他人引以為戒，防止類似的違法行為再度出現。行政機關若不及時對違法行為者進行懲處，其他潛在違法者必將大肆效尤，整個國家行政管理秩序也將失控，而且也會使政府權威和法律權威喪失。事過境遷，再施行行政處罰即失去了製裁的意義。若允許行政機關消極執法和違法不究，只會損害法律的尊嚴和助長官僚主義作風。

　　其二、違法行為的實施時間過於久遠，案件事實難以查清，即使追究，也往往難以結案。行政處罰時效制度有利於及時查清案件，避免時過境遷和增加案件的查處難度。《行政處罰法》第三十條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”第三十六條規定：“除本法第三十三條規定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發現公民、法人和其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據；必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查。”如果行政機關不及時收集證據和不及時對違法行為人實施處罰，時過境遷後再啟動行政處罰程式，必然在客觀上增加案件的查處難度，很可能達不到法律規定的證據標準，出現真偽難辯、是非難斷而無法處罰的尷尬狀況。

　　其三，我國目前正處於經濟制度轉型及與世界接軌的時期，國家法律制度隨國家經濟價值取向的變　化而變化，客觀上存在一些違法行為此時該罰而彼時卻不該罰，甚至大力提倡的現象。對於一些時間已經久遠的沒有處罰過的違法行為，依新法如不該處罰的，行政機關再啟動行政處罰程式也已經沒有意義。其四、如果對時間久遠的違法行為再事追究，容易引起一系列法律關係的變動，使行政法律關係處於不穩定狀態，勢必影響社會和經濟的發展。違法行為人在某一違法行為後，重新回到合法行為的軌道上來，行為人自己或者與他人一起實現了更多合法的社會和經濟價值，這就需要法律對其後的合法行為及社會和經濟關係提供法律保障。如果一味對行為人過去的已經久遠的違法行為再事追究的話，容易引起一系列的法律關係的變動，相反會影響社會和經濟的發展，得不償失。

　　1、條件缺陷。

　　《行政處罰法》第29條第1款規定：“違法行為在2年未被髮現的，不再給予處罰。”該款確立了我國的行政處罰時效制度，它表明行政處罰時效成立須符合兩個條件：一是期限自違法行為起經過2年；二是該行為2年內未被髮現。筆者認為第一個條件是適當的，它體現了一定的事實狀態必須持續特定的期限，該期限不能太長，也不能過短，它不僅與我國民事訴訟時效2年相一致，同時也與刑事處罰時效相衍接，體現了法律體系一定的層次性。但第二個條件筆者認為是不妥的，不能以是否被“發現”為條件。否則，從另一方面是否可以這樣理解，違法行為2年內被髮現，就可以在任何時候給予處罰?事實上以行政機關是否作為為標準分類，對違法行為行政機關可存在四種行為：一是違法行為2年內未被髮現，不再給予處罰；二是違法行為2年內被髮現，給予行政處罰；三是違法行為2年內被髮現，未給予處罰；四時違法行為2年內被髮現，因違法行為人逃避處罰，未給予處罰。

　　筆者認為第一、二種行為符合立法精神。第三、四種行為背離了立法本意。違法行為在被髮現2年或更長時間後給予處罰，在理論上站不住腳，在司法實踐中也行不通。理由如下：第一、它與時效制度相矛盾。時效制度的根本目的是維護社會穩定，使久以持續的事實狀態得到社會認可並上升到法律確認。違法行為在2年後消極因素基本消除，不管是否被髮現，都已不再具有社會危害性。行政機關若對其處罰，就動搖了時效的立法基礎，重新回到沒有時效制度的老路上來。第二、它與行政處罰時效的特定目的相衝突。行政處罰時效的特定目的在於：一是促使行政機關提高行政效率，包括行政處罰效率；二是著重保護公民、法人和其它組織等被管理相對人的合法權益不受行政機關的侵害。第一個目的要求行政機關在法律允許的儘量短時間內行使職權，對違法行為及時予以懲處；第二個目的要求在不損害國家利益前提下，被管理相對人在儘量短的時間內不受行政處罰，以確保社會穩定。兩個目的都要求行政處罰時效所經過的期限不能過長。否則行政處罰時效目的將化為烏有。

　　第三、它與行政處罰時效基本原則相抵觸，《行政處罰法》第5條規定，行政處罰堅持處罰與教育相結合原則。只要違法行為人徹底糾正違法行為，不再具有社會危害性，應著重堅持教育之原則。對於輕微的違法行為2年內已不再具有社會危害性，對其處罰有背教育原則。第四、與刑法比較會產生處罰失衡、責任倒掛現象。從公平角度出發，在相同機制下，犯罪應受更重處罰，這是不言而喻的。但是，刑法規定，犯罪只要經過特定年限，無論期間是否被髮現都不受處罰。由此就存在一個問題，犯罪行為經過5年或者10年等年限後就不受處罰，而一般違法行為只要被髮現，哪怕再長的時間後仍要受處罰，顯然違背法理的基本原則。值得一提的是，我國新刑法第88條規定，在公安、檢察機關立案偵查後，行為人逃避偵查的，不受追訴期限的限制。筆者認為這裡的立案應是對人的立案，而非對事的立案，且須符合其它條件。否則只要案件一發生，公安、檢察機關一立案，就不存在不受刑事追訴的案件，就無需制定刑事處罰時效制度。

　　2、法律術語缺乏科學性。

　　《行政處罰法》第29條第2款對行政處罰時效持續事實狀態起點時間的例外情形作了規定，即違法行為有連續或繼續狀態的，從行為終了之日起計算。筆者認為它與其持續2年時間條件的例外情形(即有特殊規定的按特殊規定，例《治安管理處罰條例》規定的違法行為經過6個月未被髮現的，不再給予處罰)都是符合我國實際的。都是對時效原則的補充完善。但是，用“違法行為有連續或繼續狀態的”來表達，筆者不敢苟同，它在司法實踐中易產生誤解，會導致執法的混亂。因為繼續與連續都不表示一個行為的持續狀態。例如，甲某於2003年4月25日、4月30日至5月1日間、11月5日、10日四次參與賭博。時效持續狀態的起點時間從何時算起，往往存在多種意見。第一種意見認為應從11月10日算起，理由是甲某賭博行為具有連續和繼續狀態。第二種意見認為應以逐次賭博的時間分別計算，理由是甲某行為雖有連續和繼續狀態，但其行為間存在間隔，應分別計算。第三種意見認為應分別以5月1日、11月10日分別計算，理由是甲某行為前兩次內部與後兩次內部間存在連續和繼續狀態，而前後各兩次間存在間隔，應分別計算。僅與法律條文相對照，這三種意見無疑都是正確的。由此由同一事實產生出三種截然不同的法律後果，有悖於法理原則，在實踐中也是行不通的，易造成執法的隨意性。

　　3、對時效中斷制度未作規定，法律缺乏嚴密性。

　　時效中斷是指在追訴期限內由於發生特定的事實，前一行為的追訴期限從後一行為的期限起計算。它是對時效制度的完善、健全，對保護權利人的合法權益和國家的利益有著極其重要的作用。

　　造成我國行政處罰時效立法缺陷是受多方面影響的。筆者認為，歸根結底是由以下三方面決定的：

　　1、歷史原因。現行立法是在總結原有的各項法律、法規、規章制度基礎上制定的，不可避免地受到原有機制的約束，甚至全盤照搬原有的法律條款，例如第29條第1款以“發現”為條件就是引用《治安管理處罰條例》第19條的規定，第29條第2款違法行為有連續或繼續狀態就是照搬刑法第78條第1款的規定。

　　2、現實原因。現行社會缺乏與法律配套的外在條件，包括執法環境、執法條件、執法人員素質均與法律的要求不相適應。如行政機關發現違法行為後未予處罰的，往往是以權代法、以權壓法的結果。

　　3、法律的內在原因。即法律缺乏統一性。例如我國刑法分則中明確了連續犯、持續犯以及繼續犯的內在區別。而刑法在總則中又抹殺了它們的內在區別，以致行政處罰法在揚棄舊刑法過程中出現偏差。

　　我國行政處罰時效存在諸多內在缺陷，對它進行完善是十分必要的。筆者建議將其修改為：第一、行政違法行為經過2年，不再給予處罰，法律另有規定的除外；第二、追訴期限自違法之日起計算，違法行為有持續狀態的，自行為終了之日起計算；第三、在追訴期限內又進行同一性質違法的，前項違法行為自後項違法行為之日起計算。作出這種修改的理由如下：

　　1、對於第一款，原來以“發現”為條件，採取的是主觀因素，從而導致行政機關擁有過大的自由裁量權，致使行政機關在發現違法行為後，可以行使處罰權，也可以保留處罰權，甚至可以放棄處罰權，使已發生的違法行為處於不穩定狀態。而刪除“發現”二字，恰恰是變主觀因素為客觀因素，只要行政機關在2年內未對違法行為給予處罰，就無權再給予處罰，使已過2年的違法行為處於已穩定的狀態中，完全符合時效的立法本意。

　　2、對於第二款，只是法律術語規範問題。所謂繼續，可指同一行為的延續，也可指不同行為的延續，是個多義詞語，不足以表達特定涵義的法律術語。連續是指多個同一性質行為的連續，且多個行為間存在間隔。而持續表示的是單一行為的延續，因而不存在行為間有無間隔問題。行政處罰時效所要表示的恰是單一行為的延續。

　　3、對於第三款，是對總原則例外情形的特殊處理規定，它是對總原則的完善、健全。在違法行為發生之日起2年內，違法行為人再次或多次違法的，可見其主觀認識不深、客觀危害不淺，應適當延長追訴期限，因此應援引時效中斷制度。

　　值得一提的是，我國立法者並非完全忽略了時效中斷問題，只是將時效中斷制度併入了“違法行為有連續或繼續狀態”條文中，但是，他們卻忽視了二者存在的本質區別。時效中斷必須在時效的追訴期限內，而“連續或繼續狀態”則沒有這個限制。將兩種性質不同的制度併在同一法律條款中，不僅在理論上缺乏科學性，而且在司法實踐中易造成執法的隨意性。因此，應將二者用不同條款準確確定。

　　最後需要指出的是，行政處罰時效中斷與刑事處罰時效存在重要區別。刑事處罰只要求在前罪的追訴期限內又犯新罪就產生時效中斷。而行政處罰時效要求是同一性質違法行為的重犯。這是由行政法律的多樣性以及行政執法主體的多元性決定的。