起訴期限

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起訴期限(Time Limit For Commencement Of Action)

　　起訴期限是指當事人能夠向人民法院對具體行政行為提起行政訴訟的有效期限。超過了這一期限，則當事人喪失向人民法院提起行政訴訟的權利。

　　行政訴訟起訴期限包括一般期限和特殊期限。按照《行政訴訟法》的規定，一般期限有三種情況：(1)直接起訴的案件，起訴人應當在知道具體行政行為起3個月內提起訴訟。(2)經覆議的案件，申請人不服覆議決定起訴的，可以在收到覆議決定書之日起15日內提起行政訴訟。覆議機關逾期不作決定的，申請人可以在覆議期限屆滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。(3)相對人因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除後10日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。與上述一般期限不同，特殊期限沒有規定在《行政訴訟法》當中，而是規定在特別法律之中，例如《中華人民共和國土地管理法》第16條規定，對人民政府有關土地所有權和使用權的爭議裁決不服，可以自收到決定之日起30日內，向人民法院起訴。

　　法律之所以規定起訴期限，是出於穩定社會秩序，促使及時行使權利，收集證據和審理等的需要。行政訴訟法對訴訟時效作出明確的規定，更主要的是基於民主與效率相統一的考慮。一方面，對行政權力侵犯公民權利應當給予救濟；另一方面，由於行政活動效率性的要求和行政管理工作的客觀需要，行政機關的具體行政行為不應該一直或者較長時間地處於可受追訴的不確定狀態。否則不利於國家行政管理的開展，從總體上也就不利於保護社會成員的權利。

　　1．進行行政覆議情況下起訴期限的規定

　　在公民、法人或者其他組織依照單行法律、法規的規定先向行政機關申請覆議，或者選擇向行政機關申請覆議的情況下，申請人不服覆議決定的，可以在收到行政覆議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟；覆議機關逾期不作決定的，申請人可以在覆議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。但法律另有規定的除外。《專利法》(2000年修正)第41條規定：“國務院專利行政部門設立專利覆審委員會。專利申請人對國務院專利行政部門駁回申請的決定不服的，可以自收到通知之日起3個月內，向專利覆審委員會請求覆審。專利覆審委員會覆審後，作出決定，並通知專利申請人。專利申請人對專利覆審委員會的覆審決定不服的，可以自收到通知之日起3個月內向人民法院起訴。”

　　同時，《行政覆議法》對覆議機關作出覆議決定的期限也作了規定：“行政覆議機關應當自收到申請之日起60日內作出行政覆議決定。但是法律規定的行政覆議期限少於60日的除外。情況複雜，不能在規定期限內作出行政覆議決定的，經行政覆議機關的負責人批准，可以適當延長，並告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。”即有關單行法律規定的行政覆議期限如果少於60日的，則必須按照單行法律的規定在少於60日的期限內完成對行政覆議案件的審查並作出行政覆議決定。而如果有關單行法律規定的行政覆議期限多於60日的，則必須按照行政覆議法的規定在60日內作出行政覆議決定。

　　2．直接起訴情況下起訴期限的規定

　　行政訴訟法第39條規定，在公民、法人或者其他組織對屬於人民法院受案範圍內的行政案件，不經過行政覆議而直接向人民法院提起訴訟的，當事人提起行政訴訟，應當在知道行政機關作出具體行政行為之日起3個月內提出。法律另有規定的除外。法律另有規定的如《水污染防治法》(2008年修訂)第84條規定：“當事人對行政處罰決定不服的，可以申請行政覆議，也可以在收到通知之日起15日內向人民法院起訴；期滿不申請行政覆議或者起訴，又不履行行政處罰決定的，由作出行政處罰決定的機關申請人民法院強制執行。”

　　3．關於起訴期限起算的時間

　　關於起訴期限起算的時間，行政訴訟法規定的是“知道”，而不是“應當知道”，對此應該理解為確實知道，即從公民、法人或者其他組織確實得知行政機關已經對其作出了具體行政行為的那一天起計算訴訟時效期限。這一規定是出於在行政程式中，行政機關作出具體行政行為應當告知相對人的考慮。在行政程式法中，要求行政機關在作出具體行政行為後要以適當的方式確實、明白無誤地通知相對人。也就是要求行政機關作出行政行為後要依法送達，而對是否依法送達，要由送達的行政機關負責舉證。正因為如此，最高人民法院《關於貫徹執行(中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的意見(試行)》曾經規定：“對原告起訴是否超過起訴期限有爭議的，由被告負舉證責任。”最高人民法院《若幹解釋》雖未明確重述此條，但在第27條規定：“原告對下列事項承擔舉證責任：(一)證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外……”實際上間接地還是規定了對原告起訴是否超過起訴期限由被告負舉證責任。

　　4．未告知具體行政行為和訴權、起訴期限時的計算

　　最高人民法院在《關於貫徹執行(中華人民共和國行政訴訟法>若幹問題的意見(試行)》第35條中規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過1年。”這一規定曾經引起對其理解上的諸多爭議，導致司法實踐中的一些不同做法。

　　為此，最高人民法院《若幹解釋》對此作了進一步明確的規定。第41條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。覆議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規定。”第42條規定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”在這裡最高人民法院的規定區分了行政機關作出具體行政行為時告知了相對人但未告知訴權和起訴期限及行政機關作出具體行政行為時根本就未告知有關相對人具體行政行為的內容，以至有關相對人不知道具體行政行為的存在這樣兩種情況。原來的司法解釋未作這樣的區分，新的司法解釋區分這樣兩種情況對實際操作是有意義的。

　　但是，依最高人民法院《若幹解釋》，起訴期限不僅從相對人“知道”開始計算，而且從相對人“應當知道”開始計算。這似乎與行政訴訟法的規定不一致。對此，還是應當從行政程式角度來理解。相對人的起訴期限是從作出行政行為的行政機關明確告知相對人行政行為的內容、訴權和起訴期限時計算。這要求行政機關在作出具體行政行為後，明確履行自己的告知義務，實際上是要求行政機關依法送達。但在某些情況下，行政機關依法履行了自己的告知義務，但相對人仍然可能確實不知道具體行政行為的存在，如行政機關依法採取公告送達的方式，在這種情況下，方可以理解為相對人“應當知道”。

　　行政訴訟法規定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除後的10日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。最高人民法院《若幹解釋》第43條規定，由於不屬於起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期限內。在一般情況下，當事人在法定期限內沒有起訴，即喪失提起訴訟的權利。但是，由於客觀原因而耽誤了起訴期限的，行政訴訟法規定了一定的補救辦法。所謂“不可抗力”，指當事人本身無力剋服或者無法預防的事由，如在起訴期限內，發生地震、水災等情況，引起交通中斷，當事人無法在規定的起訴時效期內實施起訴行為。“其他特殊情況”是指除不可抗拒的事由外，其他非主觀過錯而耽誤了期限的事由，如當事人因生重病住院而無法起訴。在因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的情況下，公民、法人或者其他組織欲提起訴訟，必須在障礙消除後10日內，向受訴人民法院提出延長起訴期限的申請。是否准許，由人民法院審查後決定。