起诉期限

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起诉期限(Time Limit For Commencement Of Action)

　　起诉期限是指当事人能够向人民法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限。超过了这一期限，则当事人丧失向人民法院提起行政诉讼的权利。

　　行政诉讼起诉期限包括一般期限和特殊期限。按照《行政诉讼法》的规定，一般期限有三种情况：(1)直接起诉的案件，起诉人应当在知道具体行政行为起3个月内提起诉讼。(2)经复议的案件，申请人不服复议决定起诉的，可以在收到复议决定书之日起15日内提起行政诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期限届满之日起15日内向人民法院提起诉讼。(3)相对人因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。与上述一般期限不同，特殊期限没有规定在《行政诉讼法》当中，而是规定在特别法律之中，例如《中华人民共和国土地管理法》第16条规定，对人民政府有关土地所有权和使用权的争议裁决不服，可以自收到决定之日起30日内，向人民法院起诉。

　　法律之所以规定起诉期限，是出于稳定社会秩序，促使及时行使权利，收集证据和审理等的需要。行政诉讼法对诉讼时效作出明确的规定，更主要的是基于民主与效率相统一的考虑。一方面，对行政权力侵犯公民权利应当给予救济；另一方面，由于行政活动效率性的要求和行政管理工作的客观需要，行政机关的具体行政行为不应该一直或者较长时间地处于可受追诉的不确定状态。否则不利于国家行政管理的开展，从总体上也就不利于保护社会成员的权利。

　　1．进行行政复议情况下起诉期限的规定

　　在公民、法人或者其他组织依照单行法律、法规的规定先向行政机关申请复议，或者选择向行政机关申请复议的情况下，申请人不服复议决定的，可以在收到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼；复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。但法律另有规定的除外。《专利法》(2000年修正)第41条规定：“国务院专利行政部门设立专利复审委员会。专利申请人对国务院专利行政部门驳回申请的决定不服的，可以自收到通知之日起3个月内，向专利复审委员会请求复审。专利复审委员会复审后，作出决定，并通知专利申请人。专利申请人对专利复审委员会的复审决定不服的，可以自收到通知之日起3个月内向人民法院起诉。”

　　同时，《行政复议法》对复议机关作出复议决定的期限也作了规定：“行政复议机关应当自收到申请之日起60日内作出行政复议决定。但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”即有关单行法律规定的行政复议期限如果少于60日的，则必须按照单行法律的规定在少于60日的期限内完成对行政复议案件的审查并作出行政复议决定。而如果有关单行法律规定的行政复议期限多于60日的，则必须按照行政复议法的规定在60日内作出行政复议决定。

　　2．直接起诉情况下起诉期限的规定

　　行政诉讼法第39条规定，在公民、法人或者其他组织对属于人民法院受案范围内的行政案件，不经过行政复议而直接向人民法院提起诉讼的，当事人提起行政诉讼，应当在知道行政机关作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。法律另有规定的如《水污染防治法》(2008年修订)第84条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以申请行政复议，也可以在收到通知之日起15日内向人民法院起诉；期满不申请行政复议或者起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”

　　3．关于起诉期限起算的时间

　　关于起诉期限起算的时间，行政诉讼法规定的是“知道”，而不是“应当知道”，对此应该理解为确实知道，即从公民、法人或者其他组织确实得知行政机关已经对其作出了具体行政行为的那一天起计算诉讼时效期限。这一规定是出于在行政程序中，行政机关作出具体行政行为应当告知相对人的考虑。在行政程序法中，要求行政机关在作出具体行政行为后要以适当的方式确实、明白无误地通知相对人。也就是要求行政机关作出行政行为后要依法送达，而对是否依法送达，要由送达的行政机关负责举证。正因为如此，最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)》曾经规定：“对原告起诉是否超过起诉期限有争议的，由被告负举证责任。”最高人民法院《若干解释》虽未明确重述此条，但在第27条规定：“原告对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外……”实际上间接地还是规定了对原告起诉是否超过起诉期限由被告负举证责任。

　　4．未告知具体行政行为和诉权、起诉期限时的计算

　　最高人民法院在《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第35条中规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过1年。”这一规定曾经引起对其理解上的诸多争议，导致司法实践中的一些不同做法。

　　为此，最高人民法院《若干解释》对此作了进一步明确的规定。第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”在这里最高人民法院的规定区分了行政机关作出具体行政行为时告知了相对人但未告知诉权和起诉期限及行政机关作出具体行政行为时根本就未告知有关相对人具体行政行为的内容，以至有关相对人不知道具体行政行为的存在这样两种情况。原来的司法解释未作这样的区分，新的司法解释区分这样两种情况对实际操作是有意义的。

　　但是，依最高人民法院《若干解释》，起诉期限不仅从相对人“知道”开始计算，而且从相对人“应当知道”开始计算。这似乎与行政诉讼法的规定不一致。对此，还是应当从行政程序角度来理解。相对人的起诉期限是从作出行政行为的行政机关明确告知相对人行政行为的内容、诉权和起诉期限时计算。这要求行政机关在作出具体行政行为后，明确履行自己的告知义务，实际上是要求行政机关依法送达。但在某些情况下，行政机关依法履行了自己的告知义务，但相对人仍然可能确实不知道具体行政行为的存在，如行政机关依法采取公告送达的方式，在这种情况下，方可以理解为相对人“应当知道”。

　　行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。最高人民法院《若干解释》第43条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期限内。在一般情况下，当事人在法定期限内没有起诉，即丧失提起诉讼的权利。但是，由于客观原因而耽误了起诉期限的，行政诉讼法规定了一定的补救办法。所谓“不可抗力”，指当事人本身无力克服或者无法预防的事由，如在起诉期限内，发生地震、水灾等情况，引起交通中断，当事人无法在规定的起诉时效期内实施起诉行为。“其他特殊情况”是指除不可抗拒的事由外，其他非主观过错而耽误了期限的事由，如当事人因生重病住院而无法起诉。在因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的情况下，公民、法人或者其他组织欲提起诉讼，必须在障碍消除后10日内，向受诉人民法院提出延长起诉期限的申请。是否准许，由人民法院审查后决定。