教育財政

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教育財政(educational finance;financing in education)

　　教育財政是國家對教育經費及其他相關教育資源的管理，包括國家對教育經費及其他教育資源的籌措、分配及使用的監督等。國家通過立法、行政、司法等機關行使教育財政的職能。

　　教育財政作為政府公共財政支出的重要內容之一，其分類與財政收支的分類有著密切的聯繫。但教育財政支出又有其本身的特性，它與政府教育體制和政府財政管理體制以及各國的具體情況、歷史背景密不可分．因此，它的分類角度與分類方法是不同的。

　　(一)按教育體制(或受教育程度)分類

　　目前，世界各國一般實行的是學前(幼兒)、初等、中等、高等以及其他形式的教育體制，按這種體制分類，則教育財政可分為：學前(幼兒)教育財政、初等教育財政，中等教育財政、高等教育財政以及其他形式的教育財政。學前(幼兒)教育財政是指學齡前兒童的政府教育經費投入，它包括幼兒教育的場所設施建設支出、幼兒教育的管理與行政支出等。

　　初等教育財政是指小學階段的政府教育經費投入，它包括學校的設施建設支出、教師的工資待遇支出以及教學管理與行政支出等-由於這一階段的教育屬於義務教育．其經費來源基本上由政府財政承擔．

　　中等教育財政是指中學階段(包括中專，職校、技校)的政府教育經費投入。在中國，普通的初中教育仍屬於義務教育．其經費主要由教育財政承擔、中專、技校及部分職校的經費來源除由政府財政堆掘一部分外，其餘由辦學單位承扣或者通過非政府方式來籌集：高等教育財政是指大學階段的政府教育經費投入；大學教育包括專科生、本科生、碩士研究生、博士研究生教育(博士後培養屬於一種人才工作經歷，在中國，這類經費未列入教育財政的口徑之中)。就高等教育而言，目前世界上絕大多數國家認為其不屬於義務教育範圍。它的經費來源不應該全部由政府負擔，政府僅承擔部分教育財政經費，其餘由學校通過收費及社會捐助等於段來解決：其他形式的政府教育經費投入還包括成人教育支出，教師、職員的進修與培訓支出，特殊教育支出(如聾啞學校、殘疾人教育培訓中心的經費支出)等。按照教育體制分類的形式可以使我們清楚地看到教育財政經費在各個教育層面卜的使用情況，從而有利於教育產品的公共性質，有利於調整公共教育財政支出結構，並使之趨於合理，以保障公共教育經費的有效運用，促進教育事業的更快發展。

　　(二)按政府管理體制分類

　　各國的政府管理體制最少可分為中央或聯邦，省或州、地方二級管理體制：教育財政按這種管理體制分類可分為：中央或聯邦教育財政和地方(包括省、地兩級)教育財政，這與中央財政與地方財政的關係如出—轍：在中國，中央政府教育財政主要指國家財政預算中所安排的對中央所屬部委的教育撥款，對地方政府包括省及省以下地方政府的教育轉移支付撥款以及由中央專設的各項教育基金收付及使用等，地方政府教育財政是指由省及省以下包括地(市)、縣(市)，鄉鎮基層地方政府的教育財政經費的籌集和使用情況，按這種管理體制分類的好處在於可以由各級財政與教育部門來分別管理各自的教育財政資金，這既便於調動各方的積極性，又能保證各地可根據自身情況因地制宜地配置好教育財政資金。

　　(三)按收入來源分類

　　若按照中國現行財政的收入來源分類，教育財政可分為：

　　(1)財政預算內教育經費：

　　(2)各級政府征收用於教育的稅費；

　　(3)企業辦學教育經費；

　　(4)校辦產業，勤工儉學和社會服務收入中用於教育的經費：

　　(5)其他屬於國家財政性的教育經費；按收人來源分類有利於瞭解教育財政經費的來源渠道．

　　可以使一些專項經費做刊；專款專用。同時，還利於將政府公共教育支出與私人籌資(非教育財政性經費)進行比較，並瞭解整個教育經費籌集的狀況．對於規範教育財政資金的收支、促進教育事業的穩固發展是極有好處的．

　　(四)按支出用途分類

　　按財政資金的支出用途町以將教育財政劃分為教育事業費支出和教育基建投資支出，其中教育事業費是目前世界各國教育經費最主要的部分，一般占到政府教育支出的60%以上；；教育事業費支出，是指我們日常所說的財政教育經常性費用支出-它又可分為人員經費支出和公用經費支出。人員經費支出是指用於教職丁工資，獎金歧其他福利性開支，還有學生的獎學金和助學金等；公用經費支出是指教學機構的教學、科研和辦公費用，還有教學儀器，設備和圖書資料等的購置經費；教育基建投資支出，是指財政用於學校房屋建設及危房改造等方面的費用支出-具體包括教學樓的建沒，與教學相關的科研樓。實驗樓、圖書館的建設，為教學服務的辦公樓、禮堂，教職-廠宿舍的建設以及學牛公寓、食堂的建設等；按支出用途分類的好處在於可以掌握教育財政資金的具體使用方向，在教育經費有限的情況下，可以合理調度資金，做到先維持(尤滿足教育事業費開支)、後發展(再將剩餘資金用於基建投資)。

　　(五)按支出有無補償分類

　　按這一方式，可將教育財政分為教育財政的購買性支出和轉移性支出兩類、教育財政的購買性支出是指政府遵循有償原則，為滿足各種教育事業的發展而用於購買與教育相關的商品和勞務的支出：政府只有購買這些商品和勞務，才能生產出公眾所需要的公共商品和勞務(包括混合商品)，這種支出意味著政府對經濟資源的索取和消耗，故購買性支出又稱為消耗性支出。

　　教育財政的轉移性支出是指政府單方面地、無償地支付給其他事業主體或機構所需的教育經費，它包括各種教育補貼、補助等。政府在付出這筆經費時，並沒有相應地獲得任何回報。這時，政府所扮演的是一個“中間人”的角色，將一部分納稅人的錢無償地轉移給另外一部分人使用：由於這兩類支出所遵循的交換原則不同，因此這一方法也稱按支出的經濟性質分類，它有助於我們分析教育財政支出所產生的不同的經濟影響。由於在不同經濟發展時期政府的教育政策和教育投入的重點有所不同，相應地，教育財政的這一結構也會有所不同。一般而言，在經濟發展水乎較低時，教育財政支出中購買支出比重較高，轉移支出的比重較低；在經濟發展水平較高時，購買支出的比重會有所降低，而轉移支出的比重會明顯上升。

　　隨著高等教育規模的不斷擴大，就讀人數的大幅增加，對於教育經費的需求也隨之不斷增加。為了保障教育機會平等和教育產出的質量，促進高等教育大眾化的進一步發展，教育經費必然會隨之增加。但同時也應當看到，相對於教育需求，教育資源總是稀缺的，由此就會產生這樣一對矛盾，一方面教育經費總是緊缺的；另一方面，教育質量又不容下降。要解決這一問題，必須加強對教育經費的籌措和管理，開源節流，提高其利用效率。而這恰恰是高等教育財政的應有之意。因此，高等教育財政對高等教育事業的發展具有十分重要的意義和作用。

　　(一)為高等教育事業的發展提供物質保障

　　從經濟學的角度而言，儘管教育具有非常明顯的正外部性，尤其是對經濟增長產生巨大的促進作用，但它依然是一項無法完全通過市場機制實現成本有效補償並獲得利潤的巨大的消耗性工程。因此，即使是在崇尚市場機制的西方國家，通常也把教育部門看作是公共部門或準公共部門。美國經濟學家雷諾茲(L．G．Renolds)認為，教育是“準公共物品”，市場在這裡是行不通的，“社會可能決定給予津貼甚至免費分配”。市場在教育部門之所以會發生失靈，是因為教育具有很高的外部經濟效益，即由於教育所帶來的巨大的社會效益遠遠高於私人收益，私人企業在市場機制的調節下，通常會忽視長遠的社會利益，從而給社會造成重大的損失。這樣，教育一般只能作為社會或國家所追求的共同需要和公共利益，由代表公共利益的政府通過行政、經濟、法律等手段來滿足。從當代世界各國教育發展的趨勢來看，政府對其所起的作用越來越大。無論是發達國家還是發展中國家，都概莫能外。就我國而言，各級政府通過教育行政對教育的投資，在整個教育發展中起著決定性的保障作用。教育財政是教育行政的重要內容和手段。它的根本任務是依據國家意志，為全國範圍內的國民教育事業提供物質保障。為此，要研究教育經費占國民生產總值、國民收入、國家財政收入與支出中的合理比例，為各級政府有關部門提供決策的依據，為教育事業的發展爭取到比較充分的教育經費。其次，發揮教育財政籌措教育經費的作用，還要把分散在各地區、各部門、各企業單位及個人手中可用於教育經費的那部分資源，通過立法形式或其他章程、辦法籌集起來，形成教育經費，以彌補政府教育投入的不足。

　　(二)對高等教育資源進行合理配置資源

　　合理配置是指社會的人力、物力、財力和它們在價值上反映的資金等資源，得到優化配置和高效利用。資源的有限稀缺性與社會需要的兀限性之間的矛盾是無法調和的，因此，合理有效地配置資源，發揮其最大的功能，是財政的基本要求。相對於教育需求，教育資源始終是有限的，這就更加需要對教育資源進行合理配置。簡要地說，教育資源的合理配置，就是將有限的教育資源合理地分配到教育系統的各個部門和機構中去，從而實現以最小的教育投資得到最大的教育產品與服務的產出。教育財政對資源的合理配置主要體現在兩個方面：一是在各級各類學校之間進行有效的資源分配；二是如何在教育事業發展和教育基本建設之間進行合理的資源配置。為了促進高等教育的協調發展，從而帶動地區經濟和社會的發展，就必鬚髮揮高等教育財政的巨集觀調控作用，在分配教育資源時，要從我國的國情出發，從國家教育財政的實際情況出發，考慮教育類別、學校層次、重點與一般，以及照顧地區特點一一富裕地區和老、少、邊、窮地區情況，按照公平、合理、有效的原則分配教育經費。

　　(三)科學合理地調節教育經費

　　教育財政有助於教育資源的合理配置，但教育資源的科學配置並不是一蹴而就的。在教育發展過程中，由於制約教育發展的因素是複雜多樣的，這些因素中存在諸多變數，它們集結在一起，並不斷地進行重組，構成了教育發展過程中千變萬化的客觀現實。正是這種客觀存在的、不斷變化的現實，要求教育財政從實際情況出發，因地因時因事地做出合理的決策，從而使教育資源的配置更具有針對性，也更富有效率。在我國計劃經濟體制下，由於計劃是調節經濟運行乃至整個社會生活的唯一機制，教育也一樣圍繞國家指令性的教育發展計劃運轉。計劃的統一性不能適應教育發展的差異性，從而導致教育的整體效益長期難以有效提高。隨著我國經濟體制的改革，整個社會也隨之發生相應的轉型。作為經濟與社會發展的重要組成部分的高等教育，必然在一定程度上受制於市場經濟的規則。然而，教育系統本身所固有的特點，使它難以完傘由市場機制來進行供需調節。因此，如何立足高等教育的特點，將計劃與市場、“看得見的手”與“看不見的手”有機配合，就成為新形勢下我國高等教育財政調節作用能否充分發揮的核心問題。而評判的標準就是看其能否有力地促進教育事業的協調發展。總之，要使教育經費的分配更貼近實際，更趨於合理，更趨於協調，使教育總供給與需求之間趨於平衡，就必須最大限度地發揮教育財政的供給調節作用。

　　(四)對教育資金的運用實施有效的監督

　　教育是一項規模巨集大的系統工程，必須加強對教育事業的巨集觀規劃，加強對教育的投資，全面地反映並妥善解決教育事業發展中出現的矛盾和問題。這些都依賴國家各級政府及其教育行政部門對教育事業發展進行強有力的監督和管理。因此，加強教育事業的管理和監督，是教育事業發展和教育管理自身的客觀要求。只有保持正常的教育運行秩序，建立良好的教育發展環境，教育事業才能步人整體協調發展的軌道。教育財政作為政府的一種經濟行為，通過對教育機構的經濟行為和資金使用的監督，使教育系統各部門、各機構的經濟行為立於法制和政策允許的軌道之上；通過對教育部門、機構和個人違反財政紀律行為的處理和製裁，使教育系統內部形成正確的導向，產生巨大的激勵或約束作用，督促教育部門、各機構和個人努力改進工作，從而不斷提高教育經費的使用效率。高等教育財政上述四方面的作用，是相互獨立又彼此依存的綜合體，任何一方面不能有效發揮，都將影響其他方面的作用，從而對整個教育系統的運行產生不良的影響。因此，在制定教育財政決策時，要充分考慮國家和地方的財政實情，運用好教育預算、教育決算、教育審計等教育財政手段以保證教育事業的均衡協調發展。

　　一般來講，教育財政主要有三大基本功能：

　　第一，籌措教育經費及其他教育資源，以保證國家教育發展的需要。

　　籌措的手段主要有：一是制定有關法律法規，確定教育經費的籌集渠道及相應的比例，保障教育經費籌集的合法性和有效性；二是在各級政府公共財政支出中保證教育支出的逐步增長；三是通過各種行政或經濟手段吸納各種民間資金或資源投資教育事業。

　　第二，分配教育經費，配置教育資源。

　　分配教育經費，配置教育資源的基本依據是國家有關教育法律法規與政策、社會對各級各類教育的需求以及各級各類教育自身的經費需求。教育事業的發展，一方面取決於教育經費及其他教育資源的多寡，另一方面取決於教育經費的分配是否合理，教育資源的配置是否科學。

　　第三，監控教育經費的合法使用及其他教育資源的有效利用。

　　在這方面，教育財政的作用是：對各級各類教育機構的財務活動進行合法的監控，防止違法違紀使用教育經費，杜絕鋪張浪費，保障教育經費用得其所，教育資源發揮應有的效益。

　　教育財政制度健全與否，權威性和有效性如何，不僅對教育經費及有關資源的籌集、分配與使用有著重大影響，而且將影響到教育事業的順利健康發展。

　　（一）教育預算制度

　　教育預算是指各級政府及有關職能部門制定的教育財政年度收支計劃，包括教育預算收入和教育預算支出兩大部分。

　　教育預算制度就是制定教育預算所必須遵循的各項原則、程式、規章和要求，也就是編製教育預算的準則與規範。

　　教育預算制度有以下特點：(1)規範性，指編製教育預算的體制、程式和要求都有明文規定，預算草案的編製、審查和審議批准都有嚴格的工作程式；(2)嚴肅性，指編製教育預算過程的各個環節都有明確的責任；(3)權威性，指教育預算計劃一經批准就具有法律效力，必須依法得到執行。

　　我國的教育預算採用的是中央政府和地方政府分工負責的體制。

　　（二）教育決算制度

　　教育決算，亦稱教育財政決算，指各級政府針對教育預算執行情況依法編製的會計年度結算報告。

　　教育決算主要包括會計年度教育經費收支情況和決算分析兩部分。教育經費收支情況應與預算項目相對應，決算分析是根據一定指標對教育經費使用情況做出說明。

　　教育決算制度是指編製教育決算的準則與規範，包括有關的原則、規章、程式及要求等。其作用在於：一是保證教育決算工作的如期順利完成；二是規範各種教育決算活動，使其有章可循；三是預防教育決算過程中的各種違規行為，提高教育決算的可信度。

　　我國的教育決算採用分級教育財政決算的體制，除中央教育財政總決算外，地方各級政府也進行相應的各級教育財政總決算。

　　（三）教育審計制度

　　教育審計是指各級政府審計部門和教育部門審計機構對教育部門或教育機構的教育財政收支及其他相關經濟活動進行的考核、評價與監督。其主要內容有：教育預算審計、教育財經法紀審計、教育經濟審和教育財務簿據審計。

　　教育審計制度是指保障教育審計活動得以進行的各種準則與規範。教育審計制度不僅對審計機構、審計人員、審計職能、許可權範圍、工作要求等都有明確的規定，而且對審計工作的原則、依據、體制、程式、方法以及對審計結果的處理等都有明確具體的規定。

　　我國實行雙重教育審計制度。首先，各級政府審計部門根據國家有關法律法規，對各級政府的教育財政收支和教育機構的財務收支進行審計監督。其次，教育系統內部的審計機構有依法行使教育審計監督的權力。

　　（四）教育稅收制度

　　教育稅收是指國家從國民收入中征收的用於發展教育事業的稅賦，是一種國家專項稅種。教育費附加不是國家稅法所明確規定的、嚴格意義上的教育稅收，但實際上已經具有了教育稅收的性質。教育費附加的征收為國家開徵教育稅奠定了基礎。

　　教育稅收制度是指關於征收教育稅的各種準則和規範。在一些直接征收教育稅的國家，教育稅收制度一般比較完善。而目前，我國尚未建立起教育稅收制度。