教育财政

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教育财政(educational finance;financing in education)

　　教育财政是国家对教育经费及其他相关教育资源的管理，包括国家对教育经费及其他教育资源的筹措、分配及使用的监督等。国家通过立法、行政、司法等机关行使教育财政的职能。

　　教育财政作为政府公共财政支出的重要内容之一，其分类与财政收支的分类有着密切的联系。但教育财政支出又有其本身的特性，它与政府教育体制和政府财政管理体制以及各国的具体情况、历史背景密不可分．因此，它的分类角度与分类方法是不同的。

　　(一)按教育体制(或受教育程度)分类

　　目前，世界各国一般实行的是学前(幼儿)、初等、中等、高等以及其他形式的教育体制，按这种体制分类，则教育财政可分为：学前(幼儿)教育财政、初等教育财政，中等教育财政、高等教育财政以及其他形式的教育财政。学前(幼儿)教育财政是指学龄前儿童的政府教育经费投入，它包括幼儿教育的场所设施建设支出、幼儿教育的管理与行政支出等。

　　初等教育财政是指小学阶段的政府教育经费投入，它包括学校的设施建设支出、教师的工资待遇支出以及教学管理与行政支出等-由于这一阶段的教育属于义务教育．其经费来源基本上由政府财政承担．

　　中等教育财政是指中学阶段(包括中专，职校、技校)的政府教育经费投入。在中国，普通的初中教育仍属于义务教育．其经费主要由教育财政承担、中专、技校及部分职校的经费来源除由政府财政堆掘一部分外，其余由办学单位承扣或者通过非政府方式来筹集：高等教育财政是指大学阶段的政府教育经费投入；大学教育包括专科生、本科生、硕士研究生、博士研究生教育(博士后培养属于一种人才工作经历，在中国，这类经费未列入教育财政的口径之中)。就高等教育而言，目前世界上绝大多数国家认为其不属于义务教育范围。它的经费来源不应该全部由政府负担，政府仅承担部分教育财政经费，其余由学校通过收费及社会捐助等于段来解决：其他形式的政府教育经费投入还包括成人教育支出，教师、职员的进修与培训支出，特殊教育支出(如聋哑学校、残疾人教育培训中心的经费支出)等。按照教育体制分类的形式可以使我们清楚地看到教育财政经费在各个教育层面卜的使用情况，从而有利于教育产品的公共性质，有利于调整公共教育财政支出结构，并使之趋于合理，以保障公共教育经费的有效运用，促进教育事业的更快发展。

　　(二)按政府管理体制分类

　　各国的政府管理体制最少可分为中央或联邦，省或州、地方二级管理体制：教育财政按这种管理体制分类可分为：中央或联邦教育财政和地方(包括省、地两级)教育财政，这与中央财政与地方财政的关系如出—辙：在中国，中央政府教育财政主要指国家财政预算中所安排的对中央所属部委的教育拨款，对地方政府包括省及省以下地方政府的教育转移支付拨款以及由中央专设的各项教育基金收付及使用等，地方政府教育财政是指由省及省以下包括地(市)、县(市)，乡镇基层地方政府的教育财政经费的筹集和使用情况，按这种管理体制分类的好处在于可以由各级财政与教育部门来分别管理各自的教育财政资金，这既便于调动各方的积极性，又能保证各地可根据自身情况因地制宜地配置好教育财政资金。

　　(三)按收入来源分类

　　若按照中国现行财政的收入来源分类，教育财政可分为：

　　(1)财政预算内教育经费：

　　(2)各级政府征收用于教育的税费；

　　(3)企业办学教育经费；

　　(4)校办产业，勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费：

　　(5)其他属于国家财政性的教育经费；按收人来源分类有利于了解教育财政经费的来源渠道．

　　可以使一些专项经费做刊；专款专用。同时，还利于将政府公共教育支出与私人筹资(非教育财政性经费)进行比较，并了解整个教育经费筹集的状况．对于规范教育财政资金的收支、促进教育事业的稳固发展是极有好处的．

　　(四)按支出用途分类

　　按财政资金的支出用途町以将教育财政划分为教育事业费支出和教育基建投资支出，其中教育事业费是目前世界各国教育经费最主要的部分，一般占到政府教育支出的60%以上；；教育事业费支出，是指我们日常所说的财政教育经常性费用支出-它又可分为人员经费支出和公用经费支出。人员经费支出是指用于教职丁工资，奖金歧其他福利性开支，还有学生的奖学金和助学金等；公用经费支出是指教学机构的教学、科研和办公费用，还有教学仪器，设备和图书资料等的购置经费；教育基建投资支出，是指财政用于学校房屋建设及危房改造等方面的费用支出-具体包括教学楼的建没，与教学相关的科研楼。实验楼、图书馆的建设，为教学服务的办公楼、礼堂，教职-厂宿舍的建设以及学牛公寓、食堂的建设等；按支出用途分类的好处在于可以掌握教育财政资金的具体使用方向，在教育经费有限的情况下，可以合理调度资金，做到先维持(尤满足教育事业费开支)、后发展(再将剩余资金用于基建投资)。

　　(五)按支出有无补偿分类

　　按这一方式，可将教育财政分为教育财政的购买性支出和转移性支出两类、教育财政的购买性支出是指政府遵循有偿原则，为满足各种教育事业的发展而用于购买与教育相关的商品和劳务的支出：政府只有购买这些商品和劳务，才能生产出公众所需要的公共商品和劳务(包括混合商品)，这种支出意味着政府对经济资源的索取和消耗，故购买性支出又称为消耗性支出。

　　教育财政的转移性支出是指政府单方面地、无偿地支付给其他事业主体或机构所需的教育经费，它包括各种教育补贴、补助等。政府在付出这笔经费时，并没有相应地获得任何回报。这时，政府所扮演的是一个“中间人”的角色，将一部分纳税人的钱无偿地转移给另外一部分人使用：由于这两类支出所遵循的交换原则不同，因此这一方法也称按支出的经济性质分类，它有助于我们分析教育财政支出所产生的不同的经济影响。由于在不同经济发展时期政府的教育政策和教育投入的重点有所不同，相应地，教育财政的这一结构也会有所不同。一般而言，在经济发展水乎较低时，教育财政支出中购买支出比重较高，转移支出的比重较低；在经济发展水平较高时，购买支出的比重会有所降低，而转移支出的比重会明显上升。

　　随着高等教育规模的不断扩大，就读人数的大幅增加，对于教育经费的需求也随之不断增加。为了保障教育机会平等和教育产出的质量，促进高等教育大众化的进一步发展，教育经费必然会随之增加。但同时也应当看到，相对于教育需求，教育资源总是稀缺的，由此就会产生这样一对矛盾，一方面教育经费总是紧缺的；另一方面，教育质量又不容下降。要解决这一问题，必须加强对教育经费的筹措和管理，开源节流，提高其利用效率。而这恰恰是高等教育财政的应有之意。因此，高等教育财政对高等教育事业的发展具有十分重要的意义和作用。

　　(一)为高等教育事业的发展提供物质保障

　　从经济学的角度而言，尽管教育具有非常明显的正外部性，尤其是对经济增长产生巨大的促进作用，但它依然是一项无法完全通过市场机制实现成本有效补偿并获得利润的巨大的消耗性工程。因此，即使是在崇尚市场机制的西方国家，通常也把教育部门看作是公共部门或准公共部门。美国经济学家雷诺兹(L．G．Renolds)认为，教育是“准公共物品”，市场在这里是行不通的，“社会可能决定给予津贴甚至免费分配”。市场在教育部门之所以会发生失灵，是因为教育具有很高的外部经济效益，即由于教育所带来的巨大的社会效益远远高于私人收益，私人企业在市场机制的调节下，通常会忽视长远的社会利益，从而给社会造成重大的损失。这样，教育一般只能作为社会或国家所追求的共同需要和公共利益，由代表公共利益的政府通过行政、经济、法律等手段来满足。从当代世界各国教育发展的趋势来看，政府对其所起的作用越来越大。无论是发达国家还是发展中国家，都概莫能外。就我国而言，各级政府通过教育行政对教育的投资，在整个教育发展中起着决定性的保障作用。教育财政是教育行政的重要内容和手段。它的根本任务是依据国家意志，为全国范围内的国民教育事业提供物质保障。为此，要研究教育经费占国民生产总值、国民收入、国家财政收入与支出中的合理比例，为各级政府有关部门提供决策的依据，为教育事业的发展争取到比较充分的教育经费。其次，发挥教育财政筹措教育经费的作用，还要把分散在各地区、各部门、各企业单位及个人手中可用于教育经费的那部分资源，通过立法形式或其他章程、办法筹集起来，形成教育经费，以弥补政府教育投入的不足。

　　(二)对高等教育资源进行合理配置资源

　　合理配置是指社会的人力、物力、财力和它们在价值上反映的资金等资源，得到优化配置和高效利用。资源的有限稀缺性与社会需要的兀限性之间的矛盾是无法调和的，因此，合理有效地配置资源，发挥其最大的功能，是财政的基本要求。相对于教育需求，教育资源始终是有限的，这就更加需要对教育资源进行合理配置。简要地说，教育资源的合理配置，就是将有限的教育资源合理地分配到教育系统的各个部门和机构中去，从而实现以最小的教育投资得到最大的教育产品与服务的产出。教育财政对资源的合理配置主要体现在两个方面：一是在各级各类学校之间进行有效的资源分配；二是如何在教育事业发展和教育基本建设之间进行合理的资源配置。为了促进高等教育的协调发展，从而带动地区经济和社会的发展，就必须发挥高等教育财政的宏观调控作用，在分配教育资源时，要从我国的国情出发，从国家教育财政的实际情况出发，考虑教育类别、学校层次、重点与一般，以及照顾地区特点一一富裕地区和老、少、边、穷地区情况，按照公平、合理、有效的原则分配教育经费。

　　(三)科学合理地调节教育经费

　　教育财政有助于教育资源的合理配置，但教育资源的科学配置并不是一蹴而就的。在教育发展过程中，由于制约教育发展的因素是复杂多样的，这些因素中存在诸多变量，它们集结在一起，并不断地进行重组，构成了教育发展过程中千变万化的客观现实。正是这种客观存在的、不断变化的现实，要求教育财政从实际情况出发，因地因时因事地做出合理的决策，从而使教育资源的配置更具有针对性，也更富有效率。在我国计划经济体制下，由于计划是调节经济运行乃至整个社会生活的唯一机制，教育也一样围绕国家指令性的教育发展计划运转。计划的统一性不能适应教育发展的差异性，从而导致教育的整体效益长期难以有效提高。随着我国经济体制的改革，整个社会也随之发生相应的转型。作为经济与社会发展的重要组成部分的高等教育，必然在一定程度上受制于市场经济的规则。然而，教育系统本身所固有的特点，使它难以完伞由市场机制来进行供需调节。因此，如何立足高等教育的特点，将计划与市场、“看得见的手”与“看不见的手”有机配合，就成为新形势下我国高等教育财政调节作用能否充分发挥的核心问题。而评判的标准就是看其能否有力地促进教育事业的协调发展。总之，要使教育经费的分配更贴近实际，更趋于合理，更趋于协调，使教育总供给与需求之间趋于平衡，就必须最大限度地发挥教育财政的供给调节作用。

　　(四)对教育资金的运用实施有效的监督

　　教育是一项规模宏大的系统工程，必须加强对教育事业的宏观规划，加强对教育的投资，全面地反映并妥善解决教育事业发展中出现的矛盾和问题。这些都依赖国家各级政府及其教育行政部门对教育事业发展进行强有力的监督和管理。因此，加强教育事业的管理和监督，是教育事业发展和教育管理自身的客观要求。只有保持正常的教育运行秩序，建立良好的教育发展环境，教育事业才能步人整体协调发展的轨道。教育财政作为政府的一种经济行为，通过对教育机构的经济行为和资金使用的监督，使教育系统各部门、各机构的经济行为立于法制和政策允许的轨道之上；通过对教育部门、机构和个人违反财政纪律行为的处理和制裁，使教育系统内部形成正确的导向，产生巨大的激励或约束作用，督促教育部门、各机构和个人努力改进工作，从而不断提高教育经费的使用效率。高等教育财政上述四方面的作用，是相互独立又彼此依存的综合体，任何一方面不能有效发挥，都将影响其他方面的作用，从而对整个教育系统的运行产生不良的影响。因此，在制定教育财政决策时，要充分考虑国家和地方的财政实情，运用好教育预算、教育决算、教育审计等教育财政手段以保证教育事业的均衡协调发展。

　　一般来讲，教育财政主要有三大基本功能：

　　第一，筹措教育经费及其他教育资源，以保证国家教育发展的需要。

　　筹措的手段主要有：一是制定有关法律法规，确定教育经费的筹集渠道及相应的比例，保障教育经费筹集的合法性和有效性；二是在各级政府公共财政支出中保证教育支出的逐步增长；三是通过各种行政或经济手段吸纳各种民间资金或资源投资教育事业。

　　第二，分配教育经费，配置教育资源。

　　分配教育经费，配置教育资源的基本依据是国家有关教育法律法规与政策、社会对各级各类教育的需求以及各级各类教育自身的经费需求。教育事业的发展，一方面取决于教育经费及其他教育资源的多寡，另一方面取决于教育经费的分配是否合理，教育资源的配置是否科学。

　　第三，监控教育经费的合法使用及其他教育资源的有效利用。

　　在这方面，教育财政的作用是：对各级各类教育机构的财务活动进行合法的监控，防止违法违纪使用教育经费，杜绝铺张浪费，保障教育经费用得其所，教育资源发挥应有的效益。

　　教育财政制度健全与否，权威性和有效性如何，不仅对教育经费及有关资源的筹集、分配与使用有着重大影响，而且将影响到教育事业的顺利健康发展。

　　（一）教育预算制度

　　教育预算是指各级政府及有关职能部门制定的教育财政年度收支计划，包括教育预算收入和教育预算支出两大部分。

　　教育预算制度就是制定教育预算所必须遵循的各项原则、程序、规章和要求，也就是编制教育预算的准则与规范。

　　教育预算制度有以下特点：(1)规范性，指编制教育预算的体制、程序和要求都有明文规定，预算草案的编制、审查和审议批准都有严格的工作程序；(2)严肃性，指编制教育预算过程的各个环节都有明确的责任；(3)权威性，指教育预算计划一经批准就具有法律效力，必须依法得到执行。

　　我国的教育预算采用的是中央政府和地方政府分工负责的体制。

　　（二）教育决算制度

　　教育决算，亦称教育财政决算，指各级政府针对教育预算执行情况依法编制的会计年度结算报告。

　　教育决算主要包括会计年度教育经费收支情况和决算分析两部分。教育经费收支情况应与预算项目相对应，决算分析是根据一定指标对教育经费使用情况做出说明。

　　教育决算制度是指编制教育决算的准则与规范，包括有关的原则、规章、程序及要求等。其作用在于：一是保证教育决算工作的如期顺利完成；二是规范各种教育决算活动，使其有章可循；三是预防教育决算过程中的各种违规行为，提高教育决算的可信度。

　　我国的教育决算采用分级教育财政决算的体制，除中央教育财政总决算外，地方各级政府也进行相应的各级教育财政总决算。

　　（三）教育审计制度

　　教育审计是指各级政府审计部门和教育部门审计机构对教育部门或教育机构的教育财政收支及其他相关经济活动进行的考核、评价与监督。其主要内容有：教育预算审计、教育财经法纪审计、教育经济审和教育财务簿据审计。

　　教育审计制度是指保障教育审计活动得以进行的各种准则与规范。教育审计制度不仅对审计机构、审计人员、审计职能、权限范围、工作要求等都有明确的规定，而且对审计工作的原则、依据、体制、程序、方法以及对审计结果的处理等都有明确具体的规定。

　　我国实行双重教育审计制度。首先，各级政府审计部门根据国家有关法律法规，对各级政府的教育财政收支和教育机构的财务收支进行审计监督。其次，教育系统内部的审计机构有依法行使教育审计监督的权力。

　　（四）教育税收制度

　　教育税收是指国家从国民收入中征收的用于发展教育事业的税赋，是一种国家专项税种。教育费附加不是国家税法所明确规定的、严格意义上的教育税收，但实际上已经具有了教育税收的性质。教育费附加的征收为国家开征教育税奠定了基础。

　　教育税收制度是指关于征收教育税的各种准则和规范。在一些直接征收教育税的国家，教育税收制度一般比较完善。而目前，我国尚未建立起教育税收制度。