公共組織人力資源管理

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　　眾所周知，人力資源是人類所有資源中最寶貴並且是最有決定意義的資源，得人才者得天下，失人才者失天下。這是一條古訓，也是一條顛撲不破的真理。組織在發展自身經濟而參與激烈的市場競爭中，最需要的就是人才，最關鍵的是使組織具有相對高素質的人力資源的綜合水平。如果組織能擁有所需要的人才資源是無限的，那麼組織繁榮發展的成功率就非常之高。但是，在現實的社會生活中，受到地域、經濟能力、社會政治、文化等等多種因素的制約，組織內部所擁有的人才資源必然是有限的，其人力資源的綜合水平也較難在本領域中占據最高位置。

　　公共組織人力資源是整個社會人力資源的主要組成部分，公共組織人力資管理也是整個社會人力資源管理系統的一部分，它們分別具有一般意義上的人力資源和人力資源管理的含義、屬性等。但要得出公共組織人力資源與公共組織人力資源管理的定義，需闡釋和界定“公共組織”的含義。因為“公共組織”這四個字在一定程度上決定了公共組織人力資源與公共組織人力資源管理所具有的特殊性，所以，應先從此處入手。那麼，何謂公共組織呢？經濟學家希克斯(Hicks)曾經這樣定義：公共組織是指這樣一種提供服務和產品的組織，其所提供服務和產品的範圍與種類不是由消費者的直接願望決定的，而是由政府機構決定的，在民主社會，是由公民的代表來決定的。公共組織是相對於私營組織而言的一種組織形態，它是以公共權力為基礎的，這種公共權力產生於社會，並凌駕於社會之上，具有明顯的強制性。公共組織存在的合法性受到公眾的信任與支持，公共組織依法管理社會公共事務，其目標是謀取社會的公共利益，對社會與公眾負責，而不偏私於某個政黨或集團的獨特利益。

　　1．公共性

　　公共組織不同於企業，它是建立在人民的公意達成和公意授權的基礎上，公共組織的一切行為，都必須符合和有利於公民的意志、利益和需求，有悖於此的公共組織必然喪失其存在的基本依據。公共組織人力資源管理必須緊緊圍繞為社會提供公共產品和服務的組織目標來進行。

　　從政府組織來看，它產生於社會發展的需要(國家形成)，並以社會發展需要為基礎形成了公共行政職能。在實施本組織人力資源管理的過程中，它要不斷地採納、代表和反映社會公眾對它的要求，可以說，政府組織的生命力是來之於它的公共性，因此，公共性是政府組織人力資源管理的根本屬性所在。

　　從非營利組織來看，它是為適應社會公眾自我管理的需要而產生的組織。特別是，隨著我國政府管理體制改革的進一步深入，政府會將大量的社會職能轉移出來，交還給非營利組織去承擔，非營利組織人力資源管理的社會自主性將進一步得到擴大，其公共性將更加突出。

　　公共管理著眼於社會全局的“公共性”特征，以及關係到社會大多數成員切身利益和生活質量的“社會性”管理內涵，都與企業追求自身利潤最大化的要求完全不同。因此，正因為公共組織人力資源管理與企業人力資源管理的理念和價值判斷標準存在著差異，我們在學習借鑒企業人力資源管理的理論和方法時應有所選擇。

　　同時，也應當指出，我們強調公共組織人力資源管理的公共性，並不意味著不考慮成本。管理之所以有必要，正是因為存在著資源約束，在資源約束條件下的管理就要求任何一個組織在履行其職能時必須考慮成本。公共組織的特點決定了公共組織中人力資源成本是其成本的最主要部分，公共性要求公共組織在成本一定的條件下提供儘可能優質的公共服務。因此，在合理配置和利用人力資源的機制和方法方面，公共組織與企業確有很多相同之處。

　　2．服務性

　　服務性是公共組織人力資源管理的基本屬性。服務性既體現在公共組織提供的公共產品的性質上，也體現在公共組織提供的公共產品的特點上。公共組織存在的目的是為了向社會提供公共服務，無論是政府還是非營利組織，他們提供的公共產品大多以服務產品的形式體現出來，然而，這種服務與企業組織的“服務”有著本質區別。

　　公共組織的服務，是將社會的利益擺在核心地位，而企業組織的服務，通常是有償服務，這正是區別兩種“服務”性質的分水嶺。因此，公共組織人力資源管理的目的不是像企業組織那樣是為本企業謀取利益。也就是說，企業對人力資源進行管理，提高人力資源的價值，其目的是讓人力資源來為本企業回報更大的利益。而公共組織對其人力資源進行管理，是為提高公共人力資源的素質、提升公共人力資源的價值，其目的不是為公共組織自身謀求利益，而是為全體公民提供服務，為社會公眾謀求公共利益。

　　公共產品的服務性特征使公共組織人力資源管理在實現公共組織職能方面負有重要的責，因為，服務產品質量的高低在很大程度上取決於服務提供者的勞動積極性、工作創造性和職業化程度。這些都是公共組織人力資源管理需要解決的問題。

　　3．公開性

　　公共組織不同於其他社會組織，它掌握著一定程度的國家權力和社會公共資源，它服務的對象是全體人民。眾所周知，社會發展到一定的階段，由於出現利益的分化而陷入不可解決的自我矛盾之中。為了避免無謂的消耗，以最少的成本換取最大利益，人們將一部分權力讓渡出來，形成公共權力，委托給一個由社會認同的專門職業集團，由它來管理全體社會的公共事務，維護社會秩序，進而維護整個社會的利益。這種從社會中產生又居於社會之上的力量，便是公共組織以及由此產生的職業管理階層。這種對整個社會公共事務進行管理的活動過程就是公共組織管理行為。在這層意義上而言，公共組織人力資源管理行為實際上就是公共權力與社會互動的過程。在這一過程中，公民與公共組織是委托與代理的關係。公共組織接受公民的委托，代表公民去做公共組織人力資源管理的有關事情，它們要向公民負責，同時接受公民監督。正因為如此，公共組織內部管理制度的公開性成為其人力資源管理的重要特點。企業的人力資源管理制度往往是企業商業秘密的一個組成部分，而公共組織的人力資源管理制度，往往是公開的，受到社會公眾和組織內員工的監督。

　　公共組織人力資源管理制度的公開性在保證實現組織人力資源管理公平性方面會起到積極的作用，但同時也增加了人力資源管理的難度，提高了對人力資源管理部門專業人員的職業化水平的要求。

　　4．複雜性

　　公共組織，特別是政府組織是一個縱橫交錯、層層節制的官僚制組織結構體系，而這樣一個組織體系又是按照完整統一原則建立起來的，要求目標統一、責權統一和功能配置統一。因此，合理劃分各級行政組織特別是中央與地方的人事管理權，建立完整統一的人事管理制度，明確職責範圍，是高效管理公共人力資源的基礎。而公共人力資源管理權的劃分是一項複雜的系統工程，這種複雜性是任何其他組織無法比擬的。

　　非營利組織人力資源管理既受到政府組織的影響，也受到工商企業部門的影響，非營利組織人力資源管理的這一特殊性也增加了對其管理的複雜性，提高了對非營利組織人力資源管理的難度。

　　公共組織人力資源管理的複雜性還表現在對公共人力資源的績效管理難度上。公共組織人力資源的產出具有以下不同於私營組織產出的特點：①公共組織的產出通常是一些中間產出，充其量是最終產出的“代理”，間接的非市場產出對最終產出的貢獻程度是難以捉摸和難以度量的；②公共組織的產出在技術上也是難以度量的，從委托人組織到會員組織再到政府組織，與這些機構的資源利用效益和效率相關的產出度量的難度越來越大，對其進行管理和控制的難度也越來越大；③公共組織的產出和產出的最終社會效果之間有時間上的滯後，這種滯後也造成了對其產出進行測度評價的困難；④公共組織的產出一般都是集體性的產品，個人在其中的貢獻份額是難以確定的。以上這些公共組織產出的複雜性都形成了公共組織實現人力資源績效管理的直接障礙，從而要求人們研究探討出新的適合公共組織自身特點的績效管理體系和績效評價指標。

　　5．穩定性

　　與企業組織相比，公共組織具有相對穩定性的特點，即公共組織的結構很少發生變化，管理模式也很少發生根本性變革，這對公共組織人力資源管理有很大影響。

　　公共組織的穩定性對人力資源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由於組織結構和管理機制穩定，員工的組織預期和行為方式可以長期化。不利的是，公共組織往往不能像企業那樣，通過組織結構的變革，為員工提供更多的發展機會，激勵手段缺損。

　　現代人力資源管理不僅僅要求即時的、被動的管理，還要求在對組織需求和人力資源供給狀況進行合理預測的基礎上，實現動態的、預見性的管理。在此過程中，公共組織會遇到特殊的困難。“在私人部門中，組織機構需求的預測一般是以各個單位的經理所作的銷售預測和市場預測為基礎的。鑒於控制一般是較內在化的、分散化的和較少依賴外界的檢查渠道，所以這些預測更具有現實的可能性。”公共部門的組織則不同，它們“不太能控制其未來計劃，而且，其詳細說明類似於市場預測的情況並用3—5年的時間使其被人們接受的可能性也很小。”“在公共部門的環境中，預測不斷發展的勞動力需求或未來計劃需求是一個特別困難的過程。常見的方法是力圖把這種預測和預算周期聯繫起來，但是，公共部門預算固有的不穩定性也使這種方法難以生效。”公共組織穩定性的特點也造成了其在管理上缺乏靈活性，即不能根據環境的變化或管理的需要實行動態化人力資源管理。

　　6．高資本性

　　公共人力資源具有高人力資本密集的屬性。其原因有三：

　　一是公共組織工作人員管理公共事務的能力是通過學習、培訓而獲得的，公共人力資源質量的高低取決於個體和公共組織的人力投資強度。在進入公共組織以前，作為潛在的公共人力資源的個體首先要接受高等教育，而良好的高等教育是高投資的結果。另外，作為現實的公共人力資源的個體也要經常性地由公共組織進行職前培訓和職後培訓，而這種培訓也是形成高人力資本密集的結果。

　　二是公共人力資源能夠持續地給投資者帶來收益，這種收益在非營利組織有時表現為貨幣形態，在政府組織表現為非貨幣形態。對於潛在的公共人力資源的投資，回報投資者的是為其進入公共組織進行了知識、學歷的準備，即發展機會的回報。對於現實的公共人力資源的投資，回報公共組織的是工作人員管理公共事務水平的提高；

　　三是與其他資本不同的是，公共人力資本不存在投資收益遞減現象，而是投資收益遞增，顯示了人力資本投資的高增值特征。

　　高人力資本密集的特性要求公共組織要努力使人力資源管理進一步發展為人力資本管理。各級管理者必須樹立人力資本管理的基本理念，重視人力資本的不斷投入與積累上，努力促使員工接受終身學習觀念，自覺進行人力資本的投資。同時，人力資本的投入就應獲取相應的收益，在薪酬管理上必須考慮人力資本因素，這樣才能激勵人們不斷進行人力資本的投入，從而推進人力資源素質的全面提高。

　　在公共管理日趨重要和日趨為人們所關註的今天，公共組織人力資源管理的重要性日益提升。我們應當在積極學習和借鑒發達國家經驗的基礎上，有所發展與創新，努力創建出具有中國特色的公共組織人力資源管理理論體系和管理模式。

　　公共組織人力資源管理存在問題的原因是多方面的，從歷史和現實的狀況分析，當前主要有以下幾個方面：

　　1.人力資源管理主體單位缺乏主動性，社會環境較差。

　　這裡所說的人力資源管理主體單位，是指人才直接管理、使用和受益的地區、部門、企事業單位。他們的觀念意識和所營造的區域環境對人才使用和人才成長關係極大。不少領導幹部對“人才效應”特別是關鍵人才的作用認識不清，對市場經濟條件下科技是第一生產力、人才是第一資源而且是最重要最強勢的資源理解不深：在人事管理中，尚未實現由人事檔案管理到人力資源管理，再到人才資本理論的轉變。能調動人力資源管理主體單位積極性，並有約束力的辦法不多。伴隨著物質財富的豐富和社會的進步，提高生活質量，實現個人的自由而全面的發展是大家嚮往和追求的目標。

　　2.人才個體自身存在著缺失和不足。

　　雖然從總體上我們可以對各類人才的綜合表現及其潛質做出積極而樂觀的評價，但是當前人才個體中也存在著一些缺陷和毛病。觀察人才隊伍的現狀，我們不難發現：有的滿足於現狀，陶醉於已有的專長和成績，對日新月異的世界感覺遲鈍，在大挑戰面前缺乏進取意識和緊迫感，在繼續教育訓練上所下的功夫不夠，忽視知識更新、潛能開發、自我提高和能力儲藏；有的受外部環境的侵擾和世俗化的衝擊，在目標取向和價值追求上發生偏差，表現為過度的急功近利和過高要求物質待遇，合作意識和團隊精神不強，脫離整體和大眾；或者耐不住寂寞，把精力和時間過多地用到休閑娛樂與人際交往中，造成專業的荒疏和競爭力減弱，出現了拔尖人才不拔尖、專業學科帶頭人帶不了頭的現象；或者輕視基本道德規範和職業道德建設，為人行事缺少信譽和可靠性，致使人格不被尊重而失去專業優勢和發展的空間。

　　3.政策機制不活，制度保障不力。

　　完善的人才政策和靈活的人才機制，公平、公開、公正的制度環境，是引進、留住人才和充分發揮人才作用的保證。一方面是人才政策缺乏系統性。多數地方尚未形成一整套適應市場經濟要求和人才一配置規律的人才政策措施，難以對人力資源管理、人才調配、人才結構調整和資源整合起到導引了調控作用。另一方面是人才要素市場發育緩慢，人事制度改革滯後。人才統調統配，單位所有，重幹部身份輕崗位管理，重機關部門人才輕一線實用性人才意識濃厚；根據人才素質高低和人才供需狀況，運用市場手段實現人才合理配置的相關體系不健全；供需見面、雙向選擇、競爭上崗、優勝劣汰的選才用才機制尚處於探索階段，人才市場在人力資源配置中的基礎作用不明顯。

　　4.人力資源管理戰略規劃滯後。

　　人力資源管理戰略是經濟社會發展戰略中十分重要的組成部分，它應當列入重要日程，置於戰略地位，並立足於新世紀經濟全球化、全球一體化和智力競賽、人才爭奪白熱化的高度來看待、來制定。目前，一些地方和單位對此認識不清，戰略規劃工作嚴重滯後。部分領導者和規劃制定者對人才和人力資源管理的內涵把握不准，或者眼光不遠，胸懷不寬，短期行為嚴重，對本地本單位的人才隊伍建設缺乏長遠的考慮和設計，造成己定的規劃落後的形勢。

　　1．公共組織人力資源開發環境欠完善。

　　公共組織的幹部人事制度改革，目的是要創造一個公開、公平、公正、競爭、擇優的環境，為優秀人才的脫穎而出創造一個良好條件。但是在目前，人才能上不能下的問題還很突出。具體表現在：一是政策環境較差。許多人才政策雖然制定了，但停留在口號里、文件上，兌現落實不夠，有的在實施中受人為因素的干擾太多，誠信度低。二是人文環境不好。許多地方和單位只重視人才引進和使用，不註意關心和解決人才的實際問題，“尊重知識、尊重人才”的氣氛還不濃，妒忌、排擠和壓抑人才的現象還很有市場。三是發展環境較差。許多地方對經濟社會發展必需的軟環境和硬環境治理不夠，如交通、通訊、城市建設落後，經濟和社會各個領域的改革步伐較慢，法制不夠健全，社會不夠文明，對外開放形象不佳，使人才感到創業、生活的環境太差，人生價值難以實現。使許多優秀的年輕人才錯過了施展才華的最佳時機，受到了不公平的待遇。

　　2.工作方法不夠科學。

　　人才培養的統籌安排、巨集觀指導和組織協調不夠明確。靠人才的自然成長去選用，工作缺乏超前性和預見性，往往是在需要時臨時抱佛腳，工作顯得忙亂和被動，沒有做到人力資源開發和引進適應事業發展的需要。在人力資源的開發中，特別是在人才的培訓工作中，還沒有形成一套行之有效的提高人才綜合素質的辦法，重單項、專業的培訓，忽略綜合素質的提高，忽略對領導人才和學術技術帶頭人的重點培養。實踐鍛煉方面，對人才的培養規律缺乏科學的掌握，對人才特別是領導人才的鍛煉成效沒有特別的要求，鍛煉的渠道和領域不寬，缺乏對實踐鍛煉和監督的嚴格管理。

　　3.管理機制不夠靈活。

　　用人上論資排輩、求全責備、“學而優則仕”和唯文憑、唯身份、唯年齡、唯職稱等現象還存在，識人渠道狹窄，選人方式陳舊，公開、平等、競爭、擇優機制尚未健全，優秀人才難以脫穎而出；對人才重管人頭、重使用，輕服務，缺乏關心和鼓勵，缺少培養和激勵，人才價值得不到充分體現，其積極性和創造性難以發揮。幹部人事制度改革還不夠深入，人才選拔任用和管理監督激勵機制不活。壁壘太多，人才流動機制不活。人力資源部門所有、單位所有、地區所有的現象還比較嚴重，由於戶口、編製、身份、檔案、住房、社會保險、家屬安置、子女入學等方面的限制，致使公共組織在人力資源開發上的投入普遍嚴重不足。一方面，直接在改善條件和待遇，努力留住、培養和引進人才方面的投入不足。另一方面，對人力資源整體開發的投入嚴重不足，主要是在發展教育、科技事業方面的投入有限，導致教育和科技發展水平落後，人力資源的整體素質不高，人力資源管理的基礎薄弱。三是人才市場不發達，人才配置機制落後。許多地方人才市場體系還不健全，服務功能少，輻射範圍小，引進人才通過組織調配的多，市場配置的少，用人單位在人才培養和引進中的主體作用發揮還不夠，致使人力資源供需脫節現象嚴重，配置難以優化。

　　4.思想認識存在偏差。

　　培養高素質的人才事關社會主義事業的發展，是建設中國特色社會主義事業繼往開來的組織保證，也是我們當前面臨的一項緊迫而重要的戰略任務。但在實際工作中，有的領導幹部對此項工作的重要性和緊迫性認識不足，表現出對培養和使用不盡心。同時，受論資排輩、平衡照顧等傳統的思想觀念的影響，在人才的培養選拔上形成了一套排順序、論資歷、講年齡的慣例使用人才，特別是在使用黨政領導人才中更多的是考慮進班子的先後，任職時間的長短，怕打破平衡，習慣於老眼光看人，使得本來有發展潛力的人才得不到重用，影響了那些有開拓創新精神的幹部充分發揮自己的能力。在解決人才出口，特別是解決幹部“下”上邁不開步子，怕得罪人，怕傷感情。

　　5.管理體制不夠健全。

　　雖然公共組織的人事部門掌握了一定數量的人才一的有關情況，但如何管理人才，體制上還不健全。如何充分發揮人力管理部門的作用，積極培養和引進人才還存在這樣、那樣的障礙。人力資源管理部門沒有發揮其職能作用。現在大多採取的還是按照組織意圖的“自上而下”的運作方式，在一定程度上導致了一些人在思想上不服從組織安排，多數人對個人發展不明瞭。

　　隨著科學技術的迅猛發展和經濟的全球化，社會分工越來越細，專業化程度越來越高，組織發展要使用的人才種類和要吸納和保全人才資源的支出也在不斷增加。入世後的中國公共組織，為了激活組織的人力資源，規範組織的管理，開發本單位人員的潛能，提升組織的辦事效率，構建科學高效的、適合自身特點的人力資源管理制度體系，是當務之急。建立有利於各類優秀人才脫穎而出、人盡其才的機制，開闢有利於優秀年輕幹部健康成長的“快車道”。針對“目前公共組織人力資源管理中存在的主要問題”這一問題，建立有利於各類優秀人才脫穎而出、人盡其才的機制，必須有效解決現行人才機制的各種弊端，大力推進人才機制創新。提出了以下幾個方面的對策：

　　（一）人力資源管理的全球化，信息化

　　這是由組織的全球化所決定的。組織的全球化，必然要求人力資源管理策略的全球化。通過人力資源的開發與培訓使得我們的管理者和被管理者具有全球的概念。尤其是加入WTO以後，我們所面對的就是人才流動的國際化以及無國界。人才市場競爭的國際化。人才的價值(價格)就不僅僅是在一個區域市場內體現，而更多的是要按照國際市場的要求來看待人才價值。跨文化的人力資源管理成為重要內容。適應時代要求，健全市場管理機制，實行人力資源管理的市場化運作。逐步把市場對人力資源配置的基礎性作用同黨和政府的巨集觀調配、政策引導職能結合起來，強化運用價值規律和經濟手段來管理人才，大力加強人才市場建設，配套建立健全人才養老、醫療、傷殘社會保險、人才流動服務、人才流動爭議仲裁等社會化服務體系，實現行政手段向經濟手段管理人才方式的轉變，使單位選賢、個人擇業都通過人才市場來實現，促進人才管理的市場化、規範化、合理化。

　　（二）領導界限模糊化

　　在公共組織中領導與被領導的界限變得模糊，知識正替代權威。一個人對公共組織的價值不再僅僅取決於其在管理職務上的高低，而是取決於其擁有的知識和信息量。領導與被領導之間的關係是以信任、溝通、承諾、學習為基本互動準則的。知識型員工的特點要求領導方式進行根本的轉變。信任、溝通、承諾、學習成為新的互動方式。要建立知識工作系統和創新授權機制。在21世紀，管理者與被管理者之間、同事之間將按新的游戲規則來處理各種關係，即如何在溝通基礎上達成共識。如何在信任基礎上彼此之間達成承諾，在自主的基礎上達到有效的管理，尤其是對創新型團隊提供一種支持和服務，進行團隊合作和授權賦能。

　　（三）建立開放式的人才選拔機制

　　加快建設利於優秀年輕幹部脫穎而出的“綠色通道”。在開放的社會條件下，人才是跨國界、跨地區、跨行業的，必須擴大選人視野，形成開放式的人才選拔機制。建立有利於各類優秀人才脫穎而出、人盡其才的開放式人才選拔機制，是一種遵循類人才成長的不同規律，充分體現公開、平等、競爭、擇優的原則，以擴大民主、提高公開度和透明度、引入競爭機制為取向的選拔機制，是適應入世挑戰和人才分佈日益社會化、社會生活日益複雜化特點的一種全新的人才選拔機制。

　　（四）建立有利於人才健康成長的導向機制

　　優秀年輕幹部的快速成長，是自我選擇、主觀努力和時勢造就、組織培養共同作用的結果。自我選擇、主觀努力非常關鍵，但時勢造就、組織培養也非常重要。時勢造就、組織培養，是一種能動的“它導型”組織催化行為，是優秀年輕幹部成長、成熟的催化劑。要加強對優秀年輕幹部的理想信念教育、思想政治教育、紀律作風教育、道德法制教育、科學文化教育等各方面的教育，引導他們牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀，牢固樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀。教育和引導年輕幹部轉變成才觀念，牢固樹立“實踐出人才”，以實踐為成長搖籃，堅決丟掉“本本出人才”、“坐機關坐辦公室熬出人才”等不切實際的想法，及早到實踐中去，到基層去，到市場經濟和改革開放的一線去磨練意志，提高本領，建功立業。

　　（五）建立和完善人才理論培訓和實踐鍛煉機制

　　新的歷史時期，社會利益的多元化，人們思想觀念的變化，市場經濟法則對社會各個領域的影響和滲透，以及現代社會信息化、網路化程度的提高，都給新時期人才教育提出了新的課題和要求。在人才培養上，必須要有戰略思維和眼光，走出新路。要緊跟時代步伐，不斷改革和創新教育培訓的內容、方法和機制，探索出一條理論培養與實踐鍛煉相結合，有目的有重點的主渠道培養與激活內在動力自我培養提高相結合的育才新路子。在實踐鍛煉中，要加強跟蹤考察，並根據人才的現實表現，適時調整其環境和崗位，以切實增強鍛煉的實效。

　　（六）人力資源管理在組織中的戰略地位上升，管理責任下移

　　人力資源真正成為公共組織的戰略性資源，人力資源管理要為戰略目標的實現承擔責任。人力資源管理在組織中的戰略地位上升，併在組織上得到保證。人力資源管理不僅僅是人力資源職能部門的責任，而是全體員工及全體管理者的責任。過去是人事部的責任，現在公共組織高層管理者必須承擔對組織的人力資源管理責任，關註人力資源的各種政策。人力資源管理由行政權力型轉向服務支持型，人力資源職能部門的權力淡化。