公共组织人力资源管理

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　　众所周知，人力资源是人类所有资源中最宝贵并且是最有决定意义的资源，得人才者得天下，失人才者失天下。这是一条古训，也是一条颠扑不破的真理。组织在发展自身经济而参与激烈的市场竞争中，最需要的就是人才，最关键的是使组织具有相对高素质的人力资源的综合水平。如果组织能拥有所需要的人才资源是无限的，那么组织繁荣发展的成功率就非常之高。但是，在现实的社会生活中，受到地域、经济能力、社会政治、文化等等多种因素的制约，组织内部所拥有的人才资源必然是有限的，其人力资源的综合水平也较难在本领域中占据最高位置。

　　公共组织人力资源是整个社会人力资源的主要组成部分，公共组织人力资管理也是整个社会人力资源管理系统的一部分，它们分别具有一般意义上的人力资源和人力资源管理的含义、属性等。但要得出公共组织人力资源与公共组织人力资源管理的定义，需阐释和界定“公共组织”的含义。因为“公共组织”这四个字在一定程度上决定了公共组织人力资源与公共组织人力资源管理所具有的特殊性，所以，应先从此处入手。那么，何谓公共组织呢？经济学家希克斯(Hicks)曾经这样定义：公共组织是指这样一种提供服务和产品的组织，其所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。公共组织是相对于私营组织而言的一种组织形态，它是以公共权力为基础的，这种公共权力产生于社会，并凌驾于社会之上，具有明显的强制性。公共组织存在的合法性受到公众的信任与支持，公共组织依法管理社会公共事务，其目标是谋取社会的公共利益，对社会与公众负责，而不偏私于某个政党或集团的独特利益。

　　1．公共性

　　公共组织不同于企业，它是建立在人民的公意达成和公意授权的基础上，公共组织的一切行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的公共组织必然丧失其存在的基本依据。公共组织人力资源管理必须紧紧围绕为社会提供公共产品和服务的组织目标来进行。

　　从政府组织来看，它产生于社会发展的需要(国家形成)，并以社会发展需要为基础形成了公共行政职能。在实施本组织人力资源管理的过程中，它要不断地采纳、代表和反映社会公众对它的要求，可以说，政府组织的生命力是来之于它的公共性，因此，公共性是政府组织人力资源管理的根本属性所在。

　　从非营利组织来看，它是为适应社会公众自我管理的需要而产生的组织。特别是，随着我国政府管理体制改革的进一步深入，政府会将大量的社会职能转移出来，交还给非营利组织去承担，非营利组织人力资源管理的社会自主性将进一步得到扩大，其公共性将更加突出。

　　公共管理着眼于社会全局的“公共性”特征，以及关系到社会大多数成员切身利益和生活质量的“社会性”管理内涵，都与企业追求自身利润最大化的要求完全不同。因此，正因为公共组织人力资源管理与企业人力资源管理的理念和价值判断标准存在着差异，我们在学习借鉴企业人力资源管理的理论和方法时应有所选择。

　　同时，也应当指出，我们强调公共组织人力资源管理的公共性，并不意味着不考虑成本。管理之所以有必要，正是因为存在着资源约束，在资源约束条件下的管理就要求任何一个组织在履行其职能时必须考虑成本。公共组织的特点决定了公共组织中人力资源成本是其成本的最主要部分，公共性要求公共组织在成本一定的条件下提供尽可能优质的公共服务。因此，在合理配置和利用人力资源的机制和方法方面，公共组织与企业确有很多相同之处。

　　2．服务性

　　服务性是公共组织人力资源管理的基本属性。服务性既体现在公共组织提供的公共产品的性质上，也体现在公共组织提供的公共产品的特点上。公共组织存在的目的是为了向社会提供公共服务，无论是政府还是非营利组织，他们提供的公共产品大多以服务产品的形式体现出来，然而，这种服务与企业组织的“服务”有着本质区别。

　　公共组织的服务，是将社会的利益摆在核心地位，而企业组织的服务，通常是有偿服务，这正是区别两种“服务”性质的分水岭。因此，公共组织人力资源管理的目的不是像企业组织那样是为本企业谋取利益。也就是说，企业对人力资源进行管理，提高人力资源的价值，其目的是让人力资源来为本企业回报更大的利益。而公共组织对其人力资源进行管理，是为提高公共人力资源的素质、提升公共人力资源的价值，其目的不是为公共组织自身谋求利益，而是为全体公民提供服务，为社会公众谋求公共利益。

　　公共产品的服务性特征使公共组织人力资源管理在实现公共组织职能方面负有重要的责，因为，服务产品质量的高低在很大程度上取决于服务提供者的劳动积极性、工作创造性和职业化程度。这些都是公共组织人力资源管理需要解决的问题。

　　3．公开性

　　公共组织不同于其他社会组织，它掌握着一定程度的国家权力和社会公共资源，它服务的对象是全体人民。众所周知，社会发展到一定的阶段，由于出现利益的分化而陷入不可解决的自我矛盾之中。为了避免无谓的消耗，以最少的成本换取最大利益，人们将一部分权力让渡出来，形成公共权力，委托给一个由社会认同的专门职业集团，由它来管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。这种从社会中产生又居于社会之上的力量，便是公共组织以及由此产生的职业管理阶层。这种对整个社会公共事务进行管理的活动过程就是公共组织管理行为。在这层意义上而言，公共组织人力资源管理行为实际上就是公共权力与社会互动的过程。在这一过程中，公民与公共组织是委托与代理的关系。公共组织接受公民的委托，代表公民去做公共组织人力资源管理的有关事情，它们要向公民负责，同时接受公民监督。正因为如此，公共组织内部管理制度的公开性成为其人力资源管理的重要特点。企业的人力资源管理制度往往是企业商业秘密的一个组成部分，而公共组织的人力资源管理制度，往往是公开的，受到社会公众和组织内员工的监督。

　　公共组织人力资源管理制度的公开性在保证实现组织人力资源管理公平性方面会起到积极的作用，但同时也增加了人力资源管理的难度，提高了对人力资源管理部门专业人员的职业化水平的要求。

　　4．复杂性

　　公共组织，特别是政府组织是一个纵横交错、层层节制的官僚制组织结构体系，而这样一个组织体系又是按照完整统一原则建立起来的，要求目标统一、责权统一和功能配置统一。因此，合理划分各级行政组织特别是中央与地方的人事管理权，建立完整统一的人事管理制度，明确职责范围，是高效管理公共人力资源的基础。而公共人力资源管理权的划分是一项复杂的系统工程，这种复杂性是任何其他组织无法比拟的。

　　非营利组织人力资源管理既受到政府组织的影响，也受到工商企业部门的影响，非营利组织人力资源管理的这一特殊性也增加了对其管理的复杂性，提高了对非营利组织人力资源管理的难度。

　　公共组织人力资源管理的复杂性还表现在对公共人力资源的绩效管理难度上。公共组织人力资源的产出具有以下不同于私营组织产出的特点：①公共组织的产出通常是一些中间产出，充其量是最终产出的“代理”，间接的非市场产出对最终产出的贡献程度是难以捉摸和难以度量的；②公共组织的产出在技术上也是难以度量的，从委托人组织到会员组织再到政府组织，与这些机构的资源利用效益和效率相关的产出度量的难度越来越大，对其进行管理和控制的难度也越来越大；③公共组织的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后，这种滞后也造成了对其产出进行测度评价的困难；④公共组织的产出一般都是集体性的产品，个人在其中的贡献份额是难以确定的。以上这些公共组织产出的复杂性都形成了公共组织实现人力资源绩效管理的直接障碍，从而要求人们研究探讨出新的适合公共组织自身特点的绩效管理体系和绩效评价指标。

　　5．稳定性

　　与企业组织相比，公共组织具有相对稳定性的特点，即公共组织的结构很少发生变化，管理模式也很少发生根本性变革，这对公共组织人力资源管理有很大影响。

　　公共组织的稳定性对人力资源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于组织结构和管理机制稳定，员工的组织预期和行为方式可以长期化。不利的是，公共组织往往不能像企业那样，通过组织结构的变革，为员工提供更多的发展机会，激励手段缺损。

　　现代人力资源管理不仅仅要求即时的、被动的管理，还要求在对组织需求和人力资源供给状况进行合理预测的基础上，实现动态的、预见性的管理。在此过程中，公共组织会遇到特殊的困难。“在私人部门中，组织机构需求的预测一般是以各个单位的经理所作的销售预测和市场预测为基础的。鉴于控制一般是较内在化的、分散化的和较少依赖外界的检查渠道，所以这些预测更具有现实的可能性。”公共部门的组织则不同，它们“不太能控制其未来计划，而且，其详细说明类似于市场预测的情况并用3—5年的时间使其被人们接受的可能性也很小。”“在公共部门的环境中，预测不断发展的劳动力需求或未来计划需求是一个特别困难的过程。常见的方法是力图把这种预测和预算周期联系起来，但是，公共部门预算固有的不稳定性也使这种方法难以生效。”公共组织稳定性的特点也造成了其在管理上缺乏灵活性，即不能根据环境的变化或管理的需要实行动态化人力资源管理。

　　6．高资本性

　　公共人力资源具有高人力资本密集的属性。其原因有三：

　　一是公共组织工作人员管理公共事务的能力是通过学习、培训而获得的，公共人力资源质量的高低取决于个体和公共组织的人力投资强度。在进入公共组织以前，作为潜在的公共人力资源的个体首先要接受高等教育，而良好的高等教育是高投资的结果。另外，作为现实的公共人力资源的个体也要经常性地由公共组织进行职前培训和职后培训，而这种培训也是形成高人力资本密集的结果。

　　二是公共人力资源能够持续地给投资者带来收益，这种收益在非营利组织有时表现为货币形态，在政府组织表现为非货币形态。对于潜在的公共人力资源的投资，回报投资者的是为其进入公共组织进行了知识、学历的准备，即发展机会的回报。对于现实的公共人力资源的投资，回报公共组织的是工作人员管理公共事务水平的提高；

　　三是与其他资本不同的是，公共人力资本不存在投资收益递减现象，而是投资收益递增，显示了人力资本投资的高增值特征。

　　高人力资本密集的特性要求公共组织要努力使人力资源管理进一步发展为人力资本管理。各级管理者必须树立人力资本管理的基本理念，重视人力资本的不断投入与积累上，努力促使员工接受终身学习观念，自觉进行人力资本的投资。同时，人力资本的投入就应获取相应的收益，在薪酬管理上必须考虑人力资本因素，这样才能激励人们不断进行人力资本的投入，从而推进人力资源素质的全面提高。

　　在公共管理日趋重要和日趋为人们所关注的今天，公共组织人力资源管理的重要性日益提升。我们应当在积极学习和借鉴发达国家经验的基础上，有所发展与创新，努力创建出具有中国特色的公共组织人力资源管理理论体系和管理模式。

　　公共组织人力资源管理存在问题的原因是多方面的，从历史和现实的状况分析，当前主要有以下几个方面：

　　1.人力资源管理主体单位缺乏主动性，社会环境较差。

　　这里所说的人力资源管理主体单位，是指人才直接管理、使用和受益的地区、部门、企事业单位。他们的观念意识和所营造的区域环境对人才使用和人才成长关系极大。不少领导干部对“人才效应”特别是关键人才的作用认识不清，对市场经济条件下科技是第一生产力、人才是第一资源而且是最重要最强势的资源理解不深：在人事管理中，尚未实现由人事档案管理到人力资源管理，再到人才资本理论的转变。能调动人力资源管理主体单位积极性，并有约束力的办法不多。伴随着物质财富的丰富和社会的进步，提高生活质量，实现个人的自由而全面的发展是大家向往和追求的目标。

　　2.人才个体自身存在着缺失和不足。

　　虽然从总体上我们可以对各类人才的综合表现及其潜质做出积极而乐观的评价，但是当前人才个体中也存在着一些缺陷和毛病。观察人才队伍的现状，我们不难发现：有的满足于现状，陶醉于已有的专长和成绩，对日新月异的世界感觉迟钝，在大挑战面前缺乏进取意识和紧迫感，在继续教育训练上所下的功夫不够，忽视知识更新、潜能开发、自我提高和能力储藏；有的受外部环境的侵扰和世俗化的冲击，在目标取向和价值追求上发生偏差，表现为过度的急功近利和过高要求物质待遇，合作意识和团队精神不强，脱离整体和大众；或者耐不住寂寞，把精力和时间过多地用到休闲娱乐与人际交往中，造成专业的荒疏和竞争力减弱，出现了拔尖人才不拔尖、专业学科带头人带不了头的现象；或者轻视基本道德规范和职业道德建设，为人行事缺少信誉和可靠性，致使人格不被尊重而失去专业优势和发展的空间。

　　3.政策机制不活，制度保障不力。

　　完善的人才政策和灵活的人才机制，公平、公开、公正的制度环境，是引进、留住人才和充分发挥人才作用的保证。一方面是人才政策缺乏系统性。多数地方尚未形成一整套适应市场经济要求和人才一配置规律的人才政策措施，难以对人力资源管理、人才调配、人才结构调整和资源整合起到导引了调控作用。另一方面是人才要素市场发育缓慢，人事制度改革滞后。人才统调统配，单位所有，重干部身份轻岗位管理，重机关部门人才轻一线实用性人才意识浓厚；根据人才素质高低和人才供需状况，运用市场手段实现人才合理配置的相关体系不健全；供需见面、双向选择、竞争上岗、优胜劣汰的选才用才机制尚处于探索阶段，人才市场在人力资源配置中的基础作用不明显。

　　4.人力资源管理战略规划滞后。

　　人力资源管理战略是经济社会发展战略中十分重要的组成部分，它应当列入重要日程，置于战略地位，并立足于新世纪经济全球化、全球一体化和智力竞赛、人才争夺白热化的高度来看待、来制定。目前，一些地方和单位对此认识不清，战略规划工作严重滞后。部分领导者和规划制定者对人才和人力资源管理的内涵把握不准，或者眼光不远，胸怀不宽，短期行为严重，对本地本单位的人才队伍建设缺乏长远的考虑和设计，造成己定的规划落后的形势。

　　1．公共组织人力资源开发环境欠完善。

　　公共组织的干部人事制度改革，目的是要创造一个公开、公平、公正、竞争、择优的环境，为优秀人才的脱颖而出创造一个良好条件。但是在目前，人才能上不能下的问题还很突出。具体表现在：一是政策环境较差。许多人才政策虽然制定了，但停留在口号里、文件上，兑现落实不够，有的在实施中受人为因素的干扰太多，诚信度低。二是人文环境不好。许多地方和单位只重视人才引进和使用，不注意关心和解决人才的实际问题，“尊重知识、尊重人才”的气氛还不浓，妒忌、排挤和压抑人才的现象还很有市场。三是发展环境较差。许多地方对经济社会发展必需的软环境和硬环境治理不够，如交通、通讯、城市建设落后，经济和社会各个领域的改革步伐较慢，法制不够健全，社会不够文明，对外开放形象不佳，使人才感到创业、生活的环境太差，人生价值难以实现。使许多优秀的年轻人才错过了施展才华的最佳时机，受到了不公平的待遇。

　　2.工作方法不够科学。

　　人才培养的统筹安排、宏观指导和组织协调不够明确。靠人才的自然成长去选用，工作缺乏超前性和预见性，往往是在需要时临时抱佛脚，工作显得忙乱和被动，没有做到人力资源开发和引进适应事业发展的需要。在人力资源的开发中，特别是在人才的培训工作中，还没有形成一套行之有效的提高人才综合素质的办法，重单项、专业的培训，忽略综合素质的提高，忽略对领导人才和学术技术带头人的重点培养。实践锻炼方面，对人才的培养规律缺乏科学的掌握，对人才特别是领导人才的锻炼成效没有特别的要求，锻炼的渠道和领域不宽，缺乏对实践锻炼和监督的严格管理。

　　3.管理机制不够灵活。

　　用人上论资排辈、求全责备、“学而优则仕”和唯文凭、唯身份、唯年龄、唯职称等现象还存在，识人渠道狭窄，选人方式陈旧，公开、平等、竞争、择优机制尚未健全，优秀人才难以脱颖而出；对人才重管人头、重使用，轻服务，缺乏关心和鼓励，缺少培养和激励，人才价值得不到充分体现，其积极性和创造性难以发挥。干部人事制度改革还不够深入，人才选拔任用和管理监督激励机制不活。壁垒太多，人才流动机制不活。人力资源部门所有、单位所有、地区所有的现象还比较严重，由于户口、编制、身份、档案、住房、社会保险、家属安置、子女入学等方面的限制，致使公共组织在人力资源开发上的投入普遍严重不足。一方面，直接在改善条件和待遇，努力留住、培养和引进人才方面的投入不足。另一方面，对人力资源整体开发的投入严重不足，主要是在发展教育、科技事业方面的投入有限，导致教育和科技发展水平落后，人力资源的整体素质不高，人力资源管理的基础薄弱。三是人才市场不发达，人才配置机制落后。许多地方人才市场体系还不健全，服务功能少，辐射范围小，引进人才通过组织调配的多，市场配置的少，用人单位在人才培养和引进中的主体作用发挥还不够，致使人力资源供需脱节现象严重，配置难以优化。

　　4.思想认识存在偏差。

　　培养高素质的人才事关社会主义事业的发展，是建设中国特色社会主义事业继往开来的组织保证，也是我们当前面临的一项紧迫而重要的战略任务。但在实际工作中，有的领导干部对此项工作的重要性和紧迫性认识不足，表现出对培养和使用不尽心。同时，受论资排辈、平衡照顾等传统的思想观念的影响，在人才的培养选拔上形成了一套排顺序、论资历、讲年龄的惯例使用人才，特别是在使用党政领导人才中更多的是考虑进班子的先后，任职时间的长短，怕打破平衡，习惯于老眼光看人，使得本来有发展潜力的人才得不到重用，影响了那些有开拓创新精神的干部充分发挥自己的能力。在解决人才出口，特别是解决干部“下”上迈不开步子，怕得罪人，怕伤感情。

　　5.管理体制不够健全。

　　虽然公共组织的人事部门掌握了一定数量的人才一的有关情况，但如何管理人才，体制上还不健全。如何充分发挥人力管理部门的作用，积极培养和引进人才还存在这样、那样的障碍。人力资源管理部门没有发挥其职能作用。现在大多采取的还是按照组织意图的“自上而下”的运作方式，在一定程度上导致了一些人在思想上不服从组织安排，多数人对个人发展不明了。

　　随着科学技术的迅猛发展和经济的全球化，社会分工越来越细，专业化程度越来越高，组织发展要使用的人才种类和要吸纳和保全人才资源的支出也在不断增加。入世后的中国公共组织，为了激活组织的人力资源，规范组织的管理，开发本单位人员的潜能，提升组织的办事效率，构建科学高效的、适合自身特点的人力资源管理制度体系，是当务之急。建立有利于各类优秀人才脱颖而出、人尽其才的机制，开辟有利于优秀年轻干部健康成长的“快车道”。针对“目前公共组织人力资源管理中存在的主要问题”这一问题，建立有利于各类优秀人才脱颖而出、人尽其才的机制，必须有效解决现行人才机制的各种弊端，大力推进人才机制创新。提出了以下几个方面的对策：

　　（一）人力资源管理的全球化，信息化

　　这是由组织的全球化所决定的。组织的全球化，必然要求人力资源管理策略的全球化。通过人力资源的开发与培训使得我们的管理者和被管理者具有全球的概念。尤其是加入WTO以后，我们所面对的就是人才流动的国际化以及无国界。人才市场竞争的国际化。人才的价值(价格)就不仅仅是在一个区域市场内体现，而更多的是要按照国际市场的要求来看待人才价值。跨文化的人力资源管理成为重要内容。适应时代要求，健全市场管理机制，实行人力资源管理的市场化运作。逐步把市场对人力资源配置的基础性作用同党和政府的宏观调配、政策引导职能结合起来，强化运用价值规律和经济手段来管理人才，大力加强人才市场建设，配套建立健全人才养老、医疗、伤残社会保险、人才流动服务、人才流动争议仲裁等社会化服务体系，实现行政手段向经济手段管理人才方式的转变，使单位选贤、个人择业都通过人才市场来实现，促进人才管理的市场化、规范化、合理化。

　　（二）领导界限模糊化

　　在公共组织中领导与被领导的界限变得模糊，知识正替代权威。一个人对公共组织的价值不再仅仅取决于其在管理职务上的高低，而是取决于其拥有的知识和信息量。领导与被领导之间的关系是以信任、沟通、承诺、学习为基本互动准则的。知识型员工的特点要求领导方式进行根本的转变。信任、沟通、承诺、学习成为新的互动方式。要建立知识工作系统和创新授权机制。在21世纪，管理者与被管理者之间、同事之间将按新的游戏规则来处理各种关系，即如何在沟通基础上达成共识。如何在信任基础上彼此之间达成承诺，在自主的基础上达到有效的管理，尤其是对创新型团队提供一种支持和服务，进行团队合作和授权赋能。

　　（三）建立开放式的人才选拔机制

　　加快建设利于优秀年轻干部脱颖而出的“绿色通道”。在开放的社会条件下，人才是跨国界、跨地区、跨行业的，必须扩大选人视野，形成开放式的人才选拔机制。建立有利于各类优秀人才脱颖而出、人尽其才的开放式人才选拔机制，是一种遵循类人才成长的不同规律，充分体现公开、平等、竞争、择优的原则，以扩大民主、提高公开度和透明度、引入竞争机制为取向的选拔机制，是适应入世挑战和人才分布日益社会化、社会生活日益复杂化特点的一种全新的人才选拔机制。

　　（四）建立有利于人才健康成长的导向机制

　　优秀年轻干部的快速成长，是自我选择、主观努力和时势造就、组织培养共同作用的结果。自我选择、主观努力非常关键，但时势造就、组织培养也非常重要。时势造就、组织培养，是一种能动的“它导型”组织催化行为，是优秀年轻干部成长、成熟的催化剂。要加强对优秀年轻干部的理想信念教育、思想政治教育、纪律作风教育、道德法制教育、科学文化教育等各方面的教育，引导他们牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，牢固树立正确的权力观、地位观、利益观。教育和引导年轻干部转变成才观念，牢固树立“实践出人才”，以实践为成长摇篮，坚决丢掉“本本出人才”、“坐机关坐办公室熬出人才”等不切实际的想法，及早到实践中去，到基层去，到市场经济和改革开放的一线去磨练意志，提高本领，建功立业。

　　（五）建立和完善人才理论培训和实践锻炼机制

　　新的历史时期，社会利益的多元化，人们思想观念的变化，市场经济法则对社会各个领域的影响和渗透，以及现代社会信息化、网络化程度的提高，都给新时期人才教育提出了新的课题和要求。在人才培养上，必须要有战略思维和眼光，走出新路。要紧跟时代步伐，不断改革和创新教育培训的内容、方法和机制，探索出一条理论培养与实践锻炼相结合，有目的有重点的主渠道培养与激活内在动力自我培养提高相结合的育才新路子。在实践锻炼中，要加强跟踪考察，并根据人才的现实表现，适时调整其环境和岗位，以切实增强锻炼的实效。

　　（六）人力资源管理在组织中的战略地位上升，管理责任下移

　　人力资源真正成为公共组织的战略性资源，人力资源管理要为战略目标的实现承担责任。人力资源管理在组织中的战略地位上升，并在组织上得到保证。人力资源管理不仅仅是人力资源职能部门的责任，而是全体员工及全体管理者的责任。过去是人事部的责任，现在公共组织高层管理者必须承担对组织的人力资源管理责任，关注人力资源的各种政策。人力资源管理由行政权力型转向服务支持型，人力资源职能部门的权力淡化。