財政監督機制

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　　財政監督機制是指財政機關在對國家機關、企事業單位及其他組織涉及財政收支事項及其它相關事項的管理運行過程中，與其有關的各個構成要素之間的相互連接形式和彼此作用關係。其運行過程涉及財政監督主體、財政監督客體、職責範圍、許可權劃分、程式及相關配套措施的確定。一個規範有效的財政監督機制有助於發現和及時糾正預算執行過程中的偏差，保證財政分配的科學、正確和有效性。

　　從西方財政監督機制的歷史發展過程看，早在十三世紀二十年代，英國諸侯和僧侶就隨著社會階級勢力的變化，趁王權衰落的機會，以武力迫使國王簽署了《自由大憲章》，在一定範圍內限制了國王的財權。但大憲章尚未確立起議會的財政權。十七世紀八十年代的“光榮革命”之後，隨著經濟的發展和資產階級經濟實力的增強，資產階級議會才通過了《權利法案》，確立起議會監督和決定財政的制度，開創了資本主義國家近代意義的“憲政新時期”。此後經過幾百年的發展，西方財政監督機制已經發展成為一套比較成熟和有效的運行機制。

　　（一）財政監督的法制化程度較高

　　西方發達國家財政監督的最大特色就是有大量的法律、法規來規範財政行為。無論是財政管理還是財政監督，都有完備的法律法規作為依據，法律約束力很強、權威性很高。英國是最早在憲法中對財政收支做出規定的國家。其他一些國家，如德國、瑞士、義大利等國也在憲法中對預算收支活動做有明確規定，從預算、稅收、國庫到審計均在法律的範圍內進行。西方發達國家從憲法的高度對財政活動中的重大事宜做出比較詳細和明確的規定，為規範和約束財政活動，即財政監督提供了最高的法律依據。在憲法做出規定的基礎上，西方發達國家還普遍設有專門法，如預演算法、年度撥款法、特別撥款法、財政條例以及財政部發佈的行政命令等，對財政監督做出更為具體的規定。

　　例如，法國的《財政法》對預算程式、預算科目以及預算立法和預算執行機構的職責都做出了明確規定。美國國會1921年頒佈的《預算及會計法》也對財政監督的具體程式和內容做了詳細規定。

　　（二）財政監督權力配置合理且層次分明

　　1.財政監督權是立法機關的基本權力之一。從各國的情況來看，雖然立法機關對預算過程的監督力度有強有弱，但財政監督權無一例外是立法機關的基本權力之一。對於一個現代國家來說，無論是法律的執行，還是政策的實施，抑或是政府機關的正常運轉，都必須以一定的資金為基礎。因此，議會的財政監督實質上是從最基本的方面來制約政府活動。這也是西方國家議會至上原則在議會職權行使方面最重要的體現。

　　2.獨立、專業的審計機關是輔助立法機關監督預算的重要機構。由於各國政治體制和國情不同，審計機關的組織模式也呈現出多樣性，從總體上可分為以下三種模式：立法模式，即審計機關隸屬於立法機關，是其專業輔助機構，對其負責並報告工作。如美國和澳大利亞。這種模式下的審計機關有兩個特點——巨集觀服務職能較強和審計信息的公開化程度較高；司法模式，即審計機關隸屬於司法體系，擁有司法權，如法國。這種模式下的審計機關擁有最高的權威性，審計執法與處理的剛性均較大；獨立模式，即審計機關獨立於立法、司法和行政體系之外，獨立開展審計，同時向立法機關和行政機關提供服務，如德國。但事實上，絕對的獨立是不可能的。獨立模式下的審計機關實際上更偏重於向立法機關提供服務。

　　3.財政資金的管理部門對政府的財政行為實施內部日常監督。相對於立法機關和審計機關而言，政府是預算資金的使用者，是具有獨立經濟利益的實體。政府首腦承擔著政府所負有的全部公共責任和經濟責任。為了確保每個政府部門及其下屬各個行政層級都能夠依法、合理、有效的履行自己的職責，政府首腦有必要對本屆政府的行為進行內部日常監督，以防範可能發生的違法違規行為，劃分和界定相應的經濟責任。比較普遍的日常監督模式是，由財政部門代表政府首腦履行對財政支出的內部監督職責，監督沿著資金的流向進行。目前，西方發達國家普遍實行了國庫集中支付制度和政府採購制度。這些都從制度上保障了財政部門的日常監督。

　　（三）財政監督覆蓋了財政資金運行的全過程

　　1.各國普遍重視對預算編製的監督管理。預算編製是政府預算程式的起始點，也是財政監督管理的基礎。從西方發達國家的財政監督實踐來看，提高預算編製的質量是強化財政監督的一個關鍵性環節。西方發達國家預算編製和審批的時間一般都比較長，準備工作相當充分。例如，財政年度和中國相同的法國從每年的4月份就開始編製下年預算，到10月份提交議會審批，編製時間為6個月。美國聯邦預算的編製時間大約有9個月。此外，西方發達國家對預算草案的審議時間也都比較長。如美國國會對預算草案的審議時間為7個月。法國、德國議會審議預算需要3個月左右的時間。再有，這些國家的預算內容也都非常詳細。如法國預算的類級科目就有1100多條，款級科目和項級科目的數量更大。德國的財政收入項目有1300個，支出項目有800個。挪威、希臘兩國的預算也十分詳細，多達幾百頁，預算文本不僅有圖表，而且還有詳細的文字說明和分析。

　　2.各國對預算執行過程的約束也非常嚴格。西方發達國家在預算執行和調整方面的管理極為嚴格。預算一經立法機構審議通過，就形成年度預演算法案，各部門、各單位都必須依法嚴格執行。未經議會（國會）同意，任何人都無權更改預算。如需追加支出，則必須按立法程式辦事。在預算執行過程中，各項目之間、經常性支出與資本性支出之間都不能隨意調整。另外，西方發達國家普遍採用國庫單一賬戶制度對預算資金進行管理。所有的預算收支都要通過國庫單一賬戶。庫款集中管理、資金集中收付，有效地提高了對各項預算資金的監控力度。

　　1.財政監督機制的要素

　　財政監督機制包含法規支持、運行操作、風險控制、綜合保障、考核評價等相互關聯的要素，共同構成完整機制體系。

　　2.財政監督機制的特征

　　1)系統性，財政監督機制是由財政監督相互作用、相互聯繫的各子系統所構成，各子系統有各自的功能和特點，不可以相互替代。

　　2)客觀性，財政監督機制在一定的條件作用下，按照一定的規律發生作用。條件充分時其功能和作用發揮充分，條件不具備則必然受到限制。多樣性，由於各個地方財政監督所處的條件、環境、基礎不同，其具體表現形式也各不相同。

　　（一）維護規範財經秩序的必然要求。目前，我國仍然存在會計信息失真治而未理、稅收徵管質量不佳制而未止、財政金融風險化而未解等諸多問題，迫切需要財政監督綜合運用法律、行政、經濟等多種手段，探索建立科學的監管機制，從根本上治理、規範和維護財經秩序，為市場機制和政府機制的發揮、經濟體制和財稅體制改革創造基礎環境。

　　（二）深化公共財政改革的現實要求。公共財政改革需要引入財政監督機制，通過執法監督增強預算約束力。財政監督機制能夠保障財政收入的安全完整，推進收入收繳制度改革；能夠完善公共支出制度，加強對預算單位預算編報、執行和效果的監督和反映。

　　（三）實行依法理財的一般要求。財政監督在促進依法理財、推動依法行政方面發揮著重要作用。建立完善監督機制，保障財政管理制度和法律法規在理財實踐中得到貫徹落實。通過強化財政內部監督，促進財政部門提高依法理財的水平；通過嚴格財政監督檢查，提高社會各部門依法理財水平。

　　（四）推行民主理財的客觀要求。在現代民主政治制度下，民主理財的前置條件是接受監督，保持一定的透明度。建立健全對業務管理部門的決策、執行過程和執行效果監督評價的全過程監督機制；建立信息反饋和成果利用的工作機制；建立政務公開、接受監督的社會監督機制。促進財政管理民主決策、透明運行、陽光操作的有效實施。

　　（五）實現科學理財的內在要求。科學理財要求對重大財稅政策執行情況進行監督檢查，為決策部門提供可靠信息和決策參考；要求將財政監督措施融入財政管理，研究建立財政運行各環節的控制性監督機制；要求結合財政監督的工作特點，探索建立財政資金績效監督方法和機制。

　　（六）財政監督持續發展的基本要求。財政監督作為內生於財政的監督機構的天然特征和優勢沒有得到發揮；財政監督的財政管理特色在具體實踐和制度設計兩個層面都沒有得到凸顯等，是財政監督可輕可重、可有可無的內在因素。由此可見，建立完善財政監督機制，有助於強化財政監督職能，穩定財政監督地位，為財政監督持續發展奠定製度基礎。　

　　（一）逐步建立完善全方位、多形式的財政收入監管機制。一是不斷探索和完善收入監管制度和操作規程；二是圍繞提高財政收入徵管質量，組織開展多種形式的收入專項檢查；三是突出非稅收入徵管，部分地方財政監督機構將非稅收入納入日常監管的內容；四是嘗試性地開展收入預算執行動態監控，不斷優化監管技術、協作和分析手段。

　　（二）探索實踐涵蓋財政資金運行全過程的支出監督機制。一是逐步重視加強對編製部門預算的介入和審核檢查，有的地方開展了對下級財政部門預算編製合規性審核；二是積極利用財政改革的成果，藉助清理預算單位銀行賬戶、國庫集中支付和網路信息技術等平臺，嘗試對預算資金執行的動態監控；三是圍繞社會關註的熱點、重點、難點問題，以及財政改革和重大財政政策執行情況，組織開展檢查調查；四是積極探索財政專項支出資金績效監督方法和模式，在部分專項支出資金的績效監督上取得了重大突破。

　　（三）擴展充實針對會計造假和監督真空的會計監督機制。一是在監督範圍上，將會計信息質量檢查與經濟改革和發展的實際有機結合，民營企業會計監督缺位的狀況得到關註；二是在監督內容上，將會計信息質量檢查與查補財政收入、查處會計責任與註冊會計師審計責任有機結合，逐步改變了目標監管單一的局面；三是在監督檢查程式上，將財政檢查工作程式與社會審計機構工作程式有機結合，廣泛採取符合性測試、分析性覆核、印證性抽查、外部調查等持續性方法，優化了檢查程式，促進了工作質量；四是在監督方式上，將優化組織方式、檢查方案、工作程式和處理處罰有機結合，摸索出迴圈輪查制、人員混合編隊、覆核審理、舉行聽證會、專家論證、信息披露等有效方式。

　　（四）建立健全促進內部管理和工作質量的財政內控機制。一是明確財政內部監督檢查的基本職責，形成了監督與服務、合規性與效益性、微觀監督和巨集觀分析並重的理念，推動內部監督常態化；二是探索“上下聯動”、“下查一級”等監督方式，提高監督檢查效率；三是探索和推行財政監督檢查、覆核、處理“三分離”的內部質量控制機制；四是推行財政政務公開，主動引入社會監督機制。

　　（五）制度設計尚待完善，財政監督機制缺乏穩定性。一是財政監督立法的層次不高，決定了財政監督的部門監督性質，財政監督對外執法的權威性相對不足；二是財政監督執法的部分適用法律依據內容已事過境遷，相關法規的適用性不足；三是財政監督融入財政管理缺少必要的制度設計和安排，在預算編製、執行、監督有機結合的運行機制方面，各地有探索、有實踐、有經驗，但沒有系統總結和必要的制度安排作支撐。這些因素在一定程度上影響了財政監督工作的持續性和財政監督機制的穩定性。

　　（六）財政監督成果利用不佳，缺乏迴圈監督協調機制。一是沒有渠道。一些地方管理層或決策層對財政監督成果價值的利用不夠重視，沒有建立信息共用的平臺，財政監督成果被束之高閣；二是渠道不暢。一部分財政監督成果信息傳遞到一定層面就到了終點，無法到達決策層面，淡化了成果價值；三是不用渠道。財政監督機構缺少服務改革、決策、管理的意識，很少將監督成果中的有價值的信息及時提供和反饋給財政業務管理機構和社會管理決策者。

　　（七）財政監督基礎要素不健全，缺少有效的保障機制。一是監督機構建設尚不完全適應監督工作需要，有的專職機構，特別是絕大部分市（州）、縣（市、區）財政監督機構，在地方機構改革中尚未明確為行政機構，導致執法主體資格受限，從而影響到財政監督工作的有效開展；二是財政監督專職幹部隊伍素質有待提高。三是財政監督技術手段滯後。網路監控體系不健全，信息不靈，很難及時監控被監督對象存在的問題。

　　（八）財政監督資源效率不高，缺乏科學的資源整合機制。其一是財政內部缺乏整體監督合力。專職監督機構與其它業務機構“兩張皮”的現象十分普遍。由於各業務管理機構的設置具有明顯的“分塊”管理特點，尚未完全建立財政內部統一的財政監督檢查協調工作機制。其二是財政監督力量優勢互補不夠。如省對縣（市、區）級財政監督的指導方面缺乏聯動機制，省市縣各自為戰，難以形成必要的聲勢和威力；其三是與其他監督機構職能交叉重疊。重覆檢查和工作“打架”時有發生，不能有效的利用彼此的優勢和特長，影響著監督成本和監督效能。

　　（一）建立預算編製、執行、監督相互分工、相互制衡、相互協調的財政管理運行機制。在財政內部形成預算編製權、預算執行權和預算監督權相分離的格局，為財政部門內部建立起預算管理權力的制衡機制創造條件。與此同時，對現有的財政內部機構的職能進行重組和再造，建立新型監管關係。而準確定位財政監督職責是優化財政監督機制的先決條件。一是應按照預算編製、預算執行、預算監督三分離，財政分配、財政管理、財政監督三大職能相協調的原則進行規劃設計。廓清現行財政內部機構監督職責不分，財政管理與財政監督職能不分，預算編製與預算執行界線不分的問題。二是賦予財政內部監督機構在參與財政內部管理過程中的知情權、參與權、監督檢查權，以及獨立瞭解、質詢、處理處罰的權力，實現財政監督權力和責任的高度統一。三是財政監督必須涵蓋財政資金運行全過程，財政管理到哪裡，內部監督就跟蹤到哪裡，這是內部監督的前提和基礎。具體要賦予和確立下列職責：參與單位重大財政管理決策；組織協調和實施內部監督檢查；根據檢查情況，對部門預、決算方案提出調整建議；負責對銀行賬戶開設的審查監督；對財政資金的分配、撥付、使用、預算調整等進行監控，包括財政總預備費和機動款的分配和使用、上級財政與下級財政資金結算、國有資本和財務管理等；對財政資金運行情況進行跟蹤監控；依法對下級財政內部監督進行業務指導、督辦和檢查，包括對其所屬各單位的財務收支、會計基礎和內部控制制度運行、對審計部門和內部監督檢查提出的問題落實整改、財政法規和財務會計制度的制定和執行以及其它檢查的事項；負責對財政內部檢查的監督處罰等。

　　（二）建立貫穿財政收支活動全過程、體現財政管理特色的財政監督運行機制。財政監督必須在監督方式上進行大膽創新，突破事後監督的思維桎梏，建立財政監督工作平臺，逐步推進和實現事前、事中監控。一是建立事前監督機制。主要是對財政資金分配的各項制度規定、程式的監督，努力做到資金出入口規範化、管理模式化、操作程式化、項目資金運作透明化。重點是對財政部門預算編製和批覆、專款指標下達過程中的真實性、科學性和合法性進行審核。二是建立事中監督機制。主要是對預算執行和財政管理中的重要事項進行日常監控。重點是對預算執行、預算調整、專項資金撥付、專項資金追加、財政法規、財政政策以及財政制度的貫徹執行情況和與之相配套的程式的規範運作情況進行監督。並充分運用對預算收支執行情況和財務制度執行情況的即時監控，實現監督關口前移，拓展監督空間，硬化財政監督約束。三是調整和完善事後監督機制。事後監督要突出抓難點、抓熱點、抓績效，為改進、提高財政整體管理水平當好參謀。

　　（三）建立依托財政監督職責手段，強化分析預警、跟蹤監督、問責問效的安全保障機制。一是構建預算收入監督保障機制。徵管機關、國庫機關、財政內部各業務機構應定期向財政監督機構提供稅收收入、政府性基金以及其它非稅性預算收入等財政收入的徵管、入庫、劃分、留解、退付情況。財政監督機構據此對經過財政內部各環節所有資金收支增減變化進行分析預警，實行日常監控與定時、定項監督相結合，確保財政收入真實可靠。二是構建預算支出監督保障機制。建立財政資金從申報、立項、撥付、使用的跟蹤審核和使用監督制度，重點對財政專項資金實行撥付前審查，撥付後檢查，使用後核查。三是構建財政資金使用效益監督保障機制。對財政資金的使用實行內部監督專管員追蹤問效檢查制度，建立財政資金大額用款項目檔案庫。將資金管理鏈條延伸到資金運行和效益評估多個階段，實現對財政資金迴圈的全過程監督。四是構建有效利用會計監督手段的輔助監督保障機制。充分發揮會計信息質量檢查職能和手段，開展印證性監督檢查，優化財政資金運行環境，彌補財政收支監管的力所不及。

　　（四）建立權責一致、協調運行、良性互動、體現效能的財政監督內部工作機制。財政監督機構必須加強內部控制，提高工作質量和效能，儘可能擴展監控範圍和效果。一是建立財政監督檢查、審理、處理相對分開內控機制。在內部監督檢查、審理兩個環節上形成相互協調、相互制約、相互監督的工作機制，解決財政內部監督檢查人員既當運動員，又當裁判員的弊端，確保監督檢查、處理定性和檢查結果的客觀公正。二是建立財政監督檢查公開透明機制。做到五公開：公開檢查項目、公開檢查程式、公開評價報告、公開檢查結果、公開處理結論。使財政管理過程中存在的問題和業務機構理財上的不規範行為始終處於制度的約束和群眾的監督之下。三是建立高規格的監督檢查處理機制。要成立以財政部門主要負責人為主的財政內部監督處理決策機構，定期對財政監督機構查出的違紀問題進行討論、定性，並做出對違紀單位和責任人的處理意見。

　　完善財政監督機制的主要措施是積極創建支撐財政監督機制運行的功能系統。具體包括五個內容：

　　（一）完善法規支持系統。包括明確財政監督執法主體、法律依據、職責邊界、基本手段、法定程式，以及財政監督融入財政管理和實施全過程監控的制度安排等。以制度安排的方式穩定財政監督要素，為建立財政監督穩定長效機制提供製度基礎和體制條件。一是充實財政監督制度基礎。實施財政控制制度基礎監督是確保財政監督有所作為的關鍵。要引進現代監督理論，建立以評價和測試各業務機構內部控製為出發點的監督制度機制，日常監督重在測試操作流程的合規性和執行情況，著重對各環節的控制制度、控製程序和控制標準實施符合性測試。在此基礎上，定期開展監督檢查，實施證實性測試，檢測預算執行、資金撥付的真實性與準確性。並隨時根據財政管理的需要和財政監督各階段關註的重點和熱點，交叉發揮事中監督進行符合性測試和事後檢查進行證實性測試兩種手段、兩種方式在財政內部監督中的指導作用。保證財政監督的作用方式和作用範圍始終緊跟財政管理的脈絡。二是建立健全控制制度。結合財政自身管理實際，建立健全一整套涵蓋財政資金運行全過程的監控制度。從財政收入的徵管、入庫、劃解到預算編製、執行再到資金的審核、撥付、使用等內控制度入手，按照財政資金運行規律和要求，對財政管理的各方位、各環節、各階段、分過程的事前、事中、事後監控制度進行科學規劃和組織設計。如：資金運行分析預測制度、對帳核查制度、財務手續傳遞分離制度、經辦業務用印製度、預算資金監督管理制度、執法檢查制度、收支審核制度、財務公開制度、內部監督透明制度、預決算監督審查制度等。

　　（二）完善運行操作系統。包括財政監督從檢查立項和方案、現場檢查組織與控制、工作底稿製作與覆核、檢查事項認定與聽證、處理決定形成和落實、監督信息披露和公告、監督案件移送和跟蹤等，確保財政監督在具體規範約束下有序進行。為建立財政監督機制提供基本範式和操作程式。根據財政監督機制運行的實際，需要建立統一的業務控制標準。對財政管理的每一環節相應的制定質量控制標準，並儘可能地量化，使財政內部管理和手續傳遞的各環節都嚴格按照內部控制制度和控制標準進行規範運作。哪個環節出現問題，就根據內部控制制度和標準追究哪個崗位的責任，解決內部監督對事不對人責任難以劃分的問題。當前要抓緊制定預算編製質量控制標準，預算執行質量控制標準，預算監督質量控制標準，會計基礎工作質量控制標準，專項資金管理質量控制標準。

　　（三）完善風險控制系統。包括財政監督檢查權力配置結構、風險評估、制衡辦法、工作紀律、責任追究和行政訴訟應急機制等。確保提高財政監督依法行政為建立穩定長效的財政監督機制提供質量標準和行為規範。

　　一是建立權責監督機制。在各個管理崗位設立監督崗，根據各種崗位的性質特點，賦予明確的監督職權義務；對各個監督崗位出現的問題，由財政監督機構查處改正。如負責財政收入征收的工作人員或機構有違規少徵、減免、截留的行為，經財政監督機構檢查發現後，責令改正；對經濟監督部門的職權進行相互制衡，即財政監督部門要對稅務、財政、審計等經濟監督部門職權履行進行監督、相互制約，提高整體監督成效。

　　二是建立質量控制機制。對財政監督的整體過程加以控制。對各個監督檢查組、各個監督項目的進戶檢查，問題記錄、處理等一些程式實行質量控制；對各個項目的檢查、處理結果等實行項目質量控制，杜絕偏差和失誤，提高準確性；可以實行檢查、審理、處理相互分離機制，減少主觀因素的不利影響；聘請質量監督員，對財政監督人員玩忽職守，失職或違反監督職權行為予以舉報監督；建立質量考核評判指標，提高自身運行質量。

　　三是建立財政監督責任追究制度。在嚴格執行內部控制制度和內控標準開展內部監督檢查的同時，還要建立財政內部監督檢查責任追究制度，對在內部監督檢查中查出的違紀問題依法進行責任追究。使履行財政管理職責的各業務機構、各工作崗位和各運行環節，始終處於制度的高壓和監督之下，使之想為而不敢為。

　　四是引入社會監督機制。要在財政系統內部建立起一個長效的、公開的監督機制。從加強對財政政務公開內容、公開程式和公開結果的監督三個方面入手，逐步建立和健全三個目標，第一，建立一個常規的、專職的財政政務公開組織、協調、管理、督辦機構，作為財政部門內設職能機構；第二，建立和完善相關的資料收集與預審、投訴回覆、責任追究、考評獎懲等方面的管理制度及當地政務公開暫行辦法；第三，建立完整的與之配套的財政政務公開監督檢查體系，保證財政監督檢查機構全過程參與和配合政務公開職能機構做好預審、投訴查詢、責任追究等方面的工作；第四，建立財政政務公開機制，引入社會對財政的監督，讓廣大人民群眾更多地瞭解財政，參與財政，監督財政。

　　（四）完善綜合保障系統。包括財政監督組織機構、力量配備、技術手段、網路建設和政治經濟地位等。提高財政監督的權威和效能，為建立穩定長效的財政監督提供軟硬環境和支撐。一是通過監督促進管理。要利用監督信息，及時向業務管理機構提供各項情況、分析問題、預測趨勢，促進管理。二是通過管理實現監督。在財政內部要加強財政其它各業務管理機構與專職監督機構的協作監督職責，做到監督與管理相互協作，財政各業務機構要加強對口業務單位日常管理監督，財政監督機構負責社會各單位的重點監督，監督機構發現的屬於財政內部業務機構造成的問題，由監督機構督促整改規範。三是整合監督資源。將各業務機構的業務強將納入監督陣營，平時分散在各業務機構，加強日常各自的監督管理，需要時，由監督機構抽調集中，與專職監督人員一起開展重點和專項監督，形成整體對外監督職能。四是建立網路監控機制。依托“金財工程”在監督機構內部建立財務監控中心，與財政內部網路連接，一方面隨時監督和掌握財政資金的征收、解繳和預算分配情況，發現問題及時上報處理；另一方面及時監督各單位使用財政資金和專項資金情況，發現和制止各種違規問題，把監督網路延伸到各個管理對象，各個經濟監督主體及財政內部業務機構，擴大網上日常監督範圍，依托網路，對財政資金運作實行全程動態查詢。

　　（五）完善考核評價系統。包括財政監督績效評價指標體系、評價方法、考核制度、獎懲激勵機制等。對監督管理工作中的管理職責、工作態度、工作方法、監督手段、工作成效等情況進行全面總結、分析、綜合考核，為建立穩定長效的財政監督機制提供目標導向和建設動力。