财政监督机制

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　　财政监督机制是指财政机关在对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其它相关事项的管理运行过程中，与其有关的各个构成要素之间的相互连接形式和彼此作用关系。其运行过程涉及财政监督主体、财政监督客体、职责范围、权限划分、程序及相关配套措施的确定。一个规范有效的财政监督机制有助于发现和及时纠正预算执行过程中的偏差，保证财政分配的科学、正确和有效性。

　　从西方财政监督机制的历史发展过程看，早在十三世纪二十年代，英国诸侯和僧侣就随着社会阶级势力的变化，趁王权衰落的机会，以武力迫使国王签署了《自由大宪章》，在一定范围内限制了国王的财权。但大宪章尚未确立起议会的财政权。十七世纪八十年代的“光荣革命”之后，随着经济的发展和资产阶级经济实力的增强，资产阶级议会才通过了《权利法案》，确立起议会监督和决定财政的制度，开创了资本主义国家近代意义的“宪政新时期”。此后经过几百年的发展，西方财政监督机制已经发展成为一套比较成熟和有效的运行机制。

　　（一）财政监督的法制化程度较高

　　西方发达国家财政监督的最大特色就是有大量的法律、法规来规范财政行为。无论是财政管理还是财政监督，都有完备的法律法规作为依据，法律约束力很强、权威性很高。英国是最早在宪法中对财政收支做出规定的国家。其他一些国家，如德国、瑞士、意大利等国也在宪法中对预算收支活动做有明确规定，从预算、税收、国库到审计均在法律的范围内进行。西方发达国家从宪法的高度对财政活动中的重大事宜做出比较详细和明确的规定，为规范和约束财政活动，即财政监督提供了最高的法律依据。在宪法做出规定的基础上，西方发达国家还普遍设有专门法，如预算法、年度拨款法、特别拨款法、财政条例以及财政部发布的行政命令等，对财政监督做出更为具体的规定。

　　例如，法国的《财政法》对预算程序、预算科目以及预算立法和预算执行机构的职责都做出了明确规定。美国国会1921年颁布的《预算及会计法》也对财政监督的具体程序和内容做了详细规定。

　　（二）财政监督权力配置合理且层次分明

　　1.财政监督权是立法机关的基本权力之一。从各国的情况来看，虽然立法机关对预算过程的监督力度有强有弱，但财政监督权无一例外是立法机关的基本权力之一。对于一个现代国家来说，无论是法律的执行，还是政策的实施，抑或是政府机关的正常运转，都必须以一定的资金为基础。因此，议会的财政监督实质上是从最基本的方面来制约政府活动。这也是西方国家议会至上原则在议会职权行使方面最重要的体现。

　　2.独立、专业的审计机关是辅助立法机关监督预算的重要机构。由于各国政治体制和国情不同，审计机关的组织模式也呈现出多样性，从总体上可分为以下三种模式：立法模式，即审计机关隶属于立法机关，是其专业辅助机构，对其负责并报告工作。如美国和澳大利亚。这种模式下的审计机关有两个特点——宏观服务职能较强和审计信息的公开化程度较高；司法模式，即审计机关隶属于司法体系，拥有司法权，如法国。这种模式下的审计机关拥有最高的权威性，审计执法与处理的刚性均较大；独立模式，即审计机关独立于立法、司法和行政体系之外，独立开展审计，同时向立法机关和行政机关提供服务，如德国。但事实上，绝对的独立是不可能的。独立模式下的审计机关实际上更偏重于向立法机关提供服务。

　　3.财政资金的管理部门对政府的财政行为实施内部日常监督。相对于立法机关和审计机关而言，政府是预算资金的使用者，是具有独立经济利益的实体。政府首脑承担着政府所负有的全部公共责任和经济责任。为了确保每个政府部门及其下属各个行政层级都能够依法、合理、有效的履行自己的职责，政府首脑有必要对本届政府的行为进行内部日常监督，以防范可能发生的违法违规行为，划分和界定相应的经济责任。比较普遍的日常监督模式是，由财政部门代表政府首脑履行对财政支出的内部监督职责，监督沿着资金的流向进行。目前，西方发达国家普遍实行了国库集中支付制度和政府采购制度。这些都从制度上保障了财政部门的日常监督。

　　（三）财政监督覆盖了财政资金运行的全过程

　　1.各国普遍重视对预算编制的监督管理。预算编制是政府预算程序的起始点，也是财政监督管理的基础。从西方发达国家的财政监督实践来看，提高预算编制的质量是强化财政监督的一个关键性环节。西方发达国家预算编制和审批的时间一般都比较长，准备工作相当充分。例如，财政年度和中国相同的法国从每年的4月份就开始编制下年预算，到10月份提交议会审批，编制时间为6个月。美国联邦预算的编制时间大约有9个月。此外，西方发达国家对预算草案的审议时间也都比较长。如美国国会对预算草案的审议时间为7个月。法国、德国议会审议预算需要3个月左右的时间。再有，这些国家的预算内容也都非常详细。如法国预算的类级科目就有1100多条，款级科目和项级科目的数量更大。德国的财政收入项目有1300个，支出项目有800个。挪威、希腊两国的预算也十分详细，多达几百页，预算文本不仅有图表，而且还有详细的文字说明和分析。

　　2.各国对预算执行过程的约束也非常严格。西方发达国家在预算执行和调整方面的管理极为严格。预算一经立法机构审议通过，就形成年度预算法案，各部门、各单位都必须依法严格执行。未经议会（国会）同意，任何人都无权更改预算。如需追加支出，则必须按立法程序办事。在预算执行过程中，各项目之间、经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。另外，西方发达国家普遍采用国库单一账户制度对预算资金进行管理。所有的预算收支都要通过国库单一账户。库款集中管理、资金集中收付，有效地提高了对各项预算资金的监控力度。

　　1.财政监督机制的要素

　　财政监督机制包含法规支持、运行操作、风险控制、综合保障、考核评价等相互关联的要素，共同构成完整机制体系。

　　2.财政监督机制的特征

　　1)系统性，财政监督机制是由财政监督相互作用、相互联系的各子系统所构成，各子系统有各自的功能和特点，不可以相互替代。

　　2)客观性，财政监督机制在一定的条件作用下，按照一定的规律发生作用。条件充分时其功能和作用发挥充分，条件不具备则必然受到限制。多样性，由于各个地方财政监督所处的条件、环境、基础不同，其具体表现形式也各不相同。

　　（一）维护规范财经秩序的必然要求。目前，我国仍然存在会计信息失真治而未理、税收征管质量不佳制而未止、财政金融风险化而未解等诸多问题，迫切需要财政监督综合运用法律、行政、经济等多种手段，探索建立科学的监管机制，从根本上治理、规范和维护财经秩序，为市场机制和政府机制的发挥、经济体制和财税体制改革创造基础环境。

　　（二）深化公共财政改革的现实要求。公共财政改革需要引入财政监督机制，通过执法监督增强预算约束力。财政监督机制能够保障财政收入的安全完整，推进收入收缴制度改革；能够完善公共支出制度，加强对预算单位预算编报、执行和效果的监督和反映。

　　（三）实行依法理财的一般要求。财政监督在促进依法理财、推动依法行政方面发挥着重要作用。建立完善监督机制，保障财政管理制度和法律法规在理财实践中得到贯彻落实。通过强化财政内部监督，促进财政部门提高依法理财的水平；通过严格财政监督检查，提高社会各部门依法理财水平。

　　（四）推行民主理财的客观要求。在现代民主政治制度下，民主理财的前置条件是接受监督，保持一定的透明度。建立健全对业务管理部门的决策、执行过程和执行效果监督评价的全过程监督机制；建立信息反馈和成果利用的工作机制；建立政务公开、接受监督的社会监督机制。促进财政管理民主决策、透明运行、阳光操作的有效实施。

　　（五）实现科学理财的内在要求。科学理财要求对重大财税政策执行情况进行监督检查，为决策部门提供可靠信息和决策参考；要求将财政监督措施融入财政管理，研究建立财政运行各环节的控制性监督机制；要求结合财政监督的工作特点，探索建立财政资金绩效监督方法和机制。

　　（六）财政监督持续发展的基本要求。财政监督作为内生于财政的监督机构的天然特征和优势没有得到发挥；财政监督的财政管理特色在具体实践和制度设计两个层面都没有得到凸显等，是财政监督可轻可重、可有可无的内在因素。由此可见，建立完善财政监督机制，有助于强化财政监督职能，稳定财政监督地位，为财政监督持续发展奠定制度基础。　

　　（一）逐步建立完善全方位、多形式的财政收入监管机制。一是不断探索和完善收入监管制度和操作规程；二是围绕提高财政收入征管质量，组织开展多种形式的收入专项检查；三是突出非税收入征管，部分地方财政监督机构将非税收入纳入日常监管的内容；四是尝试性地开展收入预算执行动态监控，不断优化监管技术、协作和分析手段。

　　（二）探索实践涵盖财政资金运行全过程的支出监督机制。一是逐步重视加强对编制部门预算的介入和审核检查，有的地方开展了对下级财政部门预算编制合规性审核；二是积极利用财政改革的成果，借助清理预算单位银行账户、国库集中支付和网络信息技术等平台，尝试对预算资金执行的动态监控；三是围绕社会关注的热点、重点、难点问题，以及财政改革和重大财政政策执行情况，组织开展检查调查；四是积极探索财政专项支出资金绩效监督方法和模式，在部分专项支出资金的绩效监督上取得了重大突破。

　　（三）扩展充实针对会计造假和监督真空的会计监督机制。一是在监督范围上，将会计信息质量检查与经济改革和发展的实际有机结合，民营企业会计监督缺位的状况得到关注；二是在监督内容上，将会计信息质量检查与查补财政收入、查处会计责任与注册会计师审计责任有机结合，逐步改变了目标监管单一的局面；三是在监督检查程序上，将财政检查工作程序与社会审计机构工作程序有机结合，广泛采取符合性测试、分析性复核、印证性抽查、外部调查等持续性方法，优化了检查程序，促进了工作质量；四是在监督方式上，将优化组织方式、检查方案、工作程序和处理处罚有机结合，摸索出循环轮查制、人员混合编队、复核审理、举行听证会、专家论证、信息披露等有效方式。

　　（四）建立健全促进内部管理和工作质量的财政内控机制。一是明确财政内部监督检查的基本职责，形成了监督与服务、合规性与效益性、微观监督和宏观分析并重的理念，推动内部监督常态化；二是探索“上下联动”、“下查一级”等监督方式，提高监督检查效率；三是探索和推行财政监督检查、复核、处理“三分离”的内部质量控制机制；四是推行财政政务公开，主动引入社会监督机制。

　　（五）制度设计尚待完善，财政监督机制缺乏稳定性。一是财政监督立法的层次不高，决定了财政监督的部门监督性质，财政监督对外执法的权威性相对不足；二是财政监督执法的部分适用法律依据内容已事过境迁，相关法规的适用性不足；三是财政监督融入财政管理缺少必要的制度设计和安排，在预算编制、执行、监督有机结合的运行机制方面，各地有探索、有实践、有经验，但没有系统总结和必要的制度安排作支撑。这些因素在一定程度上影响了财政监督工作的持续性和财政监督机制的稳定性。

　　（六）财政监督成果利用不佳，缺乏循环监督协调机制。一是没有渠道。一些地方管理层或决策层对财政监督成果价值的利用不够重视，没有建立信息共享的平台，财政监督成果被束之高阁；二是渠道不畅。一部分财政监督成果信息传递到一定层面就到了终点，无法到达决策层面，淡化了成果价值；三是不用渠道。财政监督机构缺少服务改革、决策、管理的意识，很少将监督成果中的有价值的信息及时提供和反馈给财政业务管理机构和社会管理决策者。

　　（七）财政监督基础要素不健全，缺少有效的保障机制。一是监督机构建设尚不完全适应监督工作需要，有的专职机构，特别是绝大部分市（州）、县（市、区）财政监督机构，在地方机构改革中尚未明确为行政机构，导致执法主体资格受限，从而影响到财政监督工作的有效开展；二是财政监督专职干部队伍素质有待提高。三是财政监督技术手段滞后。网络监控体系不健全，信息不灵，很难及时监控被监督对象存在的问题。

　　（八）财政监督资源效率不高，缺乏科学的资源整合机制。其一是财政内部缺乏整体监督合力。专职监督机构与其它业务机构“两张皮”的现象十分普遍。由于各业务管理机构的设置具有明显的“分块”管理特点，尚未完全建立财政内部统一的财政监督检查协调工作机制。其二是财政监督力量优势互补不够。如省对县（市、区）级财政监督的指导方面缺乏联动机制，省市县各自为战，难以形成必要的声势和威力；其三是与其他监督机构职能交叉重叠。重复检查和工作“打架”时有发生，不能有效的利用彼此的优势和特长，影响着监督成本和监督效能。

　　（一）建立预算编制、执行、监督相互分工、相互制衡、相互协调的财政管理运行机制。在财政内部形成预算编制权、预算执行权和预算监督权相分离的格局，为财政部门内部建立起预算管理权力的制衡机制创造条件。与此同时，对现有的财政内部机构的职能进行重组和再造，建立新型监管关系。而准确定位财政监督职责是优化财政监督机制的先决条件。一是应按照预算编制、预算执行、预算监督三分离，财政分配、财政管理、财政监督三大职能相协调的原则进行规划设计。廓清现行财政内部机构监督职责不分，财政管理与财政监督职能不分，预算编制与预算执行界线不分的问题。二是赋予财政内部监督机构在参与财政内部管理过程中的知情权、参与权、监督检查权，以及独立了解、质询、处理处罚的权力，实现财政监督权力和责任的高度统一。三是财政监督必须涵盖财政资金运行全过程，财政管理到哪里，内部监督就跟踪到哪里，这是内部监督的前提和基础。具体要赋予和确立下列职责：参与单位重大财政管理决策；组织协调和实施内部监督检查；根据检查情况，对部门预、决算方案提出调整建议；负责对银行账户开设的审查监督；对财政资金的分配、拨付、使用、预算调整等进行监控，包括财政总预备费和机动款的分配和使用、上级财政与下级财政资金结算、国有资本和财务管理等；对财政资金运行情况进行跟踪监控；依法对下级财政内部监督进行业务指导、督办和检查，包括对其所属各单位的财务收支、会计基础和内部控制制度运行、对审计部门和内部监督检查提出的问题落实整改、财政法规和财务会计制度的制定和执行以及其它检查的事项；负责对财政内部检查的监督处罚等。

　　（二）建立贯穿财政收支活动全过程、体现财政管理特色的财政监督运行机制。财政监督必须在监督方式上进行大胆创新，突破事后监督的思维桎梏，建立财政监督工作平台，逐步推进和实现事前、事中监控。一是建立事前监督机制。主要是对财政资金分配的各项制度规定、程序的监督，努力做到资金出入口规范化、管理模式化、操作程序化、项目资金运作透明化。重点是对财政部门预算编制和批复、专款指标下达过程中的真实性、科学性和合法性进行审核。二是建立事中监督机制。主要是对预算执行和财政管理中的重要事项进行日常监控。重点是对预算执行、预算调整、专项资金拨付、专项资金追加、财政法规、财政政策以及财政制度的贯彻执行情况和与之相配套的程序的规范运作情况进行监督。并充分运用对预算收支执行情况和财务制度执行情况的即时监控，实现监督关口前移，拓展监督空间，硬化财政监督约束。三是调整和完善事后监督机制。事后监督要突出抓难点、抓热点、抓绩效，为改进、提高财政整体管理水平当好参谋。

　　（三）建立依托财政监督职责手段，强化分析预警、跟踪监督、问责问效的安全保障机制。一是构建预算收入监督保障机制。征管机关、国库机关、财政内部各业务机构应定期向财政监督机构提供税收收入、政府性基金以及其它非税性预算收入等财政收入的征管、入库、划分、留解、退付情况。财政监督机构据此对经过财政内部各环节所有资金收支增减变化进行分析预警，实行日常监控与定时、定项监督相结合，确保财政收入真实可靠。二是构建预算支出监督保障机制。建立财政资金从申报、立项、拨付、使用的跟踪审核和使用监督制度，重点对财政专项资金实行拨付前审查，拨付后检查，使用后核查。三是构建财政资金使用效益监督保障机制。对财政资金的使用实行内部监督专管员追踪问效检查制度，建立财政资金大额用款项目档案库。将资金管理链条延伸到资金运行和效益评估多个阶段，实现对财政资金循环的全过程监督。四是构建有效利用会计监督手段的辅助监督保障机制。充分发挥会计信息质量检查职能和手段，开展印证性监督检查，优化财政资金运行环境，弥补财政收支监管的力所不及。

　　（四）建立权责一致、协调运行、良性互动、体现效能的财政监督内部工作机制。财政监督机构必须加强内部控制，提高工作质量和效能，尽可能扩展监控范围和效果。一是建立财政监督检查、审理、处理相对分开内控机制。在内部监督检查、审理两个环节上形成相互协调、相互制约、相互监督的工作机制，解决财政内部监督检查人员既当运动员，又当裁判员的弊端，确保监督检查、处理定性和检查结果的客观公正。二是建立财政监督检查公开透明机制。做到五公开：公开检查项目、公开检查程序、公开评价报告、公开检查结果、公开处理结论。使财政管理过程中存在的问题和业务机构理财上的不规范行为始终处于制度的约束和群众的监督之下。三是建立高规格的监督检查处理机制。要成立以财政部门主要负责人为主的财政内部监督处理决策机构，定期对财政监督机构查出的违纪问题进行讨论、定性，并做出对违纪单位和责任人的处理意见。

　　完善财政监督机制的主要措施是积极创建支撑财政监督机制运行的功能系统。具体包括五个内容：

　　（一）完善法规支持系统。包括明确财政监督执法主体、法律依据、职责边界、基本手段、法定程序，以及财政监督融入财政管理和实施全过程监控的制度安排等。以制度安排的方式稳定财政监督要素，为建立财政监督稳定长效机制提供制度基础和体制条件。一是充实财政监督制度基础。实施财政控制制度基础监督是确保财政监督有所作为的关键。要引进现代监督理论，建立以评价和测试各业务机构内部控制为出发点的监督制度机制，日常监督重在测试操作流程的合规性和执行情况，着重对各环节的控制制度、控制程序和控制标准实施符合性测试。在此基础上，定期开展监督检查，实施证实性测试，检测预算执行、资金拨付的真实性与准确性。并随时根据财政管理的需要和财政监督各阶段关注的重点和热点，交叉发挥事中监督进行符合性测试和事后检查进行证实性测试两种手段、两种方式在财政内部监督中的指导作用。保证财政监督的作用方式和作用范围始终紧跟财政管理的脉络。二是建立健全控制制度。结合财政自身管理实际，建立健全一整套涵盖财政资金运行全过程的监控制度。从财政收入的征管、入库、划解到预算编制、执行再到资金的审核、拨付、使用等内控制度入手，按照财政资金运行规律和要求，对财政管理的各方位、各环节、各阶段、分过程的事前、事中、事后监控制度进行科学规划和组织设计。如：资金运行分析预测制度、对帐核查制度、财务手续传递分离制度、经办业务用印制度、预算资金监督管理制度、执法检查制度、收支审核制度、财务公开制度、内部监督透明制度、预决算监督审查制度等。

　　（二）完善运行操作系统。包括财政监督从检查立项和方案、现场检查组织与控制、工作底稿制作与复核、检查事项认定与听证、处理决定形成和落实、监督信息披露和公告、监督案件移送和跟踪等，确保财政监督在具体规范约束下有序进行。为建立财政监督机制提供基本范式和操作程序。根据财政监督机制运行的实际，需要建立统一的业务控制标准。对财政管理的每一环节相应的制定质量控制标准，并尽可能地量化，使财政内部管理和手续传递的各环节都严格按照内部控制制度和控制标准进行规范运作。哪个环节出现问题，就根据内部控制制度和标准追究哪个岗位的责任，解决内部监督对事不对人责任难以划分的问题。当前要抓紧制定预算编制质量控制标准，预算执行质量控制标准，预算监督质量控制标准，会计基础工作质量控制标准，专项资金管理质量控制标准。

　　（三）完善风险控制系统。包括财政监督检查权力配置结构、风险评估、制衡办法、工作纪律、责任追究和行政诉讼应急机制等。确保提高财政监督依法行政为建立稳定长效的财政监督机制提供质量标准和行为规范。

　　一是建立权责监督机制。在各个管理岗位设立监督岗，根据各种岗位的性质特点，赋予明确的监督职权义务；对各个监督岗位出现的问题，由财政监督机构查处改正。如负责财政收入征收的工作人员或机构有违规少征、减免、截留的行为，经财政监督机构检查发现后，责令改正；对经济监督部门的职权进行相互制衡，即财政监督部门要对税务、财政、审计等经济监督部门职权履行进行监督、相互制约，提高整体监督成效。

　　二是建立质量控制机制。对财政监督的整体过程加以控制。对各个监督检查组、各个监督项目的进户检查，问题记录、处理等一些程序实行质量控制；对各个项目的检查、处理结果等实行项目质量控制，杜绝偏差和失误，提高准确性；可以实行检查、审理、处理相互分离机制，减少主观因素的不利影响；聘请质量监督员，对财政监督人员玩忽职守，失职或违反监督职权行为予以举报监督；建立质量考核评判指标，提高自身运行质量。

　　三是建立财政监督责任追究制度。在严格执行内部控制制度和内控标准开展内部监督检查的同时，还要建立财政内部监督检查责任追究制度，对在内部监督检查中查出的违纪问题依法进行责任追究。使履行财政管理职责的各业务机构、各工作岗位和各运行环节，始终处于制度的高压和监督之下，使之想为而不敢为。

　　四是引入社会监督机制。要在财政系统内部建立起一个长效的、公开的监督机制。从加强对财政政务公开内容、公开程序和公开结果的监督三个方面入手，逐步建立和健全三个目标，第一，建立一个常规的、专职的财政政务公开组织、协调、管理、督办机构，作为财政部门内设职能机构；第二，建立和完善相关的资料收集与预审、投诉回复、责任追究、考评奖惩等方面的管理制度及当地政务公开暂行办法；第三，建立完整的与之配套的财政政务公开监督检查体系，保证财政监督检查机构全过程参与和配合政务公开职能机构做好预审、投诉查询、责任追究等方面的工作；第四，建立财政政务公开机制，引入社会对财政的监督，让广大人民群众更多地了解财政，参与财政，监督财政。

　　（四）完善综合保障系统。包括财政监督组织机构、力量配备、技术手段、网络建设和政治经济地位等。提高财政监督的权威和效能，为建立稳定长效的财政监督提供软硬环境和支撑。一是通过监督促进管理。要利用监督信息，及时向业务管理机构提供各项情况、分析问题、预测趋势，促进管理。二是通过管理实现监督。在财政内部要加强财政其它各业务管理机构与专职监督机构的协作监督职责，做到监督与管理相互协作，财政各业务机构要加强对口业务单位日常管理监督，财政监督机构负责社会各单位的重点监督，监督机构发现的属于财政内部业务机构造成的问题，由监督机构督促整改规范。三是整合监督资源。将各业务机构的业务强将纳入监督阵营，平时分散在各业务机构，加强日常各自的监督管理，需要时，由监督机构抽调集中，与专职监督人员一起开展重点和专项监督，形成整体对外监督职能。四是建立网络监控机制。依托“金财工程”在监督机构内部建立财务监控中心，与财政内部网络连接，一方面随时监督和掌握财政资金的征收、解缴和预算分配情况，发现问题及时上报处理；另一方面及时监督各单位使用财政资金和专项资金情况，发现和制止各种违规问题，把监督网络延伸到各个管理对象，各个经济监督主体及财政内部业务机构，扩大网上日常监督范围，依托网络，对财政资金运作实行全程动态查询。

　　（五）完善考核评价系统。包括财政监督绩效评价指标体系、评价方法、考核制度、奖惩激励机制等。对监督管理工作中的管理职责、工作态度、工作方法、监督手段、工作成效等情况进行全面总结、分析、综合考核，为建立稳定长效的财政监督机制提供目标导向和建设动力。