行政組織改革

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　　行政組織改革是指以行政組織為改革的對象，隨著社會大環境的變化面相應地調整和完善行政組織機構設置的有組織、有計劃的過程。

　　(一)行政組織結構的改革

　　行政組織的結構就是行政組織各個要素的排列組合方式，包括行政組織的縱向層級結構和橫向部門結構。

　　現階段行政組織的橫向部門結構的變革主要有以下兩個方面：首先，從行政管理過程來看，行政組織正在由重決策、執行部門，輕監督、咨詢、信息等部門的傾向，發展為更註重咨詢、信息、監督部門，使其與決策、執行部門相平衡的趨勢。這是社會發展的要求，是政府管理日益科學化、民主化的要求。

　　在行政組織結構中，決策、執行、監督、咨詢、信息這五類部門構成一個完整的行政組織系統。他們各盡其職，相互聯繫、相互配合與協調，使組織形成一個有效的閉環管理網路、充分發揮行政組織對社會事務的整體控制功能。隨著政府對經濟事務直接、微觀控制的減弱，巨集觀性、綜合性管理的加強，隨著行政組織向科學化、民主化方向的發展，原有行政組織體系中咨詢、信息、監督部門力量薄弱的狀況已越來越不能適應社會的要求，加強這些部門的力量，使其職能與環境發展的要求相適應，使其與決策、執行部門合理配套，就成為行政組織變革的一項重要的工作內容。其次，從行政管理的職能來看，改革的趨勢是精簡機構，裁減人員，壓縮政府財政支出。由於行政組織的職能由微觀、巨集觀並重發展為控制巨集觀、放活微觀，那麼體現在組織結構上當然是要減少那些負責對社會微觀活動進行直接管理的部門，增強那些對社會巨集觀活動進行綜合管理的部門。

　　縱向層級結構的變革並不明顯。這是由於縱向組織層級的增減是一項複雜的工作，需要考慮的因素很多。縱向行政層級過多不僅會降低管理效率而且有可能喪失中央對地方的控制，從而可能導致動亂和國家分裂的危險。另外隨著行政組織成員素質的提高，交通、通信條件的日益發達便利，組織內部民主化、分權化要求的日益強烈，行政組織的控制幅度必然會擴大。與之相應，也必然使層級縮減。這將有利於提高行政效率。因此，在縱向層級中，整個行政組織結構有著從集權式、尖塔型的結構形式向著分權式、扁平型的結構形式發展的趨勢。

　　(二)行政組織職能重心的轉變

　　行政組織的職能就是政府行政組織在一定時期內根據社會發展的需要所負有的社會職責和所要執行的功能。行政組織職能為了適應社會的發展就必須隨社會的發展而不斷調整。政府組織機構是政府職能的載體，行政組織的職能是通過機構而發揮作用的，政府的職能決定著行政組織的機構設置及管理方向、內容、範圍和方式。行政組織改革必須圍繞著政府職能的變革而開展。

　　歷史和實踐表明，行政組織的具體職能不是一成不變的，它是根據經濟、政治、科學和社會的發展而發展，根據不同時期的形勢和任務的變化而變化的。首先，就行政組織職能作用的領域來看，政府職能是由以政治職能為重心，逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。其次，就行政組織職能作用的性質來看，政府職能是由保衛性、統治性職能為主向管理性、服務性職能為主的方向轉變。第三，就行政組織職能的分化程度來看，其變化趨勢是由原來混淆不清的職能向高度分化的職能轉變。第四，就行政組織職能的行使方式來看，其變化的趨勢是由以人治為主、行政手段為主轉向以法治為主、以法律手段和經濟手段為主。最後，就行政組織職能作用的深度與廣度來看，行政組織的職能作用正由巨集觀、微觀並重轉為主要控制巨集觀，主要管理對社會、經濟、政治、文化有決定意義的重要事務，以及公民個人行為中涉及違法行為的事件。

　　(三)行政組織權力體系的轉變

　　行政組織的權力機構即政府的權力機構，它與國家的權力機構是一致的，一般分為集權型和分權型兩種。

　　隨著管理工作業務量的擴大及其複雜性、專業性的提高，參謀部門在組織中已經擁有了一定程度的、相對獨立的決策權、控制權和協調權。因此行政組織中的權力體系逐步由單純的直線型權力關係向直線權力關係和參謀權力關係並存的狀態轉變。另外，現代政府行政組織體系中還出現一種縱向分權的趨勢，就是讓地方政府在中央統一的法制規範下充分享有管理本地社會事務的自主權。此外，組織中的一般成員也越來越多地參加到組織管理和決策中來。

　　行政組織作為一個公共的權力組織，是從社會中產生，又逐步凌駕於社會之上而充當管理者角色的。隨著社會的發展，行政組織應不斷調整自身的角色，將一些權力交還給社會組織，這已經成為時代的一個趨勢。

　　在行政組織的管理從集權型走向分權型的同時，在巨集觀控制上各國又都有一種由分權走向必要集權的趨勢。由於社會生產和生活日益高度社會化，使得各項社會事務既相互依存，又相互制約，任何一項事業都無法擺脫社會的影響和作用而孤立地存在和發展。這就要求政府行政組織進行協調和控制，凡涉及巨集觀發展的各項有關事務必須由政府高度的統一計劃、統一命令來進行管理。這與前面的分權趨勢是相輔相成、互不矛盾的。因此，行政組織權力結構轉變的趨勢是既有分權、又有集權。權力的下放不應破壞國家行政權力的統一性、中央對全國巨集觀事務調控的集中性；而中央巨集觀調控權的集中，又不能妨礙地方政府對純粹地方事務的自主管理。

　　行政組織雖然在一定時間內是相對穩定的，但它並不是一成不變的，要想適應外界環境的不斷變化以及組織內部事務的日益複雜性，行政組織也必須逐步改革。只有不斷改革，組織才能保持活力，才能不斷向前發展。

　　(一)行政組織改革的外部原因

　　1．國際環境的變化

　　和平與發展是時代的主題，國與國之間在現代國際政治經濟文化的大環境中，政治上相互支持，經濟上相互依賴，科技文化上相互交流、相互影響，聯繫日益廣泛，關係也更加密切。世界經濟向著國際化、集團化、區域化的方向發展，經濟一體化趨勢迅速增強，政府綜合協調和巨集觀調控功能也大大加強。

　　當這種國際環境的變化影響到一個國家的政治、經濟、文化生活的正常運行秩序時，政府勢必會對傳統的行政職能和行政管理方式進行調整和變革，以強化政府的行政能力，適應國際形勢的發展。

　　2．社會經濟的發展

　　人類社會從自給自足的自然經濟形態，發展到商品經濟、市場經濟時代，經濟結構逐步完善，各國之間的經濟競爭也日益激烈。要想促進經濟的進一步發展，在國際競爭中取得主動的地位，就必須進行政府組織的改革，通過組織結構、管理制度、政策法規、管理機制和管理方式的調整，促進經濟的更進一步發展。經濟的發展，必然促使行政組織處在不斷的變革之中。

　　3．執政黨的變更

　　國家中執政黨的更迭會引起行政組織相應的調整和變動，對行政組織的職責和許可權範圍、獨立程度等有著深刻的影響。各國執政黨執掌著行政機關，通過正常有效的行政工作保證國家憲法的實施，保證國家立法、司法、行政機關積極有效、協調一致地工作，推動國家經濟、文化的發展。正因為執政黨在國家社會生活中扮演這樣的角色，其對政府工作的控制範圍、程度、途徑，以及這些關係的變化，直接影響著行政組織的職、責、權的獨立性，決定著行政組織的改革。

　　4．社會發展程度

　　社會企事業組織的發育、獨立和成熟程度，社會群團組織的獨立程度和參與意識，大眾傳播媒介對社會的介入程度和自身的現代化程度，公民素質的高低，都會從不同側面、在不同程度上反映社會的發展程度，這些都會影響行政管理組織職、責、權以及管理方式、機構設置的變化。

　　(二)行政組織改革的內部原因

　　1．組織規模的過度膨脹

　　組織規模不斷擴張是組織在其發展過程中表現出的共同特征。但是，隨著行政組織規模逐漸超出了必要的限度，組織日見臃腫，許多機構的設置由必要發展成多餘。這必將產生職能衝突，造成工作的重覆和管理的混亂，難以適應社會需要。於是，組織改革也就勢在必行。

　　2．行政組織職能的不斷擴張

　　任何行政組織都必須承擔一定的職責，必須能在某一具體方面具有獨立的職能。這是行政組織單位獨立存在的一個必要條件，是行政組織安身立命之本。從事的職能越多、越重要，行政組織就越是不可缺少，它對人、財、物等方面的支配能力就越強。因此，行政組織總是想儘可能擁有多種職能。各機構、單位競相擴張職能，必將產生相互侵權、職能衝突、工作重覆的後果，造成組織管理的混亂，使行政組織整體系統的協調和安定受到威脅。這也是行政組織改革的一個原因。

　　3．行政組織人員的變化

　　隨著行政組織人員數量的變化，行政組織成員年輕化、知識化的程度越來越高，新的管理模式成為現代組織管理的有效方式。這與行政組織內部某些人員的老化，思想觀念的僵化形成鮮明的對照。組織成員的不同心理會反映到行政組織內部，形成一定的心理衝突，最後必然反映到對行政組織的改革要求之中。

　　所有組織改革都與整個組織目標緊密相連，行政組織的改革至少應實現如下幾個目標：一是提高行政組織適應環境的能力；二是提高行政組織的工作績效，在提高組織的適應能力的基礎之上，能夠通過組織改革促進行政組織及其人員的知識、技能、行為方式等的更新，提高工作績效；三是最終達到使行政組織更有效地完成國家事務和社會公共事務的管理和服務的目的。

　　為了能夠實現上述的組織改革的目標，現代組織理論著重從以下三個方面設計了組織改革：

　　1．註重組織結構的變化

　　“無縫隙組織”理論和網路組織、虛擬組織理論等認為，現代組織的組織任務主要由具有多種技能的團隊來完成，這種組織具有較高的時間性和商務的敏感性，註重結果和反饋，有高度的顧客導向性。

　　從組織設計的觀點來看，傳統的政府機構是一個典型的機械式的組織，這種組織機構的特征在於：一是對環境的開放性差，比較封閉；二是過分強調明確的、相互孤囊立的職能和部門分工；三是組織權力結構是集中的，決策權集中於高層；四是權力來源於職位，上下級之間等級森嚴，管理層級多。這樣的組織設計固然有其優點，但其缺陷也是明顯的，例如，機構缺乏彈性，無法快速適應環境變化；層級太多，影響行政效率；權力集中，造成缺乏民主參與；官員對上級負責，忽視人民意見；機關運作中抓權、擴權屢見不鮮。與機械式組織不同，具有彈性的和有機適應型組織的特點在於：一是對環境具有開放性，建立一種具有彈性、回應力的公共組織，併發展一種將民眾視為顧客，以其需求為服務導向。①二是實行政策制定與執行的分離，強調戰略管理；改變組織內部集權的結構，向下級授予權能，使其承擔責任；重視決策的參與和組織的參與。三是改變組織機構，使組織結構扁平化，減少管理的層次和環節。四是以制度性的對話、知識和專門技能作為權力的來源。五是形成網狀形的溝通與聯繫：以團隊精神而非命令與服從達到整合與控制；建立跨部門組織等。

　　2．註重人的學習能力的提升

　　與結構變化相近的一個組織理論就是學習型組織理論。其研究的重點是組織成員的持續適應變化的能力。學習型組織理論著眼於知識經濟時代的特征及內部個體作用的變化，認為新的組織所依賴的技術不以機器為基礎，而以知識為基礎，組織成員的首要任務不是為了追求單一的效率，而是如何識別和解決新的問題。因此，組織內成員必須不斷地學習，使組織能不斷地進行新任務的嘗試。這種組織理論強調的是組織內的學習精神實質，強調組織成員如何提高自己的學習能力，並促使每個成員都能主動地參與到組織問題的識別與解決過程中來，並因此而改變人們的行為模式，促進組織變化和組織的學習能力與適應環境的能力的質的提升。

　　3．註重組織功能的變化

　　行政職能與行政組織的關係可以從兩方面來理解：一方面，行政組織是行政職能的物質載體，行政職能的有效發揮必須通過一定的政府機構來實現；另一方面，政府機構設置必須以其行政職能為依據，行政職能的狀況在很大程度上決定了政府機構的設置、規模、層次、數量以及運行方式。政府職能是行政管理的核心內容，直接體現了行政管理的性質和方向。通過瞭解政府職能，可以有效地把握行政管理整個活動的範圍和方向，以及行政組織、行政行為、行政法規等。

　　我國傳統的行政體制改革常常忽略了行政職能在政府機構設置和機構改革中的地位和作用。事實上，政府機構設置和機構改革必鬚根據政府職能的定位和變化包括政府職能的增、減、分、合等情況進行，才有可能取得良好效果。例如，在1998年機構改革時，國務院的機構改革，就是建立在定職能、定機構、定編製的“三定”方案基礎上。由於此次機構改革首先抓住了職能這個關鍵，從而使其與以往歷次機構改革相比更加富有成效。

　　行政組織改革是一項複雜的系統工程，要做好多方面的準備工作，有計劃、有步驟地進行。其過程主要包括以下幾個環節：

　　1．明確認識

　　人們的思想轉變有一個過程，新舊兩種體制的互相交替，會引發和產生各種矛盾的交織，同時，機構改革涉及人事變動以及人們的心理承受力問題，這就決定了行政機構的改革必然要經歷一個循序漸進的過程，不能急於求成。要進行必要的宣傳教育，提高人們對組織危機的感知，使組織成員和社會明確行政組織改革的必然性和必要性。

　　2．提出方案

　　通過分析環境的變化來確定組織變革的目標及方案。變革方向的確定，或對於機構的精簡、合併、充實、加強，都要從我國的實際出發，要經過科學的論證，要廣泛聽取人民群眾的意見，實行民主議政參政管政，提出行政機構改革方案，設計總體改革規劃。

　　3．進行試點，逐步推開

　　行政機構改革涉及面廣，政策性強。要本著先易後難、先簡後繁的原則進行。因此，行政機構改革可以通過試點，逐步推開，由點到面。

　　4．加強立法，鞏固成果

　　堅持把改革過程中好的經驗成果固定下來，從而實現新行為模式的內化。為了鞏固機構改革的成果，並使行政管理走上法治化的道路，必須加強行政立法，為行政機構改革提供基本的規範和程式。同時，要依據行政機關組織法，制定行政機關編製法，用法制手段控制機構設置和人員編製，要逐層建立行政責任制，提高工作質量和工作效率。

　　行政組織改革是社會政治、經濟發展的必然選擇，具有必然性和必要性。

　　1．行政組織改革是適應社會發展規律、促進經濟發展的必然要求

　　生產關係要適應生產力的狀況，上層建築要適應經濟基礎的狀況，這是社會發展基本規律的要求。行政組織作為上層建築的一個重要組成部分，歸根到底是由經濟基礎所決定併為經濟基礎服務的，隨著生產力的不斷發展、生產關係的改革和完善，必然要求行政組織也隨之調整和改革，這是歷史發展的必然，也是社會經濟發展的必然需要。

　　2．行政組織改革是消除行政組織自身的種種弊端、提高行政效率的重要途徑

　　第二次世界大戰後，隨著社會的發展和國家干預的加強，各國政府的行政職能和管理範圍不斷擴大，行政機構和人員編製日益增加。政府機構的劇增導致了機構臃腫、人浮於事、公共開支不堪重負、行政效率低下等弊端。為了擺脫政府的財政危機、管理危機和信任危機，自20世紀70年代中期以來，西方各國政府都積極地推進改革，行政組織改革成為了世界性的熱潮。就我國的情況看，隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展，與傳統計劃經濟體制相對應的政府行政組織，極大地阻礙了企業經營機制的轉換和國民經濟市場化的進程，主要表現在：政企不分，政府直接干預企業的生產經營活動，不能形成科學決策的投資體制，容易造成責任不清和決策失誤，難以發揮市場在資源配置中的基礎性作用；主要依靠行政手段管理經濟和社會事務，許多本來應該運用經濟手段和法律手段，或者通過社會中介組織來解決的問題，也是通過設立政府機構來管理，把過多的社會責任和事務矛盾集中在政府身上；政府機構重疊龐大，人浮於事的現象嚴重，不僅滋生官僚主義，助長了貪污腐敗和不正之風，也給國家財政造成了沉重負擔。面對這些弊端，只有進行行政組織改革，才能興利除弊，建立科學合理的行政組織體系。