公共危機管理

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公共危機管理(Public Crisis Management)　

　　公共危機管理是指以政府為核心的公共組織在現代風險和危機意識以及危機管理理念的指導下，依法制定公共危機管理法規和應急方案，與社會其他組織和公眾協調互動充分合作，對可能發生的公共危機事件實施有效預測、預警、預報、監控和防範，並通過整合社會資源對已經發生的公共危機事件進行應急處置，化解危機和進行危機善後或經濟社會運行與秩序重建工作的全過程。

　　公共危機管理的理念有三層含義：其一，由於自然的不可抗力、對自然認識的未知和不確定因素的存在及其挑戰性，以及社會利益與信念的過度分散與對由此產生的矛盾和衝突進行協調的難度，出現各種公共危機的不同程度的可能性是客觀存在，必須予以正視；其二，對公共危機的認識和管理必須秉持科學的態度和科學的方法；其三，治理公共危機不僅是政府的職責也不能僅依靠政府，而是要在政府的主導下，動員和整合社會各方面的力量共同參與，合作共治。

　　(一)緊迫性和長期性

　　危機是一種緊張無序態勢，其發生往往具有突然性，對社會產生巨大負面影響且難以有效準備。因此，對這類事件的管理屬於一種緊急狀態和有限時間壓力下的行為選擇。同時，這類事件的出現往往並非偶然和孤立的，其產生一般存在各種自然和社會誘因。對某一單個誘因或其直接誘因的解決並不意味著危機的全面化解，而必須從其全局性、結構性方面找根源進而尋求整體性解決方案。

　　(二)不確定性

　　危機發生前，人們的預測一般具有不確定性；即使危機發生之後，人們的判斷也常常是不確定的，對事件處理往往很難準確把握。比如在SARS爆發之初，由於無法判斷其具有的影響和後果，就會引起一系列的連鎖反應：社會的流言傳聞、人們的心理恐慌、企業的聲譽損失、國家的資產損失等。

　　(三)鏈條效應

　　危機往往會引起鏈條反應，形成危機的“蝴蝶效應”，這就要求對危機的反應速度要越快越好，堅持第一時間反應原則。所以，對時間的把握很大程度上決定了危機處置的有效性。比如，“非典”危機就不僅是一個地區或一個國家內爆發的公共衛生事件，而是一種全球性公共衛生突發事件。時任世界衛生組織總幹事的布倫特蘭夫人(Gro Harlem Brundtland)也說，“非典”是“21世紀第一場全球性傳染病，需要全球通力合作，採取必要的行動以防止“非典”成為一種全球性的慢性傳染病和人類的負擔”。

　　(四)權變性

　　導致危機發生的誘因很多，而且在發生過程中表現出的側重點也各不相同。危機的規模、強度和持久性等結構性因素是因各種環境因素的變化而變化的，人們很難找到一條“放之四海而皆準”的真理法則來應對危機，即使人們已經發現瞭解決它們的一些基本準則，也必須考慮到“死守規則無異於窒息自己的創造力”。因此，這就意味著危機管理的方式方法必須要隨著危機情勢的變化而變化。

　　(五)心理約束性

　　在危機狀態下，事件的參與者處於一種高度緊張的心理狀態之下，往往表現為擔心、焦慮、恐慌、畏懼，甚至發生劇烈的內心矛盾衝突。這種心理狀態會影響事件決策者的認知能力和分析判斷能力，進而影響到對危機事件的反應和控制能力；對其他利害關係人而言，可能造成個人理性判斷的喪失，集體感性占上風，進而出現一些盲動、盲從行為，甚至一些極端暴力行為。可見，危機管理對決策者和事件利害人的心理要求是極其重要的。

　　(六)博弈性

　　危機不僅僅是單方面作出的行為。危機狀態下，事件雙方或多方存在一個相互博弈的動態過程，各方都會選擇使自己效用最大化的策略，最終形成一個各方都願意改變現有選擇的行動集合。因此，危機管理的結局不僅僅取決於某一方面的選擇，而往往取決於雙方或多方的策略選擇。在各方追求自身效用最大化的目標下，交易或者討價還價就始終貫穿於危機管理的全過程。

　　(1)提高政府危機防禦能力。將危機管理理念融入政府管理過程，制定有效的危機管理戰略，不僅可以提高政府阻止危機發生、發展和降低危機不良影響的防禦能力，持續有效地維持政府在公眾中的公信力和影響。

　　(2)提升政府處理危機事件能力。危機管理包括政府在順境、逆境中以及發展過程各階段的管理內容，包括一整套預防、察覺和化解危機事件的管理機制，是一種具有較強操作性的管理思想和管理模式。

　　(3)維護社會穩定和國家政權。政府部門要從政權和社會穩定的高度關註危機管理，從國家安全的高度看待危機事件，否則不利於社會穩定和維護政權。

　　(4)防止社會出現系統性風險。現代社會的相互依存度越來越高，關聯性越來越強，必須加強公共危機管理，提高危機意識，縮減危機的影響和範圍，防止社會出現系統性風險。

　　公共危機管理是在社會面臨不期而至的重大災害、災難或衝突動亂的危急關頭實施的管理活動，是一種非常態的公共事務管理。因此，其管理理念和管理方式具有顯著的特殊性，必須秉持如下理念實施管理：

　　一是以人為本的理念。這是公共危機治理的第一原則和根本原則。公共危機治理的根本目標就是為了最大限度地輓救遭受危機戕害或威脅的人的生命，保護人的生命安全。在公共危機治理中必須盡最大努力最大限度地預防或減輕公共危機所造成的人員傷亡和財產損失。

　　二是防範為先的理念。公共危機管理的政府主導部門和公眾都需要保持警覺的防範意識，公共部門必須建構和完善危機監測、預報預警體系和機制，強化危機防範和應急處置能力。

　　三是資源整合的理念。公共危機應對和治理的緊迫性、複雜性和艱巨性需要迅捷充分地整合社會資源以回應挑戰。

　　四是國際合作的理念。防範和治理公共危機，各國政府都需要與國際組織和國際社會進行充分合作，在公共危機治理中實現資金、技術、救援以及教育培訓方面的互助或資源共用。

　　對於危機管理的階段界定有多種說法，有諾曼R．奧古斯丁的六階段說，有菲利普·亨斯洛的五階段說，有芬克(Fink)的四階段說，有伯奇(Birch)、古思(Cuth)主張的三階段說。這些危機管理階段界定的實質是把危機管理行為滲透到危機各個階段，轉化為組織的運作行為。

　　危機管理本身並不僅指危機發生過程的時間表，必須要考慮到每個階段的相應行為選擇。人們通常認為，危機管理包括四個方面的行為過程：

　　(一)危機前的預防

　　最高明的危機管理不在於危機事件的形成和爆發後的處理，而在於排除可能導致事件發生的各種可能性，從根本上防止事件的形成和爆發，也就是“防患於未然”。在這個階段包括幾個環節：首先要對管理範圍內的政治、經濟、社會、自然等環境進行評估；其次要找出可能導致事件發生的關鍵性誘因，並儘可能提前加以解決。

　　(二)危機前的準備

　　這個階段包括兩個環節：一方面要制訂應急預案。提前設想事件可能爆發的方式、規模、危害程度等，並且擬訂出多套應急方案，事件一旦發生，可以立即根據實際情況選擇可行方案。面對現實中預案可能出現的問題，要求首先做好風險分析，針對非常規風險制定工作規劃；其次做好“最壞的打算和最好的準備”，達到保障有力；再次搞好模擬訓練演習，實現預案的動態更新和完善。另一方面要做好監測與預警。比如建立社會預警機制，“是對社會運行狀況發出信號，顯示社會已經或即將發生無序現象的臨界狀態，以期引起社會管理者和社會公眾的註意，及時採取對策，使社會運行狀況不再繼續惡化的一套制度和方法”。做好這項工作，需要做好預警的監測、傳遞、分析、發佈信息等全流程，同時從技術、經濟、社會、政治多角度對事態進行科學理性分析。

　　(三)危機中的響應

　　由於此時危機事件的衝擊力最大，因此也是人們關註最多的階段。

　　1．危機的初期響應階段

　　首先，要採取措施及時遏止事態發展。要達到這個目的，公共危機管理部門就要在極端困難的情況下為決策者提供真實準確的信息，幫助決策者迅速找到應對危機事件的根本和要害之處，及時採取措施，在儘可能短的時間內控制住危機。

　　其次，管理者要註意隔離危機，避免危機態勢進一步升級。隔離危機的一種有效途徑是通過迅速有效的危機反應，防止危機擴張；另一種途徑則是加強媒體管理，在防止不利於危機管理的謠言流傳的同時，向受危機衝擊者及時發送出準確而權威的信息。一般來說，要達到“隔離事態”，需要做好以下事項：第一，現場人員保持冷靜，儘快組織自救和互救；第二，有關機構迅速啟動預案，成立機構，組織人員；第三，確定決策目標選擇的價值偏好，遵循以人為本的基本原則，儘量保證生命安全、財產安全、環境安全和社會穩定；第四，及早註意隔離心理危機、媒體危機及其他衍生危機；第五，保證組織內其他部門正常運轉；第六，防止“譴責游戲”。

　　2．危機的全面響應階段

　　面對危機的升級和擴展，要對危機進行全面管理。第一，主要領導應親赴第一線。這樣既可以穩定民心，也可以保證信息的準確、真實、快捷。第二，要做好關鍵決策的抉擇。在信息不夠、資源不足的情況下，危機決策必須要高效快捷而且科學。第三，要做好危機的協調管理。不僅僅是資源的協調．還包括做好現場各個主體之間的矛盾和關係。第四，要做好媒體溝通。及時快捷地做好新聞發佈，用權威信息來防止謠言滋生。第五，要做好公眾溝通。調動公民參與，建立政府、社會、公眾三位一體的聯動響應機制。

　　(四)危機後的修複和重建

　　危機的修複和重建不僅意味著恢復事件中受到損害的有形的東西，也意味著恢復和重建事件中相關人的心理和信仰，更意味著彌補危機暴露出來的漏洞和不足。為此，要在科學、客觀原則指導下，對危機事件發生的原因、機理和處理過程進行調查與分析，總結經驗並吸取教訓，完善規章制度，明確未來方案任務和工作曩點。這個階段屬於承前啟後的階段，絕不是簡單地以“處分人”為結束的標誌。缺少這個階段的努力，災難就會重覆上演，人間悲劇就會迴圈發生。

　　美國公共政策學者曾經歸納出成功處理危機的三個要素：“政府部門積極主動應對、媒體‘第一時間’的反應和民眾的自我調適。”但是如何把這種政策性應對之舉轉變成為一個具有長期性的有效機制，從而避免其短期效應特征，就成為危機管理中普遍關心的焦點問題。從各國的實踐經驗來看，建立一個高效的包含預警、處置和輔助機制在內的危機管理機制，已經成為或正在成為各國危機管理突發公共寥件的必由之路。

　　(一)危機管理的預警機制

　　古人雲：“凡事預則立，不預則廢”，更何況我們今天面臨的是一個急速變革的社會。預警機制就是在事件爆發之前，在制度安排上做到有預案、有危機處置人員及其訓練、有危機信息系統等三大要素。預警機制建設的首要目標就是要不斷把分散的信息集中到一起，並向相關決策部門提供決策的方案，以應對隨時發生的突發公共事件。通過建立一個完善的預警機制，有利於提高組織在突發事件發生時的快速反應能力，從而減少危機監測成本和提高危機監測效果；通過教育、培訓和模擬訓練的方式，不斷提高公共管理者和社會公眾的危機意識和能力；通過建立一套系統全面的信息系統，全面地監測、跟蹤各種動態，特別是註意那些有可能導致突發事件發生的要素。當然，預警機製作用的發揮離不開政府、企業、第三部門、民眾之間的大力合作和共同參與。

　　(二)危機管理的處置機制

　　危機發生時，要有指揮機構統一負責危機管理；要有監測中心及時跟蹤掌握事態發展新情況；要有動員體系把潛在應對能力迅速變為現實能力。危機過後，要有評估和複原體系。常言道：“前車之鑒，後事之師。”公共危機事件過後要儘快從危機狀態中複原到正常狀態。正常狀態要用正常的管理，非常狀態需要非常手段的管理；在正常狀態下必須考慮建立非常狀態下的應急機制和能力，在非常狀態下必須維持一定的經濟秩序和社會秩序。

　　(三)危機管理的輔助機制

　　輔助機制包括預案管理、信息溝通、媒體管理，以及危機管理的組織機構、物質準備和調度、技術儲備、國際合作等。這些管理行為之所以稱為輔助機制，是因為這些管理行為貫穿危機管理始終，並不是危機管理某個階段特有的管理行為，而是危機管理各個階段都需要的管理行為，屬於危機管理的基礎性工作。

　　所謂“體制”，是指國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關係和管理許可權劃分等方面的體系、制度、方法、形式的總稱。公共危機管理的組織體制，是指危機情境下主體的權責利關係的劃分，包括了主體及其功能以及豐體之間的相互關係。按照《突發事件應對法》的規定，我國應急管理體制目標魁要建設一個“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的管理體制。

　　(一)管理機構

　　管理機構是指維持應急日常管理的負責部門。管理機構的職責主要包括：一是圍繞應急保障所需進行資源上的準備，如人員培訓、經費與裝備保障、信息系統建設等；二是編製所管轄區域的突發公共事件的應急預案；三是組織進行應急演習；四是突發公共事件發生後，配合應急指揮部門進行應急救援並協調與功能部門之間的關係，保證應急救援的效率。

　　(二)應急指揮中心

　　應急指揮中心是指應急預案啟動後，負責應急救援活動的場外與場內的指揮系統。場內指揮部門負責組織指揮參與現場救援的各單位行動，迅速控制或切斷災害鏈，把損失降低到最低限度；組織治安、交通保障，做好人員疏散和安置工作，安撫民心，及時掌握和報告事態情況。場外指揮部門是在突發公共事件擴大升級而超出場內指揮部門的協調指揮能力範圍時，介入到應急救援中來，在更大範圍內，協調指揮應急救援活動。

　　(三)功能部門

　　功能部門是指包括與應急活動有關的各類職能性組織機構，如公安、醫療、交通等單位。突發公共事件應急管理是一個綜合的系統工程，除了管理機構外，應急救援還需要其他功能部門之間的合作與聯動。功能部門主要職責是配合應急指揮部門進行應急救援，在救援過程中應服從應急指揮中心的安排。

　　(四)救援隊伍

　　救援隊伍是應急救援的執行者，一般由專業救援人員和志願人員組成。人民解放軍、武警、公安部隊和預備役民兵是應急救援的骨幹和突擊力量，專業隊伍是應急救援的基本力量，廠礦企業專兼職隊伍、志願者和職工是應急救援的輔助力量。

　　所謂機制，指的是有機體的構造、功能和相互關係，泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。

　　機制與上文所闡釋的體制的區別在於，機制泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式，重在事物內部各部分的機理，有機體的構造、功能及其相互關係；體制指的是一個工作系統內部的體系和制度的總稱，重在事物內部各部分之間的一種靜態的關係。關於公共危機管理機制的界定，不同的學者有不同的觀點，中國現代國際關係研究所危機管理與對策研究中心的學者們認為，所謂的公共危機管理機制就是指以擔負危機管理職能的國家政治機構為核心，在社會系統其他重要因素的影響下，按照相應組織結構運作從而對危機事態進行預警、應對和恢復的組織體系。龔維斌認為，公共危機管理機制就是指在政府危機管理基本原則的指導下，政府所建立的一整套公共危機監測、預防和快速反應的制度與運行機制。

　　運作機制，是指在危機管理過程中，體現為穩定化和固定化的流程和程式。

　　(一)監測預警機制

　　建立預警監測網路，全面開展危機的監測工作。各個地區、各個單位、各個部門要結合實際，因地制宜，建立監測本地區危機的預警網路，形成上下結合、分工協作、效能統一的危機監測體系。

　　制定預測信息管理制度。開展預測預報工作，制定危機預測信息管理制度，建立健全信息彙集、報告、通報、發佈制度。

　　設立警戒標準。對歷史發生的危機事件進行歸類整理，探討各類危機的成因、破壞的程度．恢復的程度等，劃分出不同的危機程度，形成直接的、簡單易懂的標準參數向公眾發佈。

　　(二)決策協調機制

　　建立應急指揮中心。指揮中心是各種信息的整合處理中心和各種社會、經濟資源的協調調度中心。指揮中心負責領導、指揮本行政區域內危機應急處理工作。

　　啟動並修訂應急預案。危機發生時，指揮中心應當對事件進行綜合評估，判斷事件的性質和類型，提出是否啟動應急預案的建議，並報上級主管部門批准。

　　協調各方力弛指揮中心開始工作後，要依照預案，全面協調各個部門、各個層次的社會、經濟力量，立即組建起危機處理的保障網路。

　　(三)信息報告機制

　　按照《突發事件應對法》的規定，公共危機管理的信息報告機制主要包括：

　　信息報送制度。地方各級人民政府應當按照國家有關規定向上級人民政府報送突發事件信息。縣級以上人民政府有關主管部門應當向本級人民政府相關部門通報突發事件信息。專業機構、監測網點和信息報告員應當及時向所在地人民政府及其有關主管部門報告突發事件信息。有關單位和人員報送、報告突發事件信息，應當做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。

　　信息分析制度。縣級以上地方各級人民政府應當及時彙總分析突發事件隱患和預警信息，必要時組織相關部門、專業技術人員、專家學者進行會商，對發生突發事件的可能性及其可能造成的影響進行評估；認為可能發生重大或者特別重大突發事件的，應當立即向上級人民政府報告，並向上級人民政府有關部門、當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。

　　信息發佈制度。履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當按照有關規定統一、準確、及時發佈有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息。任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息。

　　(四)應急響應機制

　　我國的《突發事件應對法》規定：突發事件發生後，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，立即組織有關部門，調動應急救援隊伍和社會力量，依照本法規定和有關法律、法規、規章的規定採取應急處置措施。自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生後，履行統一領導職責的人民政府可以採取下列一項或者多項應急處置措施，諸如實行政府強制干預，保證社會生活正常；動態更新危機事件及應急響應的各方面信息，避免引起社會的恐慌；發揮非政府組織與公眾的作用，形成多元治理的框架，從而更有效地應對事件。

　　(五)社會動員和參與機制

　　這主要指的是政府要加強與公眾的溝通，培育公民參與意識，充分發揮大眾的力量。《突發事件應對法》規定：突發事件發生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當地人民政府的決定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協助維護社會秩序。突發事件發生地的其他單位應當服從人民政府發佈的決定、命令，配合人民政府採取的應急處置措施，做好本單位的應急救援工作，並積極組織人員參加所在地的應急救援和處置工作。

　　為了預防和減少危機的發生，控制、減輕和消除危機引起的嚴重社會危害，規範危機應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，法制建設就成為危機管理的重要基礎。公共危機管理的法制基礎主要包括：一是由立法機關通過的法律，如突發事件應對法、政府信息公開法等；二是由政府頒佈的規章，如《應急救援管理條例》；三是包括預案在內的以政府令形式頒佈的政府法令、規定，如《北京市突發公共事件總體應急預案》、《破壞性地震應急預案》；四是與應急救援活動直接有關的標準或管理辦法，如《突發公共衛生事件交通應急規定》、《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》等。

　　無數危機案例證明，保障系統建沒的好壞，直接關乎人民生命財產安全和政府形象。公共危機管理的保障系統主要包括以下幾個方面：

　　第一，信息與通訊系統。這也是最首要的保障條件。構築集中管理的信息通訊平臺是應急體系最重要的基礎建設。比如：推進“110”、“119”、“122”、“120”等多台合一，實現“統一接報、分類分級處置”，並統一社會服務號碼。

　　第二，根據突發公共事件的發生頻率和嚴重程度，建立相應物資儲備。

　　第三，建立和完善重大事故警報系統，及時向受事故影響的人群發出警報和緊急公告，準確傳達事故信息和防護要求。

　　第四，重大事故的應急救援工作離不開技術與信息的平臺支持。

　　第五，通過各種形式和活動，加強對社會公眾的應急知識教育，提高應急意識。

　　第六，設立應急救援培訓基地，對各類應急救援人員進行相關專業技術的強化培訓，以全面提高應急隊伍的作戰能力和專業水平。

　　企業危機管理是危機管理領域發展較早、理論體系相對成熟的部分，而SARS疫情、金融危機、禽流感、口蹄疫等大型公共危機事件的頻繁發生，使公共危機管理成為危機管理領域新的研究熱點。同樣是對危機的管理，二者必然存在許多共性的方面，公共危機管理可以借鑒企業危機管理的相關成果。同時，我們也應該看到二者之間存在差異，公共危機管理相對企業危機管理來說有其獨特的規律。二者的差異主要有以下幾方面。

　　一、危機管理的概念不同

　　企業危機管理是解決企業面臨的危機，使其煥發生機的管理活動。企業危機，是指危及企業形象和生存的突發性、災難性的事件。它通常會給企業和公眾帶來較大損失，嚴重破壞企業形象，使企業陷入困境乃至破產。

　　公共危機管理是針對大眾生活和工作中出現的危機狀態的一種管理活動，即公共管理機構通過建立必要的危機應對機制，採取一系列必要措施，防範、化解危機，恢復社會秩序，保障人們正常的生產和生活活動，維護社會穩定，促進社會和諧、健康發展。

　　二、危機管理的客體不同

　　企業危機管理是解決企業面臨的危機。公共危機管理的對象是對大眾正常的生活、工作以至生命財產構成威脅的突發性、災難性的事件。

　　三、危機管理的主體不同

　　企業危機管理的主體是企業，是單一主體。公共危機管理的主體是多元的，主要是政府及其他公共部門(行使公共管理職能的其他公共機構，如非政府組織等)，如果動員得當，贏利的企業組織、非政府組織、各種政治派別、國內外人士、普通民眾等都會積极參与危機處理。

　　四、危機管理的目標不同

　　企業危機管理是為了保護企業的利益，主要是經濟利益。公共危機管理維護的是公共利益，是社會大眾的利益，如恢復社會秩序，保障人們正常的生產和生活秩序，維護社會穩定，促進社會和諧、健康發展，增進社會公平等。因此，公共危機管理的目標是為了保護社會利益不受或少受損失。

　　五、危機管理的手段不同

　　企業危機管理以經濟手段為主，輔以法律手段和行政手段。政府危機管理則是以行政手段和法律手段為主，輔以經濟手段。

　　六、危機管理的物質來源不同

　　用於企業危機管理的物質投入來源於企業自身的經營利潤，因此資源的使用是企業自身行為，不必受社會監督、制約。由於公共危機管理是一種非營利的社會活動，是政府的主要職能之一，因此管理所需要的資源是公共的，主要靠國家財政收入，還包括所接受的社會捐贈。因此，公共危機管理資源的使用必須是公開的、透明的，受納稅人和捐贈者的監督。