城鄉二元結構

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　　城鄉二元結構一般是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小農生產為主要特點的農村經濟並存的經濟結構。我國城鄉二元經濟結構主要表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落後；城市的人均消費水平遠遠高於農村；相對於城市，農村人口眾多等。這種狀態既是發展中國家的經濟結構存在的突出矛盾，也是這些國家相對貧困和落後的重要原因。發展中國家的現代化進程，可以說在很大程度上是要實現城鄉二元經濟結構向現代經濟結構的轉換。

　　在我國，城鄉二元結構形成於20世紀50年代中期，它是以二元戶籍制度為核心，包括二元的糧食供給制度、副食品與燃料供給制度、教育制度、就業制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保障制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等14個方面的社會制度體系。城鄉二元結構人為地從政治、經濟、文化等方面把統一的中國社會分割為城市和農村，將工農、城鄉之間區別對待，禁止人員、商品等自由流通，進而形成森嚴的城鄉壁壘。在這個城鄉二元結構中，一個是由市民組成的城市社會，另一個是由農民組成的農村社會。二元結構以嚴格的戶籍制度和各種政策將農民限制在土地上，使土地成為農民的生活保障，同時也不可避免地造成農民對土地的依附。與之相伴的是農民喪失了和整個社會平等博弈的權利和機會，如平等的就業權、遷徙權、社會保障權等，所以，農民很難離開土地而生活。

　　我國城鄉二元結構的形成有著特殊的歷史背景和成因。建國初期，為了迅速建立起獨立完整的工業體系，打破國際社會的封鎖，我國建立了中央集權的計劃經濟體制，實行低經濟水平下的高積累政策和重工業優先發展戰略，投資向城市和重工業傾斜。在當時的體制和條件下，實施這種發展戰略，必須解決重工業發展的資金來源和就業崗位較少的問題，為此，國家一方面通過工農產品“剪刀差”，壓低農產品價格為工業化積累資金；另一方面在城市實行低工資政策，並限制農民進城就業，由此逐漸形成了一整套城鄉分割的制度安排。長達幾十年的計劃經濟體制又逐步強化了這種城鄉分割的結構狀況，勞動力在各地區各部門之間的流動受到嚴格限制。改革開放以來，我國逐步建立起了社會主義市場經濟體制，一些制度的發展已使城鄉二元結構有所鬆動，但是，總體上看，我國當前相當多的制度改革是滯後於經濟市場化的，不利於推動城鄉一體化，甚至相當多改革的結果反而強化了城鄉二元結構。如在計劃經濟體制下，集體提供了大量的福利，包括遍佈農村的教育、合作醫療、公共衛生體系和農村基礎設施體系等，這些制度安排本身在一定程度上緩解了城鄉二元結構，維持著城鄉協調發展。改革開放以後的教育改革、醫療改革、公共衛生改革、社會保障改革等在很大程度上瓦解了計劃經濟下的社會體制。以城市為中心的改革較為迅速，國家對城市的基礎設施建設和公共投入水平較高，城市居民的福利水平得到很大提高，而農村的社會體制建設相對發育不足，包括教育、衛生、醫療、保障等方面的制度建設遠落後於城市。而且，農村的基礎設施建設和公共事業很大程度上要依靠農民自己解決。由於農村居民受教育機會和受教育程度相對較低，同時不少城市採取排斥性的就業制度和城市暫住制度，弱化了農村居民通過社會流動進入城市體系的能力，進一步加強了城鄉二元的體制壁壘，城鄉差別在擴大，城鄉二元結構日益顯性化。

　　城鄉二元結構已經成為制約中國社會發展的巨大障礙，制約著我國社會主義市場經濟的進一步推進，嚴重影響著社會的和諧發展，到了必須破解的時候。

　　1．我國城鄉二元經濟結構的形成有其歷史原因

　　中國是個傳統的農業大國，整個社會的經濟環境一直帶有農業經濟的封閉性、自給性、穩定性，19世紀40年代的鴉片戰爭，讓西方列強強行打開了中國封閉的貿易壁壘，西方先進的生產技術開始傳人中國，但小農經濟的落後生產方式並沒有得到改變，以農為本的經濟結構與近代工業的發展長期並存，造成了中國分立型的城鄉關係。

　　2．我國城鄉二元經濟結構的形成亦有其政策原因

　　建國後，為了加快工業化進程，在計劃經濟背景下，實現了國家資源統一配置，國家採取了“城鄉分割、一國兩策”的體制，用城鄉分立的戶籍制度，在城鄉之間實行了區域界限分明、人員控制嚴格、產業分工清楚、管理方式迥異的所謂城鄉二元結構，在城鄉的產品交換、人員流動、社會福利、公共產品供給等方面背離農村，政策性地強化了城鄉二元經濟社會結構，造成城鄉在戶籍、身份、待遇、權利、義務等方面的人為分割，在戶口轉移、勞動就業、社會保障等諸多方面存在著農村村民與城市市民不同的權利和義務。

　　3．我國城鄉二元經濟結構的形成對解決發展產生了巨大影響

　　農業經濟的弱質性使得農業本身並不具有與現代工業競爭的優勢，農民本身由於資源配置的不合理普遍教育程度偏低、政治影響力微弱，也由於自身分散性，雖然人數偏多但卻成為一個大的弱勢集合體。

　　城鄉二元經濟結構對我國的經濟發展起初是有一定的積極意義，建國初城鄉二元經濟結構是它具有經濟發展的導向和示範作用，吸引和推動傳統部門的創新，引導傳統部門走向現代化。在計劃經濟時代城鄉二元經濟結構可以為整個國民經濟的技術改造和現代化建設創造技術和物質條件，為傳統經濟向現代經濟發展提供科學技術和物資設備的支持。還可以為國民經濟的發展積累一定資金，支援傳統部門的發展與開發，促進傳統部門的現代化改造。

　　但隨著經濟發展，城鄉二元經濟結構開始顯示其對經濟發展消極的負面效應。城鄉差別，工農差別的擴大，已導致很多社會問題出現：如貧富差距的擴大、地區發展不平衡、收入與分配的不平等，已經成為國民經濟現代化發展的障礙。城鄉之間收人水平的差距，影響了傳統農業生產的積極性。農村經濟建設和其他方面的建設是相輔相成的，根本途徑在於發展經濟。經濟得不到發展，收入水平勢必降低，影響消費水平，從而制約了城市生產需求的擴大供給。城鄉二元經濟結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。

　　城鄉二元經濟結構作為我國新型城鎮化建設的一個主要障礙，制約我國轉變經濟發展方式的進程。對我國經濟發展的危害主要表現在：

　　一、長期的城鄉二元結構嚴重製約我國城市化發展，阻礙了農村經濟結構的轉換和發展以及農業現代化的發展進程，從而導致我國國民經濟比例的不合理。

　　二、使得國有資源在配置過程中不合理程度加劇，缺乏競爭機制，造成了資源的浪費以及資源利用效率低下，使得經濟效益低下，經濟的發展更多的以犧牲資源和環境為代價。

　　三、由於戶籍管理制度的限制，阻礙了農村剩餘勞動力的轉移和城鄉人口的流動，不利於新型城鎮化建設，同時也帶來了大量社會問題，比如影響到農民工下一代子女的教育等問題。

　　四、城鄉二元結構使得城鄉貧富差距不斷拉大，造成農村貧困化，以及受教育、就業等方面的不平等，從而會引發一系列社會問題。總之，城鄉二元結構的存在較為嚴重地影響了我國社會主義現代化進程和新型城鎮化的建設步伐，阻礙了我國經濟的健康發展。

　　從思想基礎看，近些年來，國家在巨集觀發展戰略及指導思想方面發生了一系列重大轉變，由以往致力於解決經濟短缺帶來的矛盾問題，轉變為用科學發展觀統領全局，堅持以人為本，統籌經濟與社會、工業與農業、城市與鄉村以及區域之間的協調發展，註重解決長期積存下來的社會事業發展滯後、城鄉收入差距擴大、區域發展不平衡等一系列問題，為化解城鄉二元結構矛盾創造了越來越有利的制度環境。

　　從物質基礎看，隨著我國綜合經濟實力逐步增強，公共財力及社會保障能力大幅提高，國家有了比較充足的經濟力量統籌解決城鄉二元結構帶來的積弊和問題，謀求城鄉和地區的持續發展。自改革開放以來，我國的經濟發展保持了年均9％ 以上的高速增長，人均國內生產總值由381元增加到13 985元，綜合經濟實力顯著增強。國家財政收入由1132億元增加到31 628億元。隨著經濟的快速發展，我國已經具備了促進城鄉二元結構轉換的物質基礎和相關條件。

　　從現代化水準上看，工業化、城鎮化進程不斷加快，初步形成了以城帶鄉、以工補農的新格局。

　　從根本上化解和消除城鄉二元結構，是一項長期而艱巨的任務，對此我們應採取以下的對策。

　　其一，增加政府財政支農資金投入總量，形成財政支農政策和穩定的支農資金增長機制。要改變農村的落後局面，平衡城鄉社會，最直接的還是資金問題。過去長期存在的工農產品定價的“剪刀差”傾向使廣大的農村居民利益受到了損害，今天在轉變城鄉二元結構局面中政府一定要首先從增加政府財政支農總量人手去補償和推動農村社會的發展，加大財政支農，金融支農的力度，擴大國家和各級財政對農村的諸如交通、通訊，水利等基礎設施和教育、衛生、人才、技術、市場等方面建設的投入，支持農村各種要素市場的培育、建設和發展，儘快將農村的要素和產品市場都納入國家統一的大市場之中。加快建設與農村居民生產生活密切相關的公用服務設施，促進城鎮基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，逐步完善農村供水、供氣、供電、排污、防洪、減災等公用設施。

　　其二，改革和完善那些導致二元結構產生並存在的有關制度措施，建立和完善相關制度供給機制，進行制度創新。一是逐步取消現行戶籍管理辦法，建立和實行城鄉一體、全國統一的戶籍管理制度，只要進城農民有固定職業、固定收入和固定住房，都可以市民身份進行登記。二是建立跨地區、跨城鄉的統一勞動力市場，制定平等的勞動力就業進入制度，實行公平的就業政策。三是改革農村成人教育和職業技術教育制度，建立“政府主導、多方籌集” 的就業培訓投入機制，進一步調整和完善農村義務教育管理體制和投入機制。四是推進新型農村合作醫療制度建設，加大政府對農村衛生預算支出的份額。五是構建城鄉一體的社會保障體系，逐步實現農村社會保障制度與城市接軌。積極推進覆蓋城鄉的最低生活保障、失地農民基本生活保障、農村合作醫療和孤寡老人集中贍養等農村“新五保” 體系建設，促進最低生活保障體系向農村延伸和覆蓋進入城市的農民。六是創建適應農村市場經濟發展需要的土地流轉制度，從制度上為農村的規模經營和產業化經營奠定基礎，按照市場化原則改革城鄉土地徵用制度，讓農民在土地流轉中失地不失利、失地不失業。

　　其三，調整農業產業結構，切實促進農民增收。一是調整農村第一產業與第二、三產業比例結構以及第二產業內部比例結構，改變農產品加工、運銷等滯後的局面，形成層次多樣、具有一定規模特點的現代農業結構，使農民從有限的土地上，從單純的生產環節中分離出來。二是要調整初級產品和加工產品比例結構，改變農業初級產品占多數、占主導的局面，實現農業初級產品到加工產品的飛躍，提高農產品的附加值。三是調整農產品供給結構，實現農產品由低質多量到高質量的轉化。

　　其四，加快推進工業化、城市化，增強城鄉經濟發展活力。城市化是世界上所有國家和地區實現現代化的必由之路，科學合理地推進城市化進程，是我國消除城鄉二元結構、促進城鄉協調發展的基本途徑。為此我們要堅持大、中、小城市並舉的城市化方針，形成分工合理、各具特色的城鎮化體系，把擴大就業作為推進工業化、城鎮化進程中的基本戰略目標；加強城鄉工業的分工協作，促進城市社會服務向農村覆蓋、城市文明向農村文明輻射，積極推進農村工業向城鎮集聚、向園區集中，構成合理的城鄉生產力佈局，提高城鄉產業依存度和相融度，實現工農互動、城鄉相融。各級政府要進行科學規劃和加強引導，把城市化的立足點放在國民經濟結構和農業產業結構的調整和升級、農村剩餘勞動力的有效轉移上。