新型城鎮化

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　　新型城鎮化是指中國政府在2013年6月規劃的要走的區別於過去的走集約、智能、綠色、低碳的新的城鎮化。新型城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程，它主要表現為隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力從事職業向城鎮二、三產業的轉移。城鎮化的過程也是各個國家在實現工業化、現代化過程中所經歷社會變遷的一種反映。

• 2012年11月，十八大報告中八次提到了城鎮化，多次強調，城鎮化是我們最大的內需潛力所在。

• 2012年12月16日，中央經濟工作會議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，是擴大內需的最大潛力所在，要積極引導城鎮化健康發展。

• 由發改委牽頭、多部委參與編製的《城鎮化發展規劃綱要(2012-2020)》在2013年年6月底完成，並報國務院發佈實施。規劃共涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設。中央提出要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路，低碳將成為新型城鎮化的重要“符號”。

　　改革開放以來，我國城鎮化率年均提高1.02個百分點；2000年以來，城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。城鎮數量和規模不斷擴大，城市群形態更加明顯，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為拉動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。城市綜合服務能力明顯提升，人居環境逐步改善。但也必須看到，我國城鎮化質量不高的問題也越來越突出，主要表現為五個方面^[1]：

　　一是大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯後。被納入城鎮人口統計的2億多農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部出現新的二元結構矛盾，制約了城鎮化對擴大內需和結構升級的推動作用，也存在著社會風險隱患。

　　二是土地城鎮化快於人口城鎮化，城鎮用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過多，建成區人口密度偏低，耕地減少過多過快。這不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。

　　三是城鎮空間分佈與資源環境承載能力不匹配，城鎮規模結構不合理。東部一些城鎮密集地區資源環境約束加劇，中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘。城市群佈局不盡合理，城市群內部分工協作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇；中小城市集聚產業和人口功能不足，潛力沒有得到充分發揮；小城鎮數量多、規模小、服務功能弱。城鎮空間分佈和規模結構不合理，增加了經濟社會和生態環境成本。

　　四是“城市病”問題日益突出，城市服務管理水平不高。一些城市空間無序開發、人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，食品藥品等公共安全事件頻發，大氣、水、土壤等環境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村和城鄉結合部等外來人口聚集區人居環境較差。

　　五是體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展。現行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。

　　我國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉發展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從基本國情出發，遵循城鎮化發展規律，積極穩妥推進城鎮化健康發展。要緊緊圍繞推動城鎮化轉型發展，以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，促進產業發展、就業轉移和人口集聚相統一，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城鎮化道路，全面提高城鎮化質量。

　　以人口城鎮化為核心，就是要有序推進農業轉移人口市民化，不斷提升城鎮居民生活品質。以城市群為主體形態，就是要以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以綜合承載能力為支撐，就是要增強城市經濟、基礎設施、公共服務、資源環境對人口集聚的支撐作用，提升城市可持續發展能力。以體制機制創新為保障，就是要營造有利於城鎮化健康發展的制度環境，以改革的紅利釋放發展的潛力。

　　促進城鎮化健康發展，必須堅持公平共用，有序推進農業轉移人口市民化，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使全體居民共用城鎮化發展成果；堅持合理佈局，根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，科學規劃城市群規模和佈局，促進大中小城市和小城鎮協調發展；堅持產城融合，繁榮城鎮經濟，加快產業轉型升級和服務業發展壯大，統籌產業功能和居住功能，促進城鎮化與工業化、信息化良性互動；堅持集約低碳，合理控制城市開發邊界，提高現有空間利用效率，推進綠色迴圈低碳發展；堅持統籌城鄉，加快城鄉發展一體化，促進生產要素在城鄉間自由流動和平等交換、公共資源在城鄉間均衡配置；堅持制度創新，深化重點領域和關鍵環節改革，更好地發揮市場主導和政府引導作用，為城鎮化健康發展奠定製度基礎。

　　 第一，有序推進農業轉移人口市民化。

　　按照因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧異地就業城鎮人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。加快推進基本公共服務均等化，努力實現義務教育、就業服務、社會保障、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。

　　 第二，優化城市化佈局和形態。

　　優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，用綜合交通網路和信息化網路把大中小城市和小城鎮連接起來，促進各類城市功能互補、協調發展。在發揮中心城市輻射帶動作用基礎上，強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。

　　第三，提高城市可持續發展能力。加快轉變城市發展方式，優化城市空間結構，統籌中心城區改造和新城新區建設，有效預防和治理“城市病”。

　　加快產業轉型升級，強化城市產業支撐，營造良好創業、創新環境，增強城市經濟活力和競爭力。完善城鎮基礎設施和公共服務設施，提升社會服務和居住服務水平，增強城市承載能力。推進創新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設，全面提升城市內在品質。完善城市治理結構，創新城市管理方式，提升城市社會管理水平。

　　第四，推動城鄉發展一體化。

　　堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。加快推進農業現代化，建設農民幸福生活的美好家園。

　　中國的城鎮化與美國的新技術革命被視作21世紀影響人類社會進程的最主要的兩件大事。在經濟社會和城鎮化發展的新階段，在國際經濟格局發生重大調整和我國全面建成小康社會、跨越中等收入陷阱的關鍵時期，需要高度重視推進新型城鎮化的戰略意義。

　　(一)推進新型城鎮化是順應世界各國實現現代化的普遍規律，加快實現我國現代化的理性選擇。

　　工業革命以來的歷史告訴我們，一國特別是大國要成功實現現代化，在推進工業化的同時，必須同步推進城鎮化，世界發達國家成為強國的過程就是其逐步提高城鎮化率的過程。根據聯合國2012年4月份發佈的《世界城市化展望》，從2011年到2050年，世界城鎮人口將從現在的36.3億增加到62.5億，城市化率由52.08%提高到67.13%，其中較發達地區將提高到86.26%，而欠發達地區也將提高到64.08%。實際上，發達國家在現代化過程中都有過城市化較快推進的時期，而且這個時期往往也是工業化較快推進的時期。特別是德國和日本正是抓住了現代化發展階段的歷史性機遇，快速推進城市化進程，並最終完成了城市化任務。譬如，日本城市化率曾由1950年的37.5%猛增到1955年的56.3%，城市化率5年上升18.8個百分點，年均提高3.766個百分點。我國要實現從經濟大國向經濟強國邁進，必須自覺遵循城鎮化發展的規律的內在要求，努力推進新型城鎮化，進而實現國家的現代化。

　　(二)推進新型城鎮化是自覺遵循城鎮化發展規律，建設經濟強國的必由之路。

　　美國城市地理學家諾瑟姆揭示了城鎮化發展在城鎮化早期和後期階段，城鎮化率提升得十分緩慢，而在城鎮化中期階段，城市人口比重可在短短的幾十年內突破50%而上升到70%，顯然這是城鎮化的快速發展階段。當前，我國城鎮人口占總人口的比重超過50%，已進入城鎮化發展的加速時期。我們要抓住世界城鎮化的歷史性機遇，充分發揮比較優勢和後發優勢，從提升國家綜合實力、建設經濟強國的角度來看，穩步提高新型城鎮化質量和水平，經過20年使我國城鎮化水平達到70%左右，基本完成城鎮化任務，建設經濟強國。

　　由此判斷，中國城鎮化速度是基本合適的。

　　(三)推進新型城鎮化有助於推動國民經濟健康持續發展，跨越中等收入陷阱。

　　首先，城鎮化是擴大內需的最大潛力。城鎮化帶動大量農村人口進入城鎮，帶來消費需求的大幅增加，同時還產生龐大基礎設施、公共服務設施以及住房建設等投資需求。其次，城鎮化是統籌城鄉發展的基本前提。通過推進城鎮化，大量的農村富餘勞動力向非農產業和城鎮轉移，農村居民人均資源占有量會大幅度增加，有利於提升農業生產規模化、市場化水平，加快農業現代化進程，解決農業增長、農村穩定、農民增收問題。城鎮化還可推動工業反哺農業、城市支持農村，促進基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉共同繁榮發展。第三，城鎮化是產業結構調整升級的重要依托。城鎮化產生集聚效益、規模效益和分工協作效益，極大地推動工業化進程。同時，城鎮化不僅能夠推動以教育、醫療、就業、社會保障等為主要內容的公共服務發展，也能夠推動以商貿、餐飲、旅游等為主要內容的消費型服務業和以金融、保險、物流等為主要內容的生產型服務業的發展。第四、城鎮化是轉變經濟發展方式的重要條件。城鎮化帶來人們生活方式改變，帶動消費需求將從“吃穿用”轉變到“住行學”，推動消費結構和消費方式升級。

　　城鎮化帶來人力資本和信息知識聚集，促進市場競爭、技術創新和改善管理，有利於提高資源集約利用，降低工業排放，實現低碳、綠色發展。城鎮化的規模效應將大幅度減少資源消耗，有利於對污染進行集中治理，促進兩型社會建設。第五，城鎮化是提高中等收入者比重的重要途徑。城鎮化形成更多的就業機會，提高勞動生產率，有利於提高勞動力的工資和勞動報酬在初次分配中的比重；同時，城市服務產業也是培育中產階級或者中等收入人群最重要的產業載體，印度就是通過發展服務業使中產階級數量在20年裡增加了4倍，達到2.5億人。

　　(四)推進新型城鎮化既是解決城鎮化自身問題的基本途徑，也是解決經濟社會問題的重要出路。

　　從整體上看，我國城鎮化依然滯後，也出現了類似城市病的苗頭和各種問題，並導致了其他社會經濟問題的產生。在城鎮化發展進入關鍵階段之際，為瞭解決這些問題，亟需積極推進新型城鎮化。首先，繼續保持一定的城鎮化速度，是儘快改變城鎮化滯後狀態的需要。無論是從城市化與工業化和經濟發展的相互關係，還從國際比較的角度，我國城鎮化水平都是滯後的。城鎮化滯後會帶來一系列嚴重的問題，需要通過繼續保持一定的城鎮化速度，儘快改變城鎮化滯後狀態才能得到解決。

　　其次，推進新型城鎮化是解決城鎮化問題的需要。從總體上看，目前我國的城鎮化基本上是比較健康的，但是，也的確局部存在幾種值得反思的屬於病態城鎮化傾向的不良現象，如半城鎮化、被城鎮化和“貴族化”城鎮化等現象。此外，由於缺乏有效措施和調控機制，在城鎮化巨集觀整體佈局上，還存在著大城市過度集聚、小城鎮發展無序，地區發展失衡、城市之間的關係不協調等問題。這些問題雖然還沒有發展為嚴重的城市病，但如果不採取科學的城鎮化戰略，儘早預防和治理，就很可能積重難返，無法根治。

　　第三，積極穩妥推進新型城鎮化還有利於城鎮化問題帶來的各種經濟社會問題的解決。城鎮化不可避免地帶來了其他各種經濟社會發展問題。例如，由於半城鎮化造成了我國數量龐大農業轉移人口和日益嚴重的農民工問題；再如，由於城市偏向政策和城鄉要素難以自由流動，造成的城鄉收入差距過大，出現的雙二元結構等諸多問題，這些問題主要由於城鎮化滯後、城鎮化質量不高造成的，也必須依靠積極推進新型城鎮化才能解決。