金融調控權

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　　金融調控權是指政府為實現巨集觀經濟總量的基本平衡，運用貨幣政策以及貨幣政策工具對國民經濟運行進行調控的權力。現代經濟是一種以貨幣為媒介的經濟，貨幣是商品的神經，是商品經濟的血液，因此發行經營管理貨幣的金融部門在經濟生活中具有非常重要的地位。

　　金融調控權是國家巨集觀經濟調控權中的一個重要組成部分，是國家金融調控機關為穩定金融市場，以引導資金流向，控制信用規模為目的，對有關的金融變數實行調節和控制的權力，金融調控權的行使主體一般是各國的中央銀行。

　　中央銀行是商品經濟條件下貨幣和信用發展的產物，是經濟、金融領域矛盾運動的必然結果。中央銀行是在商業銀行的基礎上逐步演化而來的，最初的職能是壟斷貨幣發行，服務政府財政，後來發展到主持全國清算系統，承擔金融機構的最後貸款人責任，最後則直接代表國家調控貨幣供應，管理金融事業，成為政府干預經濟的工具。在這個過程中，中央銀行的地位發生了相應的變化，由最初的商業銀行發展到準國家機關，最終成為國家機關。

　　金融調控權作為國家機關的一項重要經濟職權，各國法律通常賦予中央銀行，只是在組織形式的類型上各國中央銀行並非一致，綜觀世界各國或地區的實踐，中央銀行的組織形式主要有以下幾種類型：一是單一制中央銀行，即指國家設立中央銀行，專司中央銀行職能，制定、執行金融政策，如英國、法國、日本、義大利的中央銀行都採取這種形式。二是複合制中央銀行，如美國的聯邦儲備體系和德國的德意志聯邦銀行。這類中央銀行一般都由中央和地方兩級中央銀行構成，二者保持較大的獨立性，分別行使金融管理權，但貨幣發行權和金融調控職能都集中於中央機構。這類銀行在制定和執行貨幣政策時受政府的干擾較少，它們對國會負責，政府不得對其發佈命令、指示，這就從組織上保證了中央銀行的超然地位，賦予其很強的獨立性，調控效率很高。三是準中央銀行制，是指某些國家或地區沒有建立通常意義上的中央銀行，而只設立類似中央銀行的機構或由政府授權某個或某幾個商業銀行行使部分中央銀行職能的制度形式。採取這種體制的是地域較小而同時又有一家或幾家銀行在本國一直處於壟斷地位的國家或地區，有新加坡、沙烏地阿拉伯等。如在新加坡，設有金融管理局、貨幣委員會、投資局和中央公積金局等政府機構配合行使金融管理和中央銀行職能。

　　在我國，金融調控權主體是中國人民銀行，因為《中國人民銀行法》第一條就闡明瞭制定該法的目的是建立和完善中央銀行巨集觀調控體系，維護金融穩定。第二條接著規定：中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策,防範和化解金融風險，維護金融穩定。可以看出我國的中央銀行採單一制。其下還設跨行政區的九個分行以及北京、重慶兩大總行營業部。至於我國的三大政策性銀行，他們以直接或間接的資金投放吸引其他金融機構從事符合政策意圖的放款，從而發揮其提倡、引導功能。使一些利潤獲得時間長、難度大、起點較低、投資者不願介入的產業，通過政策性銀行的扶植、引導、倡導，對該產業提供資金，從而增加投資者的信心，使其協同投資。一旦其他投資者對這一行業的投資熱情高漲起來，政策性銀行就可以逐漸減少投資，轉而投資其他行業。充分體現政策意圖的倡導性，形成對民間資金運用方向的誘導機制，促成巨集觀調控目標的實現。從他們所行使的職能來看，一定程度上也起到巨集觀經濟調控的作用，但金融調控主要是通過制定和執行貨幣政策，實現貨幣供應總量的調節和控制，並引導資金的流向，為國民經濟的持續、健康、穩定、協調發展創造條件，儘管政策性銀行一定程度也可引導資金的流向，促進了產業結構的合理化發展，但它們並不能調控貨幣供應的總量，並非享有制定和執行貨幣政策的權力，也就是說它們不是金融調控權的主體。

　　從社會進程的邏輯演繹中可以看出，經濟的發展程度越深，金融的影響就越大。金融核心的內容是貨幣資金的流通，現代市場經濟實際上就是以貨幣為媒介的商品經濟，貨幣與貨幣資金是金融調控運行的載體，全社會的資金運行都從貨幣形態開始。因為“貨幣有著一個為其他機器所不具備的特征。由於貨幣的滲透是如此的廣泛，所以當它出現問題時，所有其它機器的運行過程都會陷入混亂。”在現代市場經濟條件下，任何有效需求都表現為有貨幣支付能力的需求，任何需求的實現，都必須直接或間接藉助於貨幣來實現。如果沒有貨幣的支付（並非僅指一手交錢一手交物的支付），社會基本的消費需求和投資需求就不能實現。因此，社會總需求與總供給的關係，最終還是貨幣供求量關係的表徵，要保證社會總供給與總需求的平衡，就必須使貨幣供給量與貨幣需求量相平衡。作為調控貨幣量的中央銀行，法律必然要授予其獨立的調控權力，按照現行法的規定，中國人民銀行行使金融調控的權力，主要有：

　　（一）貨幣政策制定權

　　貨幣政策制定權是指中央銀行就有關貨幣政策作出決定的許可權。貨幣政策是指中央銀行為了實現既定的經濟目標，運用各種手段調節貨幣供給量或信用量，進而影響巨集觀經濟的方針和措施的總稱。貨幣政策一般包括貨幣供應量政策、利率政策、匯率政策等。《中國人民銀行法》第五條規定：“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批准後執行。中國人民銀行就前款規定以外的其他有關貨幣政策事項作出決定後，即予執行，並報國務院備案。”本條規定對人民銀行作出有關貨幣政策事項作出決定的許可權分為了兩部分。一部分為第一款規定的“就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他事項作出的決定”，這部分政策事項的制定一般來說對國民經濟的發展有著十分重大的影響，同時，由於貨幣供應量、利率、匯率等貨幣政策是國家巨集觀經濟政策的重要組成部分，必須與一定時期的其他巨集觀經濟政策密切配合，不能各行其是，必須有相應機構對此進行協調。所以，對這些重大事項作出的決定，要報國務院批准，以保證貨幣政策與巨集觀經濟政策要求的一致性，同時也是為了保證各種巨集觀經濟政策措施的協調性和目標的一致性。另一部分為第二款規定的“其他有關貨幣政策事項”。人民銀行對該部分事項可直接作出決定，只需要報送國務院備案就行。報送備案的規定說明國務院對人民銀行就該部分有關貨幣政策事項的決定只進行事後監督，從而賦予了人民銀行更大的決策權，體現人民銀行的相對獨立性。“其他有關貨幣政策事項”是指屬於人民銀行職責範圍之內的，除年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的事項之外的貨幣政策事項，通常包括存款準備金、再貼現、公開市場業務、再貸款等。此類貨幣政策決定一經作出，人民銀行就可以直接付諸實施。綜上分析，目前中國人民銀行的貨幣政策制定權由於中央銀行本身的地位的不完全獨立性就決定了該權力的相對性，而非絕對地為中央銀行所享有。

　　（二）貨幣政策執行權

　　貨幣政策執行權指中央銀行對自己作出、經國務院批准或備案後的貨幣政策獨立依法行使的權力。批准或備案的貨幣政策有：

　　1、貨幣供應量，即貨幣存量，是指銀行系統根據貨幣需求量，通過其資金運用，註入流通領域的貨幣總量。它表示銀行系統向流通中供應了多少貨幣，貨幣分佈的層次結構，流動性強弱等，藉以觀察和檢驗貨幣政策效果。貨幣供應量的變動是順迴圈的，當經濟高漲時，信貸擴張，貨幣供應量增加；反之，當經濟衰退時，信貸減縮，貨幣供應量減少。作為政策變數，貨幣供應量增減變動與貨幣政策的鬆緊和社會總需求存在正相關的關係。貨幣供應量政策作為人民銀行對經濟進行巨集觀調控的重要手段，人民銀行對經國務院批准後的該政策享有獨立執行權。

　　2、利率政策，是人民銀行控制和調節市場利率以影響社會資金供求的方針和各種措施，一般認為利率是一個國家最重要的貨幣政策指標。人民銀行依據物價變動、社會資金需求，調整市場利率，以調控經濟的發展，對利率政策變動的決定報國務院批准後人民銀行通過各商業銀行的傳導施行。

　　3、匯率政策，是人民銀行控制和調節外匯市場實現外匯收支平衡的重要工具。國際收支持續順差，外匯供大於求時，會引起本幣匯率上漲，外匯匯率下跌，使得國外大量投資資本流入，從而產生通貨膨脹，不利於經濟的發展。人民銀行可以通過控制外匯的來源與分配，防止外匯的過多輸入，在匯率波動時干預外匯市場，使外匯供求趨於平衡，從而促進經濟的發展。當國際收支出現持續逆差時，人民銀行可以控制國內外匯的收支，減少資本的外流，並通過匯率調整，減少進口商品數量，增加出口創匯額，以實現外匯收支平衡。人民銀行對匯率政策變動的決定應當報國務院批准才能施行。

　　4、存款準備金，核心是存款準備率，人民銀行通過提高或降低存款準備率，限制或增強金融機構擴張貸款、派生存款的能力，從而達到限制或擴大貨幣信用總量的目的。

　　5、再貼現，是金融機構以合格票據向人民銀行貼現，人民銀行可以從調整再貼現率和貼現條件兩個方面來作用於貨幣供應量。通過再貼現可以直接影響金融機構向中央銀行借款的數量，進而收縮或擴張貨幣供應量。

　　6、公開市場業務，是指人民銀行通過在金融市場上買賣有價證券，控制和調節信用量和貨幣供應量的一種手段。當資金短缺時，人民銀行為擴大市場信用、放鬆銀根，便在市場上買進有價證券，以投放貨幣，擴大信貸規模；反之，便在公開市場上賣出有價證券，以收回貨幣，緊縮信貸規模。

　　中央銀行通過行使貨幣政策的制定權和執行權對國家的貨幣總量和流向進行調控，使需求處於基本平衡的狀態，保持了人民幣的幣值，促進經濟穩定地發展。

　　金融調控髮端於20世紀30年代的美國，那場空前的經濟危機無情地粉碎了自由放任的神話，正值危機初開始執政的羅斯福為了輓救瀕臨崩潰的經濟，開始了國家對經濟運行的干預，推行一系列新的政策，史稱“羅斯福新政”。其中在金融調控措施方面就有穩定銀行系統、廢除金本位制、變革銀行制度等。應該說，羅斯福新政開創了金融調控的先河，是人類歷史上國家第一次行使金融調控權力的成功試驗。金融調控權是商品經濟條件下國家所享有的一項經濟職權，是國家巨集觀調控權的重要組成部分，是國家基於其在社會生活中的特殊地位而對金融加以干預的權力。而國家作為一個抽象的實體，不能直接作為調控的主體，調控權力的行使必須依靠它的機關再通過活生生的人才能實現。

　　如前所述，金融調控權作為國家管理經濟的一項職權，總體上應當具有以下三個特征：

　　（一）金融調控權具有強力性。權力自古至今，中外學者對權力內涵的界定，眾說紛紜。彼德·布勞將權力定義為“一種社會關係中的某一行動者處在某個儘管有反抗也要貫徹他自己意志的地位上的概率。”丹尼斯·朗在《權力論》中提出：“權力是把它視為對外部世界產生效果的事件或動原。”馬丁認為：“權力可能是一種有助於雙方都實現其各自目標的手段——這正如在信貸關係中，貨幣有助於借方和貸方都實現其各自目標一樣。從社會這個層次上看，權力可以被視為實現集體目標的普遍手段，而不是滿足有限的局部利益的特殊手段。”以上幾種對權力的解釋雖然著眼點不同，但都從不同角度揭示了權力的特性，即：權力是一種強制力量，藉助這種力量可以或可能產生某種特定的預期和結果。我們認為，在金融調控中，是作為調控主體的中央銀行，根據法律的授權運用法定的手段調節與控制貨幣量的供需和信貸規模欲求供需平衡、經濟增長的影響力，作為一種以國家的名義行使的權力，具有巨大的強力性，商業銀行必須貫徹執行。

　　（二）金融調控權具有社會公共性。這一特征並非是金融調控權所獨有，但從調控的目的以及調控的原因來看，社會公共性在金融調控權的運行中表現得淋漓盡致。在商品經濟發展的歷史長河裡，經濟波動的現象經常發生，有時冷有時熱，甚至發生經濟危機，這些都與貨幣供求有很大的關聯。因此，中央銀行要從經濟運行的內在規律出發，通過貨幣政策工具調控貨幣供給量，影響市場主體理性行為，促進經濟的良性運行、貨幣穩定、就業充分，進而使社會公共利益得到實現，也是“社會本位”觀在金融調控中的具體體現。

　　（三）金融調控權具有專屬性。儘管金融調控權是一項國家層面的權力，但並非所有國家機關都享有金融調控權，它是一項專屬權，只能由一國的中央銀行享有。中央銀行必須依不同的貨幣政策及情勢的要求對於整體金融及信用領域加以規範及影響，中央銀行系貨幣的守護者。因為：第一，這種權力屬於國家層級的權力，一經行使效力及於全國；一般商業銀行屬於市場主體，由於自身利益使然，不會以社會整體利益為基本價值取向，中央銀行作為國家的職能機構，能夠代表國家行使金融調控權。第二，金融調控是一項專業性超強的活動，不熟悉金融業的人士無從擔當此重任，而且調控措施的決策必須要科學地從經濟、政治、全球形勢等方面作出分析，對這些資訊的掌握特別是分析並不是一般的機關能做到的，中央銀行本身的業務活動就使其天然地有著這方面的優勢，故國家授權它來行使金融調控權是正當的選擇。

　　金融調控權是中央銀行依據法律的授權而行使的權力，然而由於金融市場複雜多變以及調控手段的靈活性，法律中的實體性規範只能作出一些原則性的規定，金融調控權的行使要從程式上來約束。當然，我們這裡所探討的程式並非是傳統程式法中的程式，而是金融調控主體按照一定的順序、方式和步驟作出調控決定的過程。在金融調控中，程式規範是與實體性規範相對應的一種形態，正當的程式規範是一個重要的控權機制，具有重要的價值。

　　“依法制定和執行貨幣政策”是中國人民銀行的核心職能，那麼中央銀行行使金融調控權其實就是行使貨幣政策的制定權和執行權。根據《中國人民銀行法》第十二條的規定：中國人民銀行設立貨幣政策委員會，該委員會應當在國家巨集觀調控、貨幣政策制定和調整中,發揮重要作用。可以見得，貨幣政策的制定和調整是由貨幣政策委員會來行使的，也就是說金融調控權最終歸於貨幣政策委員會，要使金融調控合法、有效地進行，就要對貨幣政策委員會就貨幣政策的制定和調整、一定時期內的貨幣政策控制目標、貨幣政策工具的運用以及有關貨幣政策的重要措施等事項的決議從法律上進行全過程的控制，以防濫用權力，主要從作出貨幣政策決議的程式方面予以規範權力行使的合法化。

　　《中國人民銀行法》未對貨幣政策的制定和執行作出具體的規定，無不是一種缺憾。《中國人民銀行貨幣政策委員會條例》第5條規定：“貨幣政策委員會由下列單位的人員組成：中國人民銀行行長；中國人民銀行副行長二人；國家計劃委員會副主任一人；國家經濟貿易委員會副主任一人；財政部副部長一人；國家外匯管理局局長；中國證券監督管理委員會主席；國有獨資商業銀行行長二人；金融專家一人。貨幣政策委員會組成單位的調整，由國務院決定。” 第20條規定：“貨幣政策委員會實行例會制度，在每季度的第一個月份中旬召開例會。貨幣政策委員會主席或者1／3以上委員聯名，可以提議召開臨時會議。” 第23條規定：“貨幣政策委員會會議應當以會議紀要的形式記錄各種意見。貨幣政策委員會委員提出的貨幣政策議案，經出席會議的2／3以上委員表決通過，形成貨幣政策委員會建議書。” 這些規定某種程度上彌補了《中國人民銀行法》的缺陷，但對於規範權力的行使以及將金融調控這一活動的重要性體現出來還存在諸多不足。基於此，我們提出如下的建議：

　　1、適當吸收商業銀行負責人進入決策層。貨幣政策關乎到作為市場主體的商業銀行以及廣大公眾的利益，現行貨幣委員會的組成沒有吸收一般商業銀行負責人進入無疑是遺憾的，只有廣泛聽取各方主體的意見才會使作出的政策符合市場發展的規律，以避免信息不完全情形下政府調控的無效或局限。所以，有必要吸收資本達到一定數額的商業銀行行長進入貨幣政策委員會，達到條件的商業銀行較多的，設定任期輪換的機制，一般較其他委員的任期短。考慮到商業銀行作為商事主體，追求利益最大化的特質，對錶決權的行使或對所占的名額進行控制。這樣就在一定程度上制衡了權力被不當行使的可能。

　　2、貨幣政策委員會每月召開一次會議。現行條例規定貨幣政策委員會每三個月召開一次例會，在經濟飛速發展的商業社會以及經濟全球化的背景下，各國的經濟形勢經常會出現波動，三個月的周期過長。雖然條例中有提議召開臨時會議的規定，但這給提議人留下怠於行為或根本不行為的空間，可能導致延誤調控的最佳時間。可以將現行的三個月縮短至每個月召開一次會議，雖然並不一定要制定或調整貨幣政策，但可以適時把握當前經濟發展的形勢，錶面上看成本較高，但這和出現經濟波動的社會損失相比較是微不足道的，國家的每個成員要能夠在一種平穩、安全的經濟形勢下享受著憲法所賦予的經濟發展權是需要法律機制保障的，通過法律機制的創設使政府機構提供公共服務，上面所論述的“把握當前經濟發展的形勢”即是一種服務，一種保障公民、企業在經濟運行良好的環境中活動的服務，正如霍爾姆斯、桑斯坦所論及：“我們所珍視的私人領域是由公共行為維持的，事實上是由公共行為創造的。在沒有其他公民或政府機關的支持下，即使最獨立的公民都不應被要求自己來尋求他（她）的物質福利。”同時他們也論述了權利的實現是需要成本的。所以，為了使經濟發展穩定，縮短議事的時間雖然付出了較大的成本，但可以彌補權力主體不作為或不適時作為的時間差缺陷。

　　3、信息公開。貨幣政策的施行最終關係每個公民的利益，中央銀行在制定貨幣政策時，要向公眾和市場提供決策的相關信息、制定政策所採取的程式、所使用的數據及考慮的因素，並就當前經濟形勢與公眾進行有效的溝通。所有這些都應在一種開放、清晰、及時的狀態下進行。確保公眾能更好地理解貨幣政策的制定程式以及依據，從而提高中央銀行的可信度，使企業和個人在理性的狀態下作出行為，進而提高貨幣政策的傳導效率。為此，借鑒歐洲中央銀行的做法，明確規定：每次貨幣政策委員會會議結束後舉行新聞發佈會。由行長或中央銀行發言人向公眾詳細地介紹對當前經濟形勢的分析以及與貨幣政策相關的物價穩定的風險評估，並通報委員會決策的相關信息等。還規定每月的統計信息和貨幣政策決策所依據的數據須刊登在中央銀行的網站上，這樣規定的目的在於讓貨幣政策的制定以及決策依據透明化，使調控主體謹慎、正當、合法地行使權力，從而降低金融調控可能會產生的風險，因為這種風險難以在事後補救，必須在每個環節加以嚴格關註。

　　金融調控權是對調控受體的支配性權力，既然是一種職權，相對應的就是責任，主要表現在金融調控權的行使與不當行使承擔責任均要存在於共同的法律中。法律是公正的天平，法律在配置權力的同時，就要規定相應的責任，否則，沒有權力的責任配置，無異於君主專橫；而沒有責任的權力配置，無異於脫韁野馬。兩種情形，均與現代法治需求相悖。

　　金融調控權與責任統一於同一法律中，就決定了兩者在運行時具有一致性，權力與責任穿於兩者從運行之始到運行之末的全過程。“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充。凡權力行使的地方，就有責任。”正因為如此，在實踐中行使金融調控權的行為，轉換個角度則是承擔責任的行為。如調高存款基準利率行為無疑是中央銀行行使權力的行為，與此同時，也要承擔使金融運行變得更遭或沒有按正當程式作出調控行為的責任。所有的權力行為均與相關的責任聯繫在一起，從此意義上講，只要有權力行為，必然意味著相關的責任。

　　在金融調控中，金融調控權的本質是國家對貨幣總量和流向進行調節和控制的資格，具有強力性、社會公共性、專屬性的特征，與調控權相對應的調控責任，是金融調控權正當行使的基本機制，沒有責任的調控權，就是放任的權力和非理性的權力，因此，責任必須明確且同時載於授予金融調控權的法律法規中。金融調控權作為一種強大的公共力量，它的行使通過金融機構的轉化而作用於社會各主體，而責任的功能是對調控權行使的制約，使金融調控權運行達到合理、合法的境地，以調控能對社會經濟的發展起到良性的作用為限度，對隨意、違法地行使金融調控權予以預防和制衡，甚至製裁。可見，金融調控權與調控責任不可分離，他們共同為實現調控的目標或顯性或隱性地起作用，金融調控權行使的終極目的是穩定幣值，促進經濟增長，保證經濟安全，實現社會整體利益最優化，而調控責任的目的是控權和服務，保障金融調控權的行使是在合時、合法的背景下進行，這樣兩者才具有合目的性，實現最佳調控。

　　我國現行《中國人民銀行法》作為金融調控權的授權法，賦予中央銀行制定和執行貨幣政策的權力，中央銀行可選擇運用各種貨幣政策工具調節和控制貨幣量，保持貨幣幣值的穩定，以促進經濟的協調發展。可以見得，中央銀行在法律的授權下行使著一項重要的經濟職權，然而，卻很少規定中央銀行對其行為承擔責任的條款，這種偏向於保障權力而較少強化責任的機制無疑和金融調控這一與社會整體福利息息相關的活動是不匹配的。鑒於我國中央銀行並非完全獨立行使金融調控權，強調中央銀行制定和執行貨幣政策的透明度就顯得尤為重要。正如在本文前面所論述的，法律明確規定中央銀行就貨幣政策的決策過程、依賴的數據、選用的政策工具等事項要嚴格依照法律進行，制定相關的責任條款，並促使中央銀行的調控活動透明化。責任制履行方式需要作出明確規定，我國現行條件下，通過修改法律，規定中央銀行行使調控權的程式且向公眾發佈信息，使貨幣政策的全過程處於透明的狀態，公眾對中央銀行的行為有一定的預期，也使中央銀行在制定和執行貨幣政策時怠於行使或不當行使的幾率降低，一旦出現，即面臨公眾的質疑和違反法律程式方面的規定，便要追究責任。所以，要打破傳統法律程式規範與實體規範分開的狀況，金融調控領域要在同一法律中既授權又要控權還要強化責任，特別是從程式規範上強調責任。

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