金融调控权

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　　金融调控权是指政府为实现宏观经济总量的基本平衡，运用货币政策以及货币政策工具对国民经济运行进行调控的权力。现代经济是一种以货币为媒介的经济，货币是商品的神经，是商品经济的血液，因此发行经营管理货币的金融部门在经济生活中具有非常重要的地位。

　　金融调控权是国家宏观经济调控权中的一个重要组成部分，是国家金融调控机关为稳定金融市场，以引导资金流向，控制信用规模为目的，对有关的金融变量实行调节和控制的权力，金融调控权的行使主体一般是各国的中央银行。

　　中央银行是商品经济条件下货币和信用发展的产物，是经济、金融领域矛盾运动的必然结果。中央银行是在商业银行的基础上逐步演化而来的，最初的职能是垄断货币发行，服务政府财政，后来发展到主持全国清算系统，承担金融机构的最后贷款人责任，最后则直接代表国家调控货币供应，管理金融事业，成为政府干预经济的工具。在这个过程中，中央银行的地位发生了相应的变化，由最初的商业银行发展到准国家机关，最终成为国家机关。

　　金融调控权作为国家机关的一项重要经济职权，各国法律通常赋予中央银行，只是在组织形式的类型上各国中央银行并非一致，综观世界各国或地区的实践，中央银行的组织形式主要有以下几种类型：一是单一制中央银行，即指国家设立中央银行，专司中央银行职能，制定、执行金融政策，如英国、法国、日本、意大利的中央银行都采取这种形式。二是复合制中央银行，如美国的联邦储备体系和德国的德意志联邦银行。这类中央银行一般都由中央和地方两级中央银行构成，二者保持较大的独立性，分别行使金融管理权，但货币发行权和金融调控职能都集中于中央机构。这类银行在制定和执行货币政策时受政府的干扰较少，它们对国会负责，政府不得对其发布命令、指示，这就从组织上保证了中央银行的超然地位，赋予其很强的独立性，调控效率很高。三是准中央银行制，是指某些国家或地区没有建立通常意义上的中央银行，而只设立类似中央银行的机构或由政府授权某个或某几个商业银行行使部分中央银行职能的制度形式。采取这种体制的是地域较小而同时又有一家或几家银行在本国一直处于垄断地位的国家或地区，有新加坡、沙特阿拉伯等。如在新加坡，设有金融管理局、货币委员会、投资局和中央公积金局等政府机构配合行使金融管理和中央银行职能。

　　在我国，金融调控权主体是中国人民银行，因为《中国人民银行法》第一条就阐明了制定该法的目的是建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定。第二条接着规定：中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策,防范和化解金融风险，维护金融稳定。可以看出我国的中央银行采单一制。其下还设跨行政区的九个分行以及北京、重庆两大总行营业部。至于我国的三大政策性银行，他们以直接或间接的资金投放吸引其他金融机构从事符合政策意图的放款，从而发挥其提倡、引导功能。使一些利润获得时间长、难度大、起点较低、投资者不愿介入的产业，通过政策性银行的扶植、引导、倡导，对该产业提供资金，从而增加投资者的信心，使其协同投资。一旦其他投资者对这一行业的投资热情高涨起来，政策性银行就可以逐渐减少投资，转而投资其他行业。充分体现政策意图的倡导性，形成对民间资金运用方向的诱导机制，促成宏观调控目标的实现。从他们所行使的职能来看，一定程度上也起到宏观经济调控的作用，但金融调控主要是通过制定和执行货币政策，实现货币供应总量的调节和控制，并引导资金的流向，为国民经济的持续、健康、稳定、协调发展创造条件，尽管政策性银行一定程度也可引导资金的流向，促进了产业结构的合理化发展，但它们并不能调控货币供应的总量，并非享有制定和执行货币政策的权力，也就是说它们不是金融调控权的主体。

　　从社会进程的逻辑演绎中可以看出，经济的发展程度越深，金融的影响就越大。金融核心的内容是货币资金的流通，现代市场经济实际上就是以货币为媒介的商品经济，货币与货币资金是金融调控运行的载体，全社会的资金运行都从货币形态开始。因为“货币有着一个为其他机器所不具备的特征。由于货币的渗透是如此的广泛，所以当它出现问题时，所有其它机器的运行过程都会陷入混乱。”在现代市场经济条件下，任何有效需求都表现为有货币支付能力的需求，任何需求的实现，都必须直接或间接借助于货币来实现。如果没有货币的支付（并非仅指一手交钱一手交物的支付），社会基本的消费需求和投资需求就不能实现。因此，社会总需求与总供给的关系，最终还是货币供求量关系的表征，要保证社会总供给与总需求的平衡，就必须使货币供给量与货币需求量相平衡。作为调控货币量的中央银行，法律必然要授予其独立的调控权力，按照现行法的规定，中国人民银行行使金融调控的权力，主要有：

　　（一）货币政策制定权

　　货币政策制定权是指中央银行就有关货币政策作出决定的权限。货币政策是指中央银行为了实现既定的经济目标，运用各种手段调节货币供给量或信用量，进而影响宏观经济的方针和措施的总称。货币政策一般包括货币供应量政策、利率政策、汇率政策等。《中国人民银行法》第五条规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。”本条规定对人民银行作出有关货币政策事项作出决定的权限分为了两部分。一部分为第一款规定的“就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他事项作出的决定”，这部分政策事项的制定一般来说对国民经济的发展有着十分重大的影响，同时，由于货币供应量、利率、汇率等货币政策是国家宏观经济政策的重要组成部分，必须与一定时期的其他宏观经济政策密切配合，不能各行其是，必须有相应机构对此进行协调。所以，对这些重大事项作出的决定，要报国务院批准，以保证货币政策与宏观经济政策要求的一致性，同时也是为了保证各种宏观经济政策措施的协调性和目标的一致性。另一部分为第二款规定的“其他有关货币政策事项”。人民银行对该部分事项可直接作出决定，只需要报送国务院备案就行。报送备案的规定说明国务院对人民银行就该部分有关货币政策事项的决定只进行事后监督，从而赋予了人民银行更大的决策权，体现人民银行的相对独立性。“其他有关货币政策事项”是指属于人民银行职责范围之内的，除年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的事项之外的货币政策事项，通常包括存款准备金、再贴现、公开市场业务、再贷款等。此类货币政策决定一经作出，人民银行就可以直接付诸实施。综上分析，目前中国人民银行的货币政策制定权由于中央银行本身的地位的不完全独立性就决定了该权力的相对性，而非绝对地为中央银行所享有。

　　（二）货币政策执行权

　　货币政策执行权指中央银行对自己作出、经国务院批准或备案后的货币政策独立依法行使的权力。批准或备案的货币政策有：

　　1、货币供应量，即货币存量，是指银行系统根据货币需求量，通过其资金运用，注入流通领域的货币总量。它表示银行系统向流通中供应了多少货币，货币分布的层次结构，流动性强弱等，借以观察和检验货币政策效果。货币供应量的变动是顺循环的，当经济高涨时，信贷扩张，货币供应量增加；反之，当经济衰退时，信贷减缩，货币供应量减少。作为政策变量，货币供应量增减变动与货币政策的松紧和社会总需求存在正相关的关系。货币供应量政策作为人民银行对经济进行宏观调控的重要手段，人民银行对经国务院批准后的该政策享有独立执行权。

　　2、利率政策，是人民银行控制和调节市场利率以影响社会资金供求的方针和各种措施，一般认为利率是一个国家最重要的货币政策指标。人民银行依据物价变动、社会资金需求，调整市场利率，以调控经济的发展，对利率政策变动的决定报国务院批准后人民银行通过各商业银行的传导施行。

　　3、汇率政策，是人民银行控制和调节外汇市场实现外汇收支平衡的重要工具。国际收支持续顺差，外汇供大于求时，会引起本币汇率上涨，外汇汇率下跌，使得国外大量投资资本流入，从而产生通货膨胀，不利于经济的发展。人民银行可以通过控制外汇的来源与分配，防止外汇的过多输入，在汇率波动时干预外汇市场，使外汇供求趋于平衡，从而促进经济的发展。当国际收支出现持续逆差时，人民银行可以控制国内外汇的收支，减少资本的外流，并通过汇率调整，减少进口商品数量，增加出口创汇额，以实现外汇收支平衡。人民银行对汇率政策变动的决定应当报国务院批准才能施行。

　　4、存款准备金，核心是存款准备率，人民银行通过提高或降低存款准备率，限制或增强金融机构扩张贷款、派生存款的能力，从而达到限制或扩大货币信用总量的目的。

　　5、再贴现，是金融机构以合格票据向人民银行贴现，人民银行可以从调整再贴现率和贴现条件两个方面来作用于货币供应量。通过再贴现可以直接影响金融机构向中央银行借款的数量，进而收缩或扩张货币供应量。

　　6、公开市场业务，是指人民银行通过在金融市场上买卖有价证券，控制和调节信用量和货币供应量的一种手段。当资金短缺时，人民银行为扩大市场信用、放松银根，便在市场上买进有价证券，以投放货币，扩大信贷规模；反之，便在公开市场上卖出有价证券，以收回货币，紧缩信贷规模。

　　中央银行通过行使货币政策的制定权和执行权对国家的货币总量和流向进行调控，使需求处于基本平衡的状态，保持了人民币的币值，促进经济稳定地发展。

　　金融调控发端于20世纪30年代的美国，那场空前的经济危机无情地粉碎了自由放任的神话，正值危机初开始执政的罗斯福为了挽救濒临崩溃的经济，开始了国家对经济运行的干预，推行一系列新的政策，史称“罗斯福新政”。其中在金融调控措施方面就有稳定银行系统、废除金本位制、变革银行制度等。应该说，罗斯福新政开创了金融调控的先河，是人类历史上国家第一次行使金融调控权力的成功试验。金融调控权是商品经济条件下国家所享有的一项经济职权，是国家宏观调控权的重要组成部分，是国家基于其在社会生活中的特殊地位而对金融加以干预的权力。而国家作为一个抽象的实体，不能直接作为调控的主体，调控权力的行使必须依靠它的机关再通过活生生的人才能实现。

　　如前所述，金融调控权作为国家管理经济的一项职权，总体上应当具有以下三个特征：

　　（一）金融调控权具有强力性。权力自古至今，中外学者对权力内涵的界定，众说纷纭。彼德·布劳将权力定义为“一种社会关系中的某一行动者处在某个尽管有反抗也要贯彻他自己意志的地位上的概率。”丹尼斯·朗在《权力论》中提出：“权力是把它视为对外部世界产生效果的事件或动原。”马丁认为：“权力可能是一种有助于双方都实现其各自目标的手段——这正如在信贷关系中，货币有助于借方和贷方都实现其各自目标一样。从社会这个层次上看，权力可以被视为实现集体目标的普遍手段，而不是满足有限的局部利益的特殊手段。”以上几种对权力的解释虽然着眼点不同，但都从不同角度揭示了权力的特性，即：权力是一种强制力量，借助这种力量可以或可能产生某种特定的预期和结果。我们认为，在金融调控中，是作为调控主体的中央银行，根据法律的授权运用法定的手段调节与控制货币量的供需和信贷规模欲求供需平衡、经济增长的影响力，作为一种以国家的名义行使的权力，具有巨大的强力性，商业银行必须贯彻执行。

　　（二）金融调控权具有社会公共性。这一特征并非是金融调控权所独有，但从调控的目的以及调控的原因来看，社会公共性在金融调控权的运行中表现得淋漓尽致。在商品经济发展的历史长河里，经济波动的现象经常发生，有时冷有时热，甚至发生经济危机，这些都与货币供求有很大的关联。因此，中央银行要从经济运行的内在规律出发，通过货币政策工具调控货币供给量，影响市场主体理性行为，促进经济的良性运行、货币稳定、就业充分，进而使社会公共利益得到实现，也是“社会本位”观在金融调控中的具体体现。

　　（三）金融调控权具有专属性。尽管金融调控权是一项国家层面的权力，但并非所有国家机关都享有金融调控权，它是一项专属权，只能由一国的中央银行享有。中央银行必须依不同的货币政策及情势的要求对于整体金融及信用领域加以规范及影响，中央银行系货币的守护者。因为：第一，这种权力属于国家层级的权力，一经行使效力及于全国；一般商业银行属于市场主体，由于自身利益使然，不会以社会整体利益为基本价值取向，中央银行作为国家的职能机构，能够代表国家行使金融调控权。第二，金融调控是一项专业性超强的活动，不熟悉金融业的人士无从担当此重任，而且调控措施的决策必须要科学地从经济、政治、全球形势等方面作出分析，对这些资讯的掌握特别是分析并不是一般的机关能做到的，中央银行本身的业务活动就使其天然地有着这方面的优势，故国家授权它来行使金融调控权是正当的选择。

　　金融调控权是中央银行依据法律的授权而行使的权力，然而由于金融市场复杂多变以及调控手段的灵活性，法律中的实体性规范只能作出一些原则性的规定，金融调控权的行使要从程序上来约束。当然，我们这里所探讨的程序并非是传统程序法中的程序，而是金融调控主体按照一定的顺序、方式和步骤作出调控决定的过程。在金融调控中，程序规范是与实体性规范相对应的一种形态，正当的程序规范是一个重要的控权机制，具有重要的价值。

　　“依法制定和执行货币政策”是中国人民银行的核心职能，那么中央银行行使金融调控权其实就是行使货币政策的制定权和执行权。根据《中国人民银行法》第十二条的规定：中国人民银行设立货币政策委员会，该委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中,发挥重要作用。可以见得，货币政策的制定和调整是由货币政策委员会来行使的，也就是说金融调控权最终归于货币政策委员会，要使金融调控合法、有效地进行，就要对货币政策委员会就货币政策的制定和调整、一定时期内的货币政策控制目标、货币政策工具的运用以及有关货币政策的重要措施等事项的决议从法律上进行全过程的控制，以防滥用权力，主要从作出货币政策决议的程序方面予以规范权力行使的合法化。

　　《中国人民银行法》未对货币政策的制定和执行作出具体的规定，无不是一种缺憾。《中国人民银行货币政策委员会条例》第5条规定：“货币政策委员会由下列单位的人员组成：中国人民银行行长；中国人民银行副行长二人；国家计划委员会副主任一人；国家经济贸易委员会副主任一人；财政部副部长一人；国家外汇管理局局长；中国证券监督管理委员会主席；国有独资商业银行行长二人；金融专家一人。货币政策委员会组成单位的调整，由国务院决定。” 第20条规定：“货币政策委员会实行例会制度，在每季度的第一个月份中旬召开例会。货币政策委员会主席或者1／3以上委员联名，可以提议召开临时会议。” 第23条规定：“货币政策委员会会议应当以会议纪要的形式记录各种意见。货币政策委员会委员提出的货币政策议案，经出席会议的2／3以上委员表决通过，形成货币政策委员会建议书。” 这些规定某种程度上弥补了《中国人民银行法》的缺陷，但对于规范权力的行使以及将金融调控这一活动的重要性体现出来还存在诸多不足。基于此，我们提出如下的建议：

　　1、适当吸收商业银行负责人进入决策层。货币政策关乎到作为市场主体的商业银行以及广大公众的利益，现行货币委员会的组成没有吸收一般商业银行负责人进入无疑是遗憾的，只有广泛听取各方主体的意见才会使作出的政策符合市场发展的规律，以避免信息不完全情形下政府调控的无效或局限。所以，有必要吸收资本达到一定数额的商业银行行长进入货币政策委员会，达到条件的商业银行较多的，设定任期轮换的机制，一般较其他委员的任期短。考虑到商业银行作为商事主体，追求利益最大化的特质，对表决权的行使或对所占的名额进行控制。这样就在一定程度上制衡了权力被不当行使的可能。

　　2、货币政策委员会每月召开一次会议。现行条例规定货币政策委员会每三个月召开一次例会，在经济飞速发展的商业社会以及经济全球化的背景下，各国的经济形势经常会出现波动，三个月的周期过长。虽然条例中有提议召开临时会议的规定，但这给提议人留下怠于行为或根本不行为的空间，可能导致延误调控的最佳时间。可以将现行的三个月缩短至每个月召开一次会议，虽然并不一定要制定或调整货币政策，但可以适时把握当前经济发展的形势，表面上看成本较高，但这和出现经济波动的社会损失相比较是微不足道的，国家的每个成员要能够在一种平稳、安全的经济形势下享受着宪法所赋予的经济发展权是需要法律机制保障的，通过法律机制的创设使政府机构提供公共服务，上面所论述的“把握当前经济发展的形势”即是一种服务，一种保障公民、企业在经济运行良好的环境中活动的服务，正如霍尔姆斯、桑斯坦所论及：“我们所珍视的私人领域是由公共行为维持的，事实上是由公共行为创造的。在没有其他公民或政府机关的支持下，即使最独立的公民都不应被要求自己来寻求他（她）的物质福利。”同时他们也论述了权利的实现是需要成本的。所以，为了使经济发展稳定，缩短议事的时间虽然付出了较大的成本，但可以弥补权力主体不作为或不适时作为的时间差缺陷。

　　3、信息公开。货币政策的施行最终关系每个公民的利益，中央银行在制定货币政策时，要向公众和市场提供决策的相关信息、制定政策所采取的程序、所使用的数据及考虑的因素，并就当前经济形势与公众进行有效的沟通。所有这些都应在一种开放、清晰、及时的状态下进行。确保公众能更好地理解货币政策的制定程序以及依据，从而提高中央银行的可信度，使企业和个人在理性的状态下作出行为，进而提高货币政策的传导效率。为此，借鉴欧洲中央银行的做法，明确规定：每次货币政策委员会会议结束后举行新闻发布会。由行长或中央银行发言人向公众详细地介绍对当前经济形势的分析以及与货币政策相关的物价稳定的风险评估，并通报委员会决策的相关信息等。还规定每月的统计信息和货币政策决策所依据的数据须刊登在中央银行的网站上，这样规定的目的在于让货币政策的制定以及决策依据透明化，使调控主体谨慎、正当、合法地行使权力，从而降低金融调控可能会产生的风险，因为这种风险难以在事后补救，必须在每个环节加以严格关注。

　　金融调控权是对调控受体的支配性权力，既然是一种职权，相对应的就是责任，主要表现在金融调控权的行使与不当行使承担责任均要存在于共同的法律中。法律是公正的天平，法律在配置权力的同时，就要规定相应的责任，否则，没有权力的责任配置，无异于君主专横；而没有责任的权力配置，无异于脱缰野马。两种情形，均与现代法治需求相悖。

　　金融调控权与责任统一于同一法律中，就决定了两者在运行时具有一致性，权力与责任穿于两者从运行之始到运行之末的全过程。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡权力行使的地方，就有责任。”正因为如此，在实践中行使金融调控权的行为，转换个角度则是承担责任的行为。如调高存款基准利率行为无疑是中央银行行使权力的行为，与此同时，也要承担使金融运行变得更遭或没有按正当程序作出调控行为的责任。所有的权力行为均与相关的责任联系在一起，从此意义上讲，只要有权力行为，必然意味着相关的责任。

　　在金融调控中，金融调控权的本质是国家对货币总量和流向进行调节和控制的资格，具有强力性、社会公共性、专属性的特征，与调控权相对应的调控责任，是金融调控权正当行使的基本机制，没有责任的调控权，就是放任的权力和非理性的权力，因此，责任必须明确且同时载于授予金融调控权的法律法规中。金融调控权作为一种强大的公共力量，它的行使通过金融机构的转化而作用于社会各主体，而责任的功能是对调控权行使的制约，使金融调控权运行达到合理、合法的境地，以调控能对社会经济的发展起到良性的作用为限度，对随意、违法地行使金融调控权予以预防和制衡，甚至制裁。可见，金融调控权与调控责任不可分离，他们共同为实现调控的目标或显性或隐性地起作用，金融调控权行使的终极目的是稳定币值，促进经济增长，保证经济安全，实现社会整体利益最优化，而调控责任的目的是控权和服务，保障金融调控权的行使是在合时、合法的背景下进行，这样两者才具有合目的性，实现最佳调控。

　　我国现行《中国人民银行法》作为金融调控权的授权法，赋予中央银行制定和执行货币政策的权力，中央银行可选择运用各种货币政策工具调节和控制货币量，保持货币币值的稳定，以促进经济的协调发展。可以见得，中央银行在法律的授权下行使着一项重要的经济职权，然而，却很少规定中央银行对其行为承担责任的条款，这种偏向于保障权力而较少强化责任的机制无疑和金融调控这一与社会整体福利息息相关的活动是不匹配的。鉴于我国中央银行并非完全独立行使金融调控权，强调中央银行制定和执行货币政策的透明度就显得尤为重要。正如在本文前面所论述的，法律明确规定中央银行就货币政策的决策过程、依赖的数据、选用的政策工具等事项要严格依照法律进行，制定相关的责任条款，并促使中央银行的调控活动透明化。责任制履行方式需要作出明确规定，我国现行条件下，通过修改法律，规定中央银行行使调控权的程序且向公众发布信息，使货币政策的全过程处于透明的状态，公众对中央银行的行为有一定的预期，也使中央银行在制定和执行货币政策时怠于行使或不当行使的几率降低，一旦出现，即面临公众的质疑和违反法律程序方面的规定，便要追究责任。所以，要打破传统法律程序规范与实体规范分开的状况，金融调控领域要在同一法律中既授权又要控权还要强化责任，特别是从程序规范上强调责任。

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