西部大開發

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西部大開發(Development of the West Regions)

　　西部大開發是指在當今國際國內、巨集觀經濟、政治和人文大環境下，對西部地區綜合發展能力和可持續發展潛力的開發，它追求的是社會經濟全面穩定的發展而不僅僅是眼前快速的經濟增長^[1]。實施“西部大開發”戰略是黨中央為促進國民經濟發展所作出的適時調整和重大部署，是我國社會生產力發展實現質的飛躍的重要途徑，體現了社會主義本質的要求，是實現民族共同進步、共同發展、共同繁榮的需要，是實現社會、經濟可持續發展的需要^[2]。

　　應用“西部大開發”政策的省區包括：內蒙古、陝西、寧夏、甘肅、新疆、青海、西藏、重慶、四川、貴州、雲南、廣西等11個省區1個直轄市，面積685萬平方公裡，占全國的71.4%。此外，湖南湘西土家族苗族自治州和湖北恩施土家族苗族自治州也享受“西部大開發”政策。

　　2000年1月，國務院成立了西部地區開發領導小組。由副總理溫家寶擔任副組長。經過全國人民代表大會審議通過之後，國務院西部開發辦於2000年3月正式開始運作。整個政策包括以下四個主要項目：

• 西電東送

• 南水北調

• 西氣東輸

• 青藏鐵路

　　以上四個項目除南水北調工程外，均在2010年基本完成。

　　中央政府確定主要關係西部開發全局的五大戰略為：

• 加快基礎設施建設

• 加強生態環境保護和建設

• 調整產業結構

• 發展科學教育事業

• 加大改革開放力度

　　實施西部大開發戰略，是深入貫徹"三個代表"重要思想的偉大實踐，是全面建設小康社會、確保現代化建設第三步戰略目標勝利實現的重大部署，是促進各民族共同發展和富餘的重要舉措，是保障邊疆鞏固和國家安全的必要措施，關係全國經濟社會發展的大局。有利於推動經濟結構的戰略性調整，促進地區經濟協調發展；有利於改善全國的生態狀況，為中華民族的生存和發展創造更好的環境；有利於培育全國統一市場，完善社會主義市場經濟體制；有利於進一步擴大對外開放，用好國內外兩個市場、兩種資源，具有重要的現實意義和深遠的歷史影響。

　　繼續推進西部大開發的指導思想是，以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導，全面貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，根據完善社會主義市場經濟體制的目標、任務和要求，認真落實黨中央、國務院關於實施西部大開發的戰略部署、方針政策和重點任務。堅持解放思想，實事求是，與時俱進，按照社會主義市場經濟的改革方向，不斷探索西部大開發的新路子。堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，按照"五個統籌"的要求，使經濟發展與生態環境、社會進步協調推進，促進經濟社會和人的全面發展。堅持一切從實際出發，積極進取，量力而行，有重點、有步驟地解決關係全局的重大問題。堅持把西部地區自力更生、艱苦奮鬥與國家政策支持結合起來，更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用，不斷增強西部地區的自我發展能力。

　　實施西部大開發是一項長期艱巨的歷史任務，也是一項規模巨集大的系統工程。既要有緊迫感，又要有長期奮鬥的思想準備。總的戰略目標是：經過幾代人的努力，到21世紀中葉全國基本實現現代化時，從根本上改變西部地區相對落後的面貌，努力建成一個山川秀美、經濟繁榮、社會進步、民族團結、人民富裕的新西部。21世紀頭10年，力爭使西部地區基礎設施和生態環境建設取得突破性進展，特色經濟和優勢產業有較大發展，重點地帶開發步伐明顯加快，科技教育和衛生、文化等社會事業明顯加強，改革開放出現新局面，人民生活進一步改善，為實施西部大開發戰略奠定堅實的基礎。

　　當前和今後一段時期，是西部地區深化改革、擴大開放、加快發展的重要戰略機遇期。要重點抓好基礎設施和生態環境建設；積極發展有特色的優勢產業，推進重點地帶開發；發展科技教育，培育和用好各類人才；國家要在投資項目、稅收政策和財政轉移支付等方面加大對西部地區的支持，逐步建立長期穩定的西部開發資金渠道；著力改善投資環境，引導外資和國內資本參與西部開發；西部地區要進一步解放思想，增強自我發展能力，在改革開放中走出一條加快發展的新路。

　　西部大開發戰略啟動時正值我國第十個五年計劃開始之年，因此，一般把“十五” 劃分為西部大開發的第一個階段。第一階段的重點任務， 是經一再強調的“五篇文章”：基礎設施建設、生態環境保護、經濟結構調整、發展科技教育、加大改革開放力度。人們還用五大標誌性工程來概括西部大開發第一階段的重點任務， 即： 西氣東輸、西電東送、生態建設、青藏鐵路、南水北調。天然林保護和退耕還林還草等生態工程、資源開發輸出工程、公路鐵路等基礎建設工程， 是西部大開發第一階段的投資重點。

　　“十一五” 是西部大開發的第二階段。其政策重點和深化方向是：在繼續強化生態環境保護和基礎實施建設的同時，加快工業化和城市化進程， 鼓勵發展特色優勢產業， 推動自主創新。區域政策上突出培育重點區域和新的增長極，第一階段提出的“ 三大重點區域”進一少向優勢地區集中。2007年，國家批准重慶和成都為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。2009年，國務院批准《關中一天水經濟區發展規劃》。成渝經濟區規劃正在加緊制定，預計今年底也將獲批准。西部高科技金三角、西三角經濟圈、南北絲綢之路等引起各方面的極大關註。社會建設被放到突出重要的地位，基本公共服務均等化、民族地區為重點的持貧工程、統籌城鄉發展，成為西部地區社會建設的重點。國家財政投入在衛生、教育、社會保障、城鄉居民創業等方面，進一步向西部地區和民族地區傾斜。這些探索推動西部大開發在“ 十二五” 進入一個新階段。

• 西部大開發十年成就

　　西部大開發十年來，在國家規劃指導、重大工程建設、資金投入、政策措施等多方面的重點支持下， 西部面貌發生了巨大變化。地區生產總值、全社會固定資產投資、地方財政收入、城鄉居民儲蓄存款、鐵路和公路通車裡程、教育經費投入、森林覆蓋率等數據，都大幅增長甚至成倍增長，從各個方面展示了這一巨變。1999～2008年，西部地區全社會固定資產投資從5421億元增長到37015億元， 增長了5．8倍， 年均增長高達23．8％，比東部高2．67個百分點，比中部高1．84個百分點，比全國省市合計平均水平高1．96個百分點。高速增長的投資推動西部地區經濟社會進入快速發展時期。2000～2008年，西部地區國內生產總值從15354億元增長到58257億元，增長了2．79倍，年均增速高達15．97％，比中部高1．1個百分點，與東部基本持平。這些努力，縮小了西部與東部的相對差距，特別是內蒙古、重慶、廣西等，發展速度和財政收入增幅，令人矚目。

　　按照“深入推進、加快發展 的總體思路，深入推進實施西部大開發戰略。

　　1.繼續推進特色優勢產業發展

　　積極引導國內外民間資本大規模進入。儘快制定實施支持中西部承接沿海產業轉移的政策措施，在中西部有條件的地區建立～批承接沿海產業轉移試驗區，發揮其示範、引領和標桿作用。在西部資源富集區建立資源深加工和綜合利用基地，延長產業鏈條，提高附加值和技術含量。進一步推進資源枯竭型城市經濟轉型工作。儘快將東北老工業基地政策延伸到西部地區。

　　2.大力推進空間佈局優化

　　在抓好成渝、關中一天水、北部灣經濟區建設的基礎上，積極培育一批新的增長極，如呼包鄂城幣群、沿黃城市群、滇中城市群、蘭西地區、天山北麓地區等。

　　3.積極構建新型開放格局

　　加快推進內陸地區的對外開放，在搞好重慶保稅港區建設的基礎上，在有條件的地區建立新型內陸保稅港區。進一步加快沿邊開放的步伐，構建新型沿邊全面開放格局。應加快修建完善連接邊境地區的西部沿邊公路，依托口岸和邊境經濟合作區，建立一批邊境自由貿易區或邊境經濟特區，實行更加靈活的特殊政策。

　　4.繼續完善基本公共服務

　　提高西部地區公共服務水平，增強地方政府公共服務能力，準進基本公共服務均等化和生活條件同質化。基本公共服務要考慮到西部民族地區的特殊性。針對西部的限制和禁止開發區域、江河源頭地區，建立健全區域生態補償機制。限制和禁止開發意味著剝奪了其開發許可權，但不能剝奪其發展、富裕的許可權。因此，對這些地區而言，單純的基本公共服務均等化是遠遠不夠的。

　　5.健全國家支持政策體系

　　改變過去的普惠制辦法，按照“區別對待、分類指導”的原則，對西部中心城市、資源富集區、老工業基地、貧困地區、邊境地區等不同類型區域，實行有針對性的差別化國家支持政策。應進一步加大均等化財政轉移支付的力度。降低稅負，在集中連片的貧困地區建立無稅區。進一步完善生態移民，在大江大河源頭地區建立無人區。

　　西部大開發是一項重大的國家戰略和長期艱巨的歷史任務。在新的歷史時期，西部大開發戰略的實施需要充分認識當前所面臨的形勢，立足西部自身發展實際，在鞏固現有開發成果的基礎上，著力解決全局性、戰略性、關鍵性問題，積極推動西部地區發展思路和方式轉變，努力推進西部地區經濟社會全面發展。

　　(一)實施分類指導政策，實現整體支持向差異支持轉變

　　西部大開發戰略的深人實施應充分考慮西部地區各省市所處的不同經濟社會發展階段和自身資源稟賦特征，科學規劃、分類指導、因地制宜，逐步改變過去只重打基礎的整體支持政策導向，改變以往的普惠制辦法，針對不同類型區域制定差異化的支持政策，制定分類指導政策，以經濟發展階段和特征為單元劃分政策類型區，制定相應的扶持政策，切實提高政策的實施效果，有計劃、有步驟、有重點地推進各項工作的開展，實現西部地區內部發達地區和欠發達地區的共同發展。例如，在青藏高原地區、南疆地區、武陵山區、滇西山區、川西山區等集中連片貧困地區應以扶貧開發為重點，加大“整村推進”等扶貧政策支持力度，促進貧困地區脫貧。而對於相對發達的成渝、關中一天水、廣西北部灣、寧夏沿黃等地區而言，則應註重體制機制創新，支持其主導產業競爭力的快速提升，以打造區域增長極為目標制定開發政策，形成西部大開發戰略新高地，輻射和帶動周邊地區發展。對於具有重要全國性生態價值地區，比如黃土高原、內蒙古草原、青海三江源青海湖流域祁連山地區等區域，則應考慮以涵養水源、保持水土、維護森林、加緊綠化為目標，著重加強生態保護和建設，建立生態補償機制，加大國家財政轉移力度，擴大對生態保護區農牧民的補貼規模、延長補貼期限，探索保護和發展的雙贏模式。

　　(二)完善公共服務體系，實現生產建設向民生建設轉變

　　今後一個時期，在繼續加快交通、能源、信息、市政公共設施等基礎設施建設的同時，應特別重視增加西部地區居民、特別是中低收入居民的收入，併進一步加大中央財政轉移支付力度，促進基本公共服務均等化，增強西部地方政府公共服務能力，完善西部地區公共服務體系。不斷優化西部教育資源配置，鞏固“普九”工作成果，加快發展職業教育和技能培訓，全面提高高等教育質量，著力提高西部人口素質；加強西部地區科技能力及重點科研基地建設；加強公共衛生設施建設，建立健全縣、鄉、村三級衛生服務網路，完善疾病預防控制體系和醫療救治體系；加強西部地區文化藝術、廣播影視、新聞出版和農村基層公共文化服務網路和文化設施建設，促進西部地區經濟和社會協調發展。

　　(三)構建現代產業體系，實現基礎夯實向能力培養轉變

　　目前西部基礎設施和生態環境面貌已得到較大改善，未來一段時期西部大開發戰略則更應該註重西部地區自身發展能力的培養，大力推進經濟發展方式轉變和經濟結構調整，著力構築現代產業體系，形成區域財富和就業的自我實現機制。就這方面而言，西部地區各省份應在綜合考慮自身資源特點、產業基礎、支撐條件和市場需求的情況下，加快特色優勢產業發展，以市場需求為導向，以技術創新為核心，積極發展產業鏈經濟，促進產業集群發展，提高加工深度和綜合利用程度，完善產業配套體系，建立一批具有國際競爭力的特色優勢產業基地和產業園區，培育、鞏固、擴大產業競爭優勢。同時，在繼續發展資源型特色優勢產業的基礎上，因地制宜，積極推進環保新能源、生物醫葯、信息產業、新型材料等戰略性新興產業發展，形成產業後發優勢，努力構築結構合理、特色鮮明的現代產業體系。

　　(四)促進城市網路發展，實現分散獨立向集中連片轉變

　　西部大開發應進一步推進西部地區城市化水平的提升，集中發展一些重點城市和城市群，培育區域性中心城市和次中心城市，形成由多個增長極牽引，由眾多城市群扛鼎，城市群、大城市、中等城市、小城市協調發展的網路化空間格局。在城市網路中，成都、重慶、西安等大城市應進一步發揮集聚功能，發展具有優勢的技術密集型和資本密集型產業，發展適合本區的可大量容納勞動力的勞動密集型產生，大力發展生產性服務業，不斷強化技術創新和制度創新，增強對區域的輻射能力，成為西部地區對外開放平臺和參與國際競爭的基地；呼和浩特、銀川等中等城市應在為大城市發展提供強有力的支撐和充足的動力的同時，打造區域性的消費中心、服務中心；小城鎮則是廣大西部農村剩餘勞動力轉移的重點載體。同時，應著力提升城市網路內城市問的產業規劃、道路交通網路、通信設施一體化程度，使各城市之間的資源、人口和信息流動更加順暢，聯繫更加密切。

　　(五)構築新型開放格局，實現相對封閉向全面開放轉變

　　未來一段時期，西部大開發戰略的實施應高度重視西部地區的對外開放問題，在積極引導長三角、珠三角、京津等國內發達地區企業西進的同時，不斷拓寬西部地區開放的區域和領域，充分利用“兩種資源”，開闢“兩個市場”，吸引海外優勢資源與西部地區資源整合，實現承接產業轉移與自身產業發展壯大相結合。同時，重點發揮西部地區的區位優勢、邊貿優勢和產業優勢，參照東部地區由點到面，由海港到內陸、由東到西的開放模式，依托現有邊境口岸城市和邊境經濟合作區，以廣西東興、雲南瑞麗、內蒙古滿洲里等為重點，借鑒國際通行的做法和先進地區的成功經驗，優先設立西部地區改革開放的先導區和試驗區，允許西部地區進行開放政策及管理體制方面的探索與實踐，例如在西部沿邊地區城市可設立綜合保稅區，實施境內關外管理政策，開展跨境人民幣結算試點和居民個人本外幣兌換特許業務試點，對符合國家產業政策的進口落地加工項目免徵或減徵耕地占用稅等，繼而擴大開放試點，逐步推廣普及，形成由點到面、由邊境口岸向腹地和周邊市場開放的新型開放格局，全面提升西部地區的對外開放水平。