西部大开发

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西部大开发(Development of the West Regions)

　　西部大开发是指在当今国际国内、宏观经济、政治和人文大环境下，对西部地区综合发展能力和可持续发展潜力的开发，它追求的是社会经济全面稳定的发展而不仅仅是眼前快速的经济增长^[1]。实施“西部大开发”战略是党中央为促进国民经济发展所作出的适时调整和重大部署，是我国社会生产力发展实现质的飞跃的重要途径，体现了社会主义本质的要求，是实现民族共同进步、共同发展、共同繁荣的需要，是实现社会、经济可持续发展的需要^[2]。

　　应用“西部大开发”政策的省区包括：内蒙古、陕西、宁夏、甘肃、新疆、青海、西藏、重庆、四川、贵州、云南、广西等11个省区1个直辖市，面积685万平方公里，占全国的71.4%。此外，湖南湘西土家族苗族自治州和湖北恩施土家族苗族自治州也享受“西部大开发”政策。

　　2000年1月，国务院成立了西部地区开发领导小组。由副总理温家宝担任副组长。经过全国人民代表大会审议通过之后，国务院西部开发办于2000年3月正式开始运作。整个政策包括以下四个主要项目：

• 西电东送

• 南水北调

• 西气东输

• 青藏铁路

　　以上四个项目除南水北调工程外，均在2010年基本完成。

　　中央政府确定主要关系西部开发全局的五大战略为：

• 加快基础设施建设

• 加强生态环境保护和建设

• 调整产业结构

• 发展科学教育事业

• 加大改革开放力度

　　实施西部大开发战略，是深入贯彻"三个代表"重要思想的伟大实践，是全面建设小康社会、确保现代化建设第三步战略目标胜利实现的重大部署，是促进各民族共同发展和富余的重要举措，是保障边疆巩固和国家安全的必要措施，关系全国经济社会发展的大局。有利于推动经济结构的战略性调整，促进地区经济协调发展；有利于改善全国的生态状况，为中华民族的生存和发展创造更好的环境；有利于培育全国统一市场，完善社会主义市场经济体制；有利于进一步扩大对外开放，用好国内外两个市场、两种资源，具有重要的现实意义和深远的历史影响。

　　继续推进西部大开发的指导思想是，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，根据完善社会主义市场经济体制的目标、任务和要求，认真落实党中央、国务院关于实施西部大开发的战略部署、方针政策和重点任务。坚持解放思想，实事求是，与时俱进，按照社会主义市场经济的改革方向，不断探索西部大开发的新路子。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照"五个统筹"的要求，使经济发展与生态环境、社会进步协调推进，促进经济社会和人的全面发展。坚持一切从实际出发，积极进取，量力而行，有重点、有步骤地解决关系全局的重大问题。坚持把西部地区自力更生、艰苦奋斗与国家政策支持结合起来，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，不断增强西部地区的自我发展能力。

　　实施西部大开发是一项长期艰巨的历史任务，也是一项规模宏大的系统工程。既要有紧迫感，又要有长期奋斗的思想准备。总的战略目标是：经过几代人的努力，到21世纪中叶全国基本实现现代化时，从根本上改变西部地区相对落后的面貌，努力建成一个山川秀美、经济繁荣、社会进步、民族团结、人民富裕的新西部。21世纪头10年，力争使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，特色经济和优势产业有较大发展，重点地带开发步伐明显加快，科技教育和卫生、文化等社会事业明显加强，改革开放出现新局面，人民生活进一步改善，为实施西部大开发战略奠定坚实的基础。

　　当前和今后一段时期，是西部地区深化改革、扩大开放、加快发展的重要战略机遇期。要重点抓好基础设施和生态环境建设；积极发展有特色的优势产业，推进重点地带开发；发展科技教育，培育和用好各类人才；国家要在投资项目、税收政策和财政转移支付等方面加大对西部地区的支持，逐步建立长期稳定的西部开发资金渠道；着力改善投资环境，引导外资和国内资本参与西部开发；西部地区要进一步解放思想，增强自我发展能力，在改革开放中走出一条加快发展的新路。

　　西部大开发战略启动时正值我国第十个五年计划开始之年，因此，一般把“十五” 划分为西部大开发的第一个阶段。第一阶段的重点任务， 是经一再强调的“五篇文章”：基础设施建设、生态环境保护、经济结构调整、发展科技教育、加大改革开放力度。人们还用五大标志性工程来概括西部大开发第一阶段的重点任务， 即： 西气东输、西电东送、生态建设、青藏铁路、南水北调。天然林保护和退耕还林还草等生态工程、资源开发输出工程、公路铁路等基础建设工程， 是西部大开发第一阶段的投资重点。

　　“十一五” 是西部大开发的第二阶段。其政策重点和深化方向是：在继续强化生态环境保护和基础实施建设的同时，加快工业化和城市化进程， 鼓励发展特色优势产业， 推动自主创新。区域政策上突出培育重点区域和新的增长极，第一阶段提出的“ 三大重点区域”进一少向优势地区集中。2007年，国家批准重庆和成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2009年，国务院批准《关中一天水经济区发展规划》。成渝经济区规划正在加紧制定，预计今年底也将获批准。西部高科技金三角、西三角经济圈、南北丝绸之路等引起各方面的极大关注。社会建设被放到突出重要的地位，基本公共服务均等化、民族地区为重点的持贫工程、统筹城乡发展，成为西部地区社会建设的重点。国家财政投入在卫生、教育、社会保障、城乡居民创业等方面，进一步向西部地区和民族地区倾斜。这些探索推动西部大开发在“ 十二五” 进入一个新阶段。

• 西部大开发十年成就

　　西部大开发十年来，在国家规划指导、重大工程建设、资金投入、政策措施等多方面的重点支持下， 西部面貌发生了巨大变化。地区生产总值、全社会固定资产投资、地方财政收入、城乡居民储蓄存款、铁路和公路通车里程、教育经费投入、森林覆盖率等数据，都大幅增长甚至成倍增长，从各个方面展示了这一巨变。1999～2008年，西部地区全社会固定资产投资从5421亿元增长到37015亿元， 增长了5．8倍， 年均增长高达23．8％，比东部高2．67个百分点，比中部高1．84个百分点，比全国省市合计平均水平高1．96个百分点。高速增长的投资推动西部地区经济社会进入快速发展时期。2000～2008年，西部地区国内生产总值从15354亿元增长到58257亿元，增长了2．79倍，年均增速高达15．97％，比中部高1．1个百分点，与东部基本持平。这些努力，缩小了西部与东部的相对差距，特别是内蒙古、重庆、广西等，发展速度和财政收入增幅，令人瞩目。

　　按照“深入推进、加快发展 的总体思路，深入推进实施西部大开发战略。

　　1.继续推进特色优势产业发展

　　积极引导国内外民间资本大规模进入。尽快制定实施支持中西部承接沿海产业转移的政策措施，在中西部有条件的地区建立～批承接沿海产业转移试验区，发挥其示范、引领和标杆作用。在西部资源富集区建立资源深加工和综合利用基地，延长产业链条，提高附加值和技术含量。进一步推进资源枯竭型城市经济转型工作。尽快将东北老工业基地政策延伸到西部地区。

　　2.大力推进空间布局优化

　　在抓好成渝、关中一天水、北部湾经济区建设的基础上，积极培育一批新的增长极，如呼包鄂城币群、沿黄城市群、滇中城市群、兰西地区、天山北麓地区等。

　　3.积极构建新型开放格局

　　加快推进内陆地区的对外开放，在搞好重庆保税港区建设的基础上，在有条件的地区建立新型内陆保税港区。进一步加快沿边开放的步伐，构建新型沿边全面开放格局。应加快修建完善连接边境地区的西部沿边公路，依托口岸和边境经济合作区，建立一批边境自由贸易区或边境经济特区，实行更加灵活的特殊政策。

　　4.继续完善基本公共服务

　　提高西部地区公共服务水平，增强地方政府公共服务能力，准进基本公共服务均等化和生活条件同质化。基本公共服务要考虑到西部民族地区的特殊性。针对西部的限制和禁止开发区域、江河源头地区，建立健全区域生态补偿机制。限制和禁止开发意味着剥夺了其开发权限，但不能剥夺其发展、富裕的权限。因此，对这些地区而言，单纯的基本公共服务均等化是远远不够的。

　　5.健全国家支持政策体系

　　改变过去的普惠制办法，按照“区别对待、分类指导”的原则，对西部中心城市、资源富集区、老工业基地、贫困地区、边境地区等不同类型区域，实行有针对性的差别化国家支持政策。应进一步加大均等化财政转移支付的力度。降低税负，在集中连片的贫困地区建立无税区。进一步完善生态移民，在大江大河源头地区建立无人区。

　　西部大开发是一项重大的国家战略和长期艰巨的历史任务。在新的历史时期，西部大开发战略的实施需要充分认识当前所面临的形势，立足西部自身发展实际，在巩固现有开发成果的基础上，着力解决全局性、战略性、关键性问题，积极推动西部地区发展思路和方式转变，努力推进西部地区经济社会全面发展。

　　(一)实施分类指导政策，实现整体支持向差异支持转变

　　西部大开发战略的深人实施应充分考虑西部地区各省市所处的不同经济社会发展阶段和自身资源禀赋特征，科学规划、分类指导、因地制宜，逐步改变过去只重打基础的整体支持政策导向，改变以往的普惠制办法，针对不同类型区域制定差异化的支持政策，制定分类指导政策，以经济发展阶段和特征为单元划分政策类型区，制定相应的扶持政策，切实提高政策的实施效果，有计划、有步骤、有重点地推进各项工作的开展，实现西部地区内部发达地区和欠发达地区的共同发展。例如，在青藏高原地区、南疆地区、武陵山区、滇西山区、川西山区等集中连片贫困地区应以扶贫开发为重点，加大“整村推进”等扶贫政策支持力度，促进贫困地区脱贫。而对于相对发达的成渝、关中一天水、广西北部湾、宁夏沿黄等地区而言，则应注重体制机制创新，支持其主导产业竞争力的快速提升，以打造区域增长极为目标制定开发政策，形成西部大开发战略新高地，辐射和带动周边地区发展。对于具有重要全国性生态价值地区，比如黄土高原、内蒙古草原、青海三江源青海湖流域祁连山地区等区域，则应考虑以涵养水源、保持水土、维护森林、加紧绿化为目标，着重加强生态保护和建设，建立生态补偿机制，加大国家财政转移力度，扩大对生态保护区农牧民的补贴规模、延长补贴期限，探索保护和发展的双赢模式。

　　(二)完善公共服务体系，实现生产建设向民生建设转变

　　今后一个时期，在继续加快交通、能源、信息、市政公共设施等基础设施建设的同时，应特别重视增加西部地区居民、特别是中低收入居民的收入，并进一步加大中央财政转移支付力度，促进基本公共服务均等化，增强西部地方政府公共服务能力，完善西部地区公共服务体系。不断优化西部教育资源配置，巩固“普九”工作成果，加快发展职业教育和技能培训，全面提高高等教育质量，着力提高西部人口素质；加强西部地区科技能力及重点科研基地建设；加强公共卫生设施建设，建立健全县、乡、村三级卫生服务网络，完善疾病预防控制体系和医疗救治体系；加强西部地区文化艺术、广播影视、新闻出版和农村基层公共文化服务网络和文化设施建设，促进西部地区经济和社会协调发展。

　　(三)构建现代产业体系，实现基础夯实向能力培养转变

　　目前西部基础设施和生态环境面貌已得到较大改善，未来一段时期西部大开发战略则更应该注重西部地区自身发展能力的培养，大力推进经济发展方式转变和经济结构调整，着力构筑现代产业体系，形成区域财富和就业的自我实现机制。就这方面而言，西部地区各省份应在综合考虑自身资源特点、产业基础、支撑条件和市场需求的情况下，加快特色优势产业发展，以市场需求为导向，以技术创新为核心，积极发展产业链经济，促进产业集群发展，提高加工深度和综合利用程度，完善产业配套体系，建立一批具有国际竞争力的特色优势产业基地和产业园区，培育、巩固、扩大产业竞争优势。同时，在继续发展资源型特色优势产业的基础上，因地制宜，积极推进环保新能源、生物医药、信息产业、新型材料等战略性新兴产业发展，形成产业后发优势，努力构筑结构合理、特色鲜明的现代产业体系。

　　(四)促进城市网络发展，实现分散独立向集中连片转变

　　西部大开发应进一步推进西部地区城市化水平的提升，集中发展一些重点城市和城市群，培育区域性中心城市和次中心城市，形成由多个增长极牵引，由众多城市群扛鼎，城市群、大城市、中等城市、小城市协调发展的网络化空间格局。在城市网络中，成都、重庆、西安等大城市应进一步发挥集聚功能，发展具有优势的技术密集型和资本密集型产业，发展适合本区的可大量容纳劳动力的劳动密集型产生，大力发展生产性服务业，不断强化技术创新和制度创新，增强对区域的辐射能力，成为西部地区对外开放平台和参与国际竞争的基地；呼和浩特、银川等中等城市应在为大城市发展提供强有力的支撑和充足的动力的同时，打造区域性的消费中心、服务中心；小城镇则是广大西部农村剩余劳动力转移的重点载体。同时，应着力提升城市网络内城市问的产业规划、道路交通网络、通信设施一体化程度，使各城市之间的资源、人口和信息流动更加顺畅，联系更加密切。

　　(五)构筑新型开放格局，实现相对封闭向全面开放转变

　　未来一段时期，西部大开发战略的实施应高度重视西部地区的对外开放问题，在积极引导长三角、珠三角、京津等国内发达地区企业西进的同时，不断拓宽西部地区开放的区域和领域，充分利用“两种资源”，开辟“两个市场”，吸引海外优势资源与西部地区资源整合，实现承接产业转移与自身产业发展壮大相结合。同时，重点发挥西部地区的区位优势、边贸优势和产业优势，参照东部地区由点到面，由海港到内陆、由东到西的开放模式，依托现有边境口岸城市和边境经济合作区，以广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等为重点，借鉴国际通行的做法和先进地区的成功经验，优先设立西部地区改革开放的先导区和试验区，允许西部地区进行开放政策及管理体制方面的探索与实践，例如在西部沿边地区城市可设立综合保税区，实施境内关外管理政策，开展跨境人民币结算试点和居民个人本外币兑换特许业务试点，对符合国家产业政策的进口落地加工项目免征或减征耕地占用税等，继而扩大开放试点，逐步推广普及，形成由点到面、由边境口岸向腹地和周边市场开放的新型开放格局，全面提升西部地区的对外开放水平。