政策性銀行貸款

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政策性銀行貸款（Policy-related Bank Loans）

　　政策性銀行貸款由各政策性銀行在人民銀行確定的年度貸款總規模內，根據申請貸款的項目或企業情況按照相關規定自主審核，確定貸與不貸。效益也是政策性銀行貸款需要考慮的要素之一。政策性貸款是目前我國政策性銀行的主要資產業務。一方面，它具有指導性、非盈利性和優惠性等特殊性，在貸款規模、期限、利率等方面提供優惠；另一方面，它明顯有別於可以無償占用的財政撥款，而是以償還為條件，與其他銀行貸款一樣具有相同的金融屬性——償還性。

　　一般來說，政策性銀行貸款利率較低、期限較長，有特定的服務對象，其放貸支持的主要是商業性銀行在初始階段不願意進入或涉及不到的領域。例如，國家開發銀行服務於國民經濟發展的能源、交通等“瓶頸”行業和國家需要優先扶持領域，包括西部大開發、振興東北老工業基地等，這些領域的貸款量占其總量的91％。進出口銀行則致力於擴大機電產品和高新技術產品出口以及支持對外承包工程和境外投資項目。中國農業發展銀行則主要承擔國家政策性農村金融業務，代理財政性支農資金撥付，專司糧棉油收購、調銷、儲備貸款業務等。

　　1．缺乏長期穩定、低息的資金來源

　　銀行資金來源決定資金運用，資金來源總量、結構決定資金運用的總量和結構。商業銀行如此，政策性銀行也不例外。近年來，政策性銀行在國務院和有關部門的大力支持下，籌集了大量資金，為國家重點建設、進出口行業、農業發展等提供了極其有力的保障。但從長遠來看，在現有的資金籌集中存在相當的局限性，影響和制約了政策性銀行業務的發展。其中，最主要的問題是資金成本高、期限短、數量有限。政策性銀行現有的資金籌集槊道中，主要是來源於向各專業銀行和其他金融機構發行的指誇性金融債券，利率一般高於商業銀行吸收的同期儲蓄利率，期限為3-5年。而政策性貸款的特殊性主要體現在利率和期限的優惠上。大部分政策性貸款利率低於同期儲蓄存款利率，期限多在5年以上，有長達2O年。短期資金長期占用，必然增加銀行經營的難度和風險。貸款利率的優惠與高成本的資金來源必然導致虧損，負債愈多虧損愈多。從一定意義上講， 國家財政將彌補這些虧損，政策性銀行的目標也不是盈利，但長期大量的虧損在目前國家財政緊張的情況下，補貼是解決不了的。而且，政策性銀行雖不以盈利為目標，是因為政策性金融業務與逐利的商業性金融業務常常存在矛盾，銀行作為一個經濟組織，必須“保本經營”，長期虧損和依靠補貼既無益於政策性銀行的經營和進取，又給借款者造成錯覺，產生有意拖欠，甚至拒不償還，反過來增加虧損的可能性。

　　在籌集資金的量上，也不適應政策銀行的發展。從這兩年金融債券的發行情況和今後發展趨勢看，債券的增長速度不能適應政策性資金需求。而且，在三五年後，隨著償債高峰的到來，借新債還舊債，同時還要保證政策性項目所需資金，政策性銀行所需資金的規模必將成倍增長，由此進一步增加其業務開展的難度。

　　2. 不良貸款比例居高，貸款潛在損失威脅巨大

　　(1)貸款資金死滯沉澱過多。在政策性銀行信貸資產中，有相當部分是在成立時由各專業銀行或原國家六大投資公司劃輔過來的。這些信貸資產由於長期的政策性因素管理鬆懈，造成許多資產死滯沉澱。有關研究表明，農業發展銀行的死滯沉澱資產占信貸資產的20%左右，而國家開發銀行經營基金和其他委托貸款的回收率不到10%，利息回收率則更低。只因其皆連續簽訂展期合同，故其呆賬、呆滯率尚無表現，但從其催收情況看，這些資金的順利回收將困難重重。

　　(2)逾期貸款比倒過高。從目前來看，政策性銀行剛運行幾年，貸款質量問題最明顯的表現形式則是逾期貸款的大量存在。據統計，農業發展銀行發放給河南某縣的貸款中，貸款逾期率達39%，國家開發銀行發放給水運行業的政策性貸款中，逾期率高達50%以上，而目前在人民銀行關於對商業銀行實行資產負債比例管理通知中規定：“逾期貸款率不得超過8%”。雖然政策性銀行由於其職能的特殊性不必執行商業銀行資產負債管理的規定，貸款質量指標尚無具體規定，但拿現行的逾期貸款率去與商業銀行的貸款質量指標相比，其相差懸殊之大，足以說明其貸款風險程度之高。

　　(3)潛在的貸款損失威脅日益加大。從這兩年的情況看，政策性銀行貸款呆賬，呆滯率均低於專業銀行，利息償還率有的高達90%以上，呈現出良好的運行狀態。但徵這錶面的良好狀態下，存在著極大的損失威脅：

　　首先是因為政策性銀行才運行幾年，而許多貸款都是中長期貸款，貸款期限在2年以上，償還期限尚未達到，所以，“兩呆”貸款比率較低，一旦到達回收高峰，矛盾顯現出來，比倒勢必擴大。

　　其次是因為在己歸還的貸款本金特別是回收的利息中，相當一部分是企業用政策性銀行貸款撥付的資金償還的，這也是銀行實行“收貸掛鉤” 所產生的結果。還有一部分企業為繼續使用政策性貸款，便通過其它銀行貸款來歸還政策性銀行貸款利息，獲得良好信譽來爭取貸款。也就是說“收貸掛鉤”制度約束了企業在貸款年限內守約按期歸還債務，但一旦貸款投資結束後，沒有了切斷資金這一硬條件的約束，這些企業是否可能按期償付債務呢?從目前各大專業銀行普遍存在沉澱貸款情況看，這種可能性極小，這實際上是企業短期行為使貸款風險滯後發生。

　　再從政策性銀行貸款的保障形式看，政策性銀行貸款方式多為信用貸款和擔保貸款，抵押貸款比倒不大。據河南某縣反映，該縣農業發展銀行的貸款80%以上為信用貸款，沒有抵押或擔保，而在開發銀行交通行業的貸款中，有60%上由貸款企業主管部門即鐵道部和國家民航總局等擔保， 在擔保合同中，對保證方式、保證責任等均無詳細明確的規定。一旦發生貸款損失，如何向擔保人進行索賠，也是一個潛在的難題。在另一些擔保合同中，保證人資格則完全不符合《擔保法》的規定，或同為銀行的債務人，相互擔保，實際上是“擔而不保”。

　　最後，貸款風險潛在威脅的另一方面則是來自於貸款企業。根據政策性銀行對象太部分是效率低或虧損或潛虧企業，這些企業所欠銀行貸款事實上是很難收回的。目前我國各國有商業銀行貸款中20%的呆賬，多半來自這樣一些企業，在各商業銀行將政策業務分離出來後，這樣的企業多半推給政策銀行承擔，從而進一步增加政策銀行貸款的風險。

　　從以上的分析可知，導致目前政策性銀行貸款質量低下的因素包括政策性銀行資金來源的制約，政策性貸款範圍界定，項目選擇，政策性銀行自身經營管理等因素。針對這些問題，應採取以下主要措施，提高貸款質量，保證資金安全。

　　1．擴大資金來源，保證貸款資金需求和周轉

　　擴大資金來源，首先要鞏固現有的籌資渠道。也就是說，要繼續做好金融債券的籌資工作。從目前情況看，國家財政比較困難，在相當長的時間內，政策性銀行仍需依靠發行債券籌集資金。因此，必須著力解決目前金融債券籌措中存在的不足，增加債券流動性，降低籌資成本，形成滾動式的發行機制。

　　其次，逐步利用郵政儲蓄和社會保障基金作為政策性銀行穩定的、制度化的資金來源。隨著我國郵政儲蓄的蓬勃發展和多種社會保障基金的建立，越來越多的資金流向郵政部門和社會保障機構，這些機構除了將一部分資金用於自身經營外，還有大量資金長期沉澱下來。在政策性銀行不可能從金融市場或國家財政上得到完全充足的資金情況下，應考慮建立妥善的制度，將這些資金作為政策性銀行的主要資金來源。

　　2．正確界定、選擇政策性貸款項目，控制貸款風險產生的源頭

　　從經濟發展的需求和政府職能看，需要政策性銀行參與投資的範圍主要包括：市場機制失效的投資領域；投資規模大、建設周期長、風險高但有利於國家產業結構和貿易結構優化的領域。在這些領域中，既有收益不好或虧損項目，也有收益較高的項目。所以，對政策性貸款的理解，不能簡單地概括為僅是低盈利或虧損項目的貸款，認為政策性銀行只能承擔收益低甚至還欺沒有保證的項目貸款，從而一味地將一些長期虧損的項目推給政策性銀行。政策性銀行是政府銀行，必須依照國家政策進行資金投放，但它同時也是金融企業，其貸款作為銀行貸款，可以低息甚至無息，但決不可以放而不收，否則，貸款將成為財政撥款而失去銀行特征。對於那些嚴重虧損，根本沒有還欺能力的政策性項目，應由財政投資而不應劃給政策性銀行承擔。如果把所有政策性虧損項目壘劃給政策性銀行，等於把財政上的矛盾轉移到政策性銀行上，不僅將使其難以維持下去，也不利於政府利用金融信用手段調控經濟。因此，對於在政策範圍內的貸款項目，政策性銀行必須自主進行嚴格的貸前調查和評估論證。堅持擇優扶植，選擇效益好、盈利或微利、有還欺能力的項目，或者雖然虧損，但有國家財政貼息或能在政策性銀行自身盈利可填補平衡範圍內的項目，如果達不到評審條件，應不予貸款，決不能因其是政策範圍內項目而可以選擇。這樣，才能使其維持“保本經營” 的原則。

　　3．引入現代企業管理制度，建立貸款風險防範機制

　　政策性銀行切不可將自己等同於行政機構，只註重資金的投放，忽視具體的經營管理。政策性銀行要辦成真正的銀行，必須借鑒國外成功的經驗，借鑒商業銀行管理制度，實行貸款風險管理，樹立正確的貸款風險觀。在承擔必要的貸款風險的同時對之進行積扳和全面的風險管理，儘量減少貸款損失。完善貸款“三查”和審貸分離制度，健全貸款經營責任制和內部稽棱制度，將責權利相結合，督促信貸人員嚴格按規章制度辦事。防止將自身的經營管理不善歸因於執行國家經濟政策。

　　4. 制訂和完善政策性金融法規，堵塞制度漏洞。

　　政策性銀行成立幾年來，國家有關的金融法規還未跟上，使得政策性銀行業務操作無所適從，政策性貸款業務與商業性貸款業務的徹底分離、銀行的資金供應和籌措渠道、運轉環境等都沒有明確的法律保障。因此，必須重視制訂和儘早出台有關法規，發揮法律的規範、約束保護作用，使國家運用政策性貸款，企業使用政策性貸款，銀行管理貸款都有法可依。

　　國家開發銀行對貸款項目的管理已經作出了積極的探索。在貸款投向上，開發銀行優先安排國債項目貸款，支持電力、公路、鐵路、城建、石油、石化等重點行業和重點企業實現結構調整；繼續向中西部傾斜，積極支持國家西部大開發戰略的實施；積極支持高科技企業和不同所有制中小企業的發展。改變長期以來推薦項目、受理項目及評審項目的傳統模式，主動選擇優質項目。近幾年來，開發銀行項目選擇已從主要依靠國家計委、經貿委推薦過渡到實行“雙向選擇”，面向市場，面向客戶，建立了擇優汰劣的項目篩選受理機制。突出了對項目市場風險、償債能力、風險等級的定性定量分析，把風險防範工作從源頭做起。

　　政策性銀行是以債權人的身份加入到項目管理中的。隨著BOT等新的項目融資方式的推廣，資金的提供方在項目的建設中發揮著更加重要的功能。由於債權人等融資方積極加入到項目管理中，使得項目的風險和效益等因素在項目的抉擇過程中起了關鍵性的作用。政策性銀行的項目監督體系包括項目審查制度、項目評估制度、項目論證制度、項目建設監督制度、項目驗收制度、項目檔案制度等。

　　政策性銀行以債權人身份加入到貸款項目管理中去， 其管理思路體現在兩個方面：一是為了形成對貸款項目的良好管理， 在內部組織框架上進行有效設置；二是對貸款項目進行全流程的現代化管理，在其中運用項目管理的思路。

　　1. 項目管理內部組織框架的設置。為有利於貸款項目的管理，政策性銀行可以設立相應的組織機構，即貸款審查部門和貸款業務部門，共同負責貸款的項目管理。貸款審查部門的主要職能是負責貸款項目的評估、論證和貸款條件的調查和審定，落實貸款項目及其項目承辦單位的貸款使用條件，據此提出評估審定報告交貸款業務部門。貸款業務部門的主要職能是負責貸款的計劃分配、分期投放、監督使用及貸款收回等各項工作，併在每一筆貸款項目結束後，編寫項目管理報告，以便備檔。

　　2．貸款項目的流程管理。政策性銀行對貸款的項目，可以根據項目的發展階段進行流程管理。在項目管理中結合各階段的特點，做好風險控制。

　　(1)對貸款項目的總體論證。貸款項目在申請貸款之前已經過相關部門的論證和立項審查，所以貸款銀行應側重於論證貸款項目與本行資金可貸能力是否相適應，以及對項目本身在技術條件、經濟條件、政策條件及組織條件等方面的可行性和必要性進行論證。

　　(2)貸款項目的效益評估。這一環節直接關係到貸款經濟效益高低和能否保證收回，是事前控制風險的重要步驟。因此，承貸貸款項目必須進行周密的投資成本和預期效益的比較分析和評估鑒定，以確定貸款項目具有較高的經濟效益和社會效益； 同時，銀行必須對申請貸款的項目進行比較分析、分類排隊。對那些投資少、見效快、效益明顯的項目優先考慮，保證供給；而對效益相對較差的項目推後考慮，以促使效益較高的項目順利進行。

　　(3)貸款項目的審查。在貸款項目的審查階段，銀行以債權人身份開展工作，這是區別於一般項目管理的。一是對貸款對象的經營能力(項目承建能力)及必備條件進行審查和落實，以保證貸款能夠有效利用，實現預期的經濟效益和社會效益；二是從承貸行方面講，通過貸款項目審查，落實貸款使用條件，以確保貸款本息能按期收回。貸款項目審查的關鍵之處在於：經過項目的論證和評估，項目本身已經完善，重點在於項目 的落實， 即項目能否按預期計劃建成投產。這需要貸款項目的建設方或營運方有嫻熟的資金使用技巧。否則，貸款項目不能按期投入建設，銀行貸款本身將面臨不能收回的風險。在貸款項目的審查階段，主要應審查領導的群體素質、貸款資金的運用能力、項目工程和配套設施，以及申請貸款所應具備的政策條件及其他配套條件等。

　　(4)貸款項目的建設監督。在貸款發放以後，貸款銀行必須組織相關人員，及時對貸款進行跟蹤檢查，監督貸款按規定用途和合同計划進度合理使用。貸款項目監督的直接對象是貸款資金使用的全過程，內容包括技術監督、財務監督和效益監督3個方面。貸款銀行主要進行財務監督，審查企業是否按貸款合同的要求使用貸款以及企業是否遵守了貸款合同中的一些限制性條款。

　　(5)貸款項目的驗收。項目驗收是指銀行隨著工程進度進行工程每一環節、每一部分的質量檢驗和驗收，發現問題，及時解決，銀行的貸款項目負責人在有關專業人員的協助下，對項目工程嚴格驗收，確保工程進度合理、質量合格，為確保按期收回貸款打下物質基礎。

　　(6)貸款項目的歸檔。每一筆貸款項目的操作都蘊積著大量的經驗和教訓。貸款銀行必須對每一筆貸款項目在結束後及時作出總結報告，詳細報告項目運行的全過程，以及在貸款項目中出現的問題和解決方法。同時，項目的歸檔管理可以為無法按期收回貸款的項目進行的管理提供詳實的備查資料，以分析貸款風險並採取措施降低貸款損失，預防同類風險的再度發生。

　　(1)政策性的產業風險。政策性銀行的貸款主要投向能源、交通、原材料等“兩基一支”項目和“高科技”項目，這些項目或者具有較好的社會效益而經濟效益較差或者是風險較高。同時國家將根據巨集觀經濟走勢調整產業政策、區域發展政策，發展的重點行業會有所轉移，對項目的支持力度可能變化，這直接影響著貸款企業的經濟效益和貸款的償還能力。

　　(2)巨集觀經濟周期風險。當經濟處於低潮時，政府需要運用擴張性的貨幣政策、財政政策刺激經濟的發展。政策性銀行必然會受到政府的影響，增加貸款項目，提高貸款數額。為了完成政府的投資計劃，達到刺激經濟的需要， 銀行會放寬對項目的評審條件，對風險大的項目也予以承貸，而未認真考慮項目的未來進展及項目的償還能力。

　　(3)商業銀行的代理風險。目前，我國政策性銀行的分支機構和網點都處於稀缺狀態，很多貸款都是先撥給其他商業銀行，由其代理具體的貸款業務和對款項回收進行管理。但由於對我國政策性銀行的貸款還沒有立法規定，造成代理行的職責義務規定不具體，約束力不強，甚至有些代理行對項目監督管理流於形式，從而使開發銀行的信貸資產風險較大。

　　(4)政策性銀行和接受貸款項目的企業之間的信息不對稱風險。由於信息不對稱，政策性銀行和銀行內部的管理決策人員得不到充足有效的信息來支持決策。這種信息不對稱的決策導致了貸款銀行的“逆向選擇”——選擇錯誤的客戶或資金運作方式。政策性貸款的對象主要是國有經濟，許多國有企業信用觀念淡漠， 自我約束意識差，自有資本不足，長期虧損，往往將政策性貸款當作非財政性資金或救濟優惠加以擠占挪用；我國的各類投資主體在現有投資利益格局下，都存在投資擴張的衝動，對政策性資金的需求大。這些動機會導致貸款企業作出誇大項目效益的可行性報告，而貸款銀行缺乏項目相應的內部信息，難免出現風險。

　　(5)項目的擔保風險。政策性銀行在與貸款方簽訂的貸款協議中雖有擔保條款，是項目貸款數額一般較大，一般企業無力擔保。一部分大額貸款採取以政府信用和企業信用的保證方式，抵押、質押相對偏少。這在法律上缺乏擔保效力，對貸款方沒有實際約束力。

　　(6)項目建設中的完工或超概算的風險。由於各種原因，項目超工期、超概算、甚至無法完工，這會對銀行的貸款形成“倒逼”，使得銀行形成貸款項目的“路徑依賴”(貸新款才有可能收回舊款)， 從而給信貸項目帶來風險。

　　(7)項目完工後產品面臨的市場風險。項目完工並不意味著貸款的收回，項目完工後面臨著相應的產品和服務銷售的市場風險，這直接決定著投資方的投資效益，從而也影響著貸款本息的迴流。

　　(1)加快政策性銀行的立法步伐，創造良好的外部環境。根據世界上政策性銀行產生的歷史來看，比較成功的組建模式一般是“先行立法，後建機構”，即先制定頒佈專門的政策性金融法規(尤以美國、日本為代表)；然後根據專門的政策性金融法規組建專門的政策性銀行。我國應儘早研究制定《政策性銀行法》，進一步指明各類政策性銀行作為國家信用機構的性質、定位和發展方向，明確政策性銀行的經營原則、資金來源、 業務範圍、貸款申請、審批、發放及收回的程式，界定政策性虧損與經營虧損，建立企業還貸約束機制，明確財政、政策性銀行與承貸企業3方的責任及處罰辦法等。

　　(2)正確選擇政策性貸款項目，在源頭上控制貸款項目風險。政策性銀行是政府銀行，必須依照國家政策進行資金投放，但它同時也是金融企業，其貸款作為銀行貸款，可以低息甚至無息，但決不可以放而不收。否則，貸款將成為財政撥款而失去銀行特征。對於在政策範圍內的貸款項目，政策性銀行必須自主進行嚴格的貸前調查和評估論證，擇優扶植，選擇效益好、盈利或微利、有還款能力的項目。如果政策範圍內的項目達不到評審條件，也不予貸款。

　　(3)政策性銀行需要建立現代銀行企業制度，對貸款建立先進的項目管理，並建立貸款風險防範機制。政策性銀行要辦成真正的銀行，必須借鑒國外成功的經驗，借鑒商業銀行管理制度，實行貸款風險管理，在承擔必要的貸款風險的同時進行積極和全面的項目風險管理，儘量減少貸款損失；完善貸款審貸分離制度，健全貸款經營責任制和內部稽核制度，將責權利相結合，督促信貸人員嚴格按規章制度辦事；完善銀行監控預警系統，開發信貸業務風險監控系統，對借款人和貸款項目進行分類管理，建立對借款人、地區、行業的信用評級制度，加大對借款人和貸款項目的現場監管力度，使監管關口前移，變被動監管為主動監管。