住房政策體系

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　　住房政策體系是指由國家制定的一整套關於住房問題的方針、政策和具體措施構成的系統結構，就是指政府為改善居民居住條件而制定的關於住房的投資建造、流通、分配和消費等系列政策體系。它是一國住房制度的內核。國家的住房政策包括兩個層次，即中央政府的住房政策和地方政府的住房政策。一般來說，中央政府的住房政策是帶有原則性的基本政策，而地方政府則根據這些基本政策，從各地實際情況出發，制定的適合本地區特點的具體政策。給住房政策下一個簡明的定義，就是指政府為改善居民居住條件而制定的關於住房的投資、建造、流通、分配和消費等政策體系。如住房的供應政策有公共住房政策和私有住房政策；住房的流通政策有數量、質量、價格及其交易政策；住房的分配政策有住房消費占工資中的含量、住房所有權、使用權和租賃政策；住房的社會保障政策有住房補貼和廉租住房政策等。這一系列的政策構成完整的住房政策體系。

　　建立我國的住房政策體系，必須考慮三個基本國情：

　　第一是基本國情是人口基數大，中低收入家庭多，人地矛盾尖銳。目前，我國城鎮居民約有5.6億人，約1.9億戶家庭。其中，中等收入以下家庭約占70%，約4億人口，通過政府供給來主導解決這麼多人的住房問題，肯定不切實際。即使雖低收入家庭(約占10%)也有近6000萬人口，其中住房困難戶(人均住房面積低於10平方米)就有約1000萬戶、3000萬人，超過了很多國家的人口總數。僅保障這部分人的基本住房需求就是一項非常艱巨的任務。人口多的另一個突出問題就是人地矛盾。我國雖然有960萬平方公裡國土面積，但適合城市化發展的平地面積只占12%。我國人均平地面積不到900平方米，與人地矛盾非常突出的日本相當。平地資源的高度稀缺，意味著占有土地的邊際機會成本很高。

　　第二是基本國情是社會差距巨大。2005年，我國最低收入戶的房價收入比(指居民購房總價與家庭年收入的比值)是22.69，而最高收入戶的房價收入比只有2.45，二者的差距達到了20.24，大大高於國際同等水平的差距。而且，這種差距呈逐年擴大的趨勢。2000年最低收入戶房價收入比是最高收入戶的5倍，2001年擴大到5，4倍，2003年擴大到8.5倍，2004年又擴大到8.9倍，2005年進一步擴大到9.3倍。如果以房價增速與中等收入家庭收入增速大體同步為合理標準來看，我國近兩年房價增速明顯偏高，直接導致了中、低收入家庭購房支付能力下降。但由於低收入家庭收入增速一直較低，即使房價增速保持在一個合理水平，這些家庭的房價收入比也依然會較高，與中、高收入家庭的差距也會繼續擴大。因此，我國住房問題的核心是購買能力的社會差距過大，根源是收入差距過大。

　　第三是基本國情是住房徵信體系不完善，公民與政府間還不能實施有效監督。目前，與居民住房、購房相關的信息還分散在房屋、城建、民政、公安、金融等部門，不僅各個部門內部的徵信體系不完善，部門之間也無法互聯互通，政府主管部門也沒有建立起有效的公共信息披露制度，整個住房徵信體系很不完善。政府不能準確掌握居民的收入、住房情況，居民也不能對政府及政府官員的行為進行有效監督，存在著嚴重的信息不對稱。

　　當然，我國還有其它基本國情，但上述三個基本國情是決定我國住房政策體系的最主要因素。

　　儘管居民購房能力的差距主要是因為收入差距造成的，但理論和實踐都證明，在市場經濟條件下，中低收入家庭不太可能通過提高家庭收入來顯著提高購房能力。因此，基本居住權的保障、購房能力社會差距的調節需要政府住房政策發揮作用。

　　土地資源的稀缺性和收入差距客觀存在的現實，決定了政府對不同收入群體，應該有不同的住房政策：對低收入家庭，主要通過廉租房等政策保障其基本的居住需求；對高收入家庭，主要通過市場來滿足其合理的居住和投資需求，但政府要通過間接調控來維護房地產市場的穩定；對於中等收入家庭，則需要政府和市場同時發揮作用。從國際經驗來看，這種邊界的劃分是非常必要的，否則不是政策走樣就是擾亂市場，違背政策的初衷。

　　我國收入差距巨大、中低收入家庭眾多、徵信體系不完善等現實國情，決定了我國政府直接供給住房只能限制在小範圍，即最低收入家庭。對於眾多的中等(包括中低和中高)收入家庭，政府首先應調控市場來滿足多樣化的需求，同時通過金融支持來提高這些家庭的支付能力。對於高等收入者，應由市場來供給住房，政府主要通過貨幣政策來調節房地產市場的波動。因此，我國住房政策體系應包括四個基本部分：累進位的房地產稅收制度，政策性住房金融制度，廉租房制度，以及以貨幣工具為主的房地產市場調控政策。同時，在上述政策框架內推進經濟適用房和雙限房政策的有序轉型。

　　我國的住房政策體系形成的時間還比較短，發展也不夠成熟，我國的住房改革在歷史中留下的問題，嚴重製約了住房政策的完善。我國在建國以後，住房完全是社會福利性質的，在改革開放以後，住房大多依靠國家和單位的分配，這些政策逐漸變為住房政策改革的絆腳石。在我國住房政策沒有足夠的法律支撐，執行的難度很大。住房政策沒有法律作為支撐，政策的標準混亂，政策執行難以落實。另外由於中央與地方，政府、開發商和消費者之間存在著利益的博弈，政府的巨集觀調控和市場調節缺乏默契，使得住房政策的落實更加困難。大體來說，我國當前的住房政策體系與我國的現階段的社會發展水平基本適應，但也由於以上種種原因，我國的住房政策存在很多缺陷，若不能解決這些問題，則無法保障居民的住房需求。

　　住房政策的實施缺乏監督機制

　　第一，住房政策的監督機制僅僅是一種形式。監督機製作為一個完整系統的重要組成部分，是功能得以發揮，目標得以實現的保證。住房政策體系包含了與住房問題相關的各個子政策，每項政策的落實都離不開監督機制的運行。但是，在我國的住房政策的監督機制卻沒有發揮作用。具體的表現為，土地轉讓金作為地方政府的主要財政收入，一些地方政府為了從中牟利，使得住房政策的執行朝著利己的方向發展。在住房保障方面採取放任自流的方式，住房困難的居民的住房需求無法得到保障。另外，近幾年間，我國將房地產經濟看做國民經濟的重要組成部分，大力發展房地產市場，但是忽視了對房地產市場的監督，使得不公平交易屢見不鮮，擾亂了正常的市場秩序。

　　第二，我國的政策評估主體單一。僅僅局限於政府機關，沒有考慮房地產商和消費者的需求，特別是消費者。實際上，開發商和消費者作為房地產市場的主要參與者，對房地產市場的發展至關重要。消費者的購買需求和滿意度影響著住房的價格，而開發商的利益也影響著住房的質量和價格。因此，在住房政策的設計過程中，應將他們的需求列為主要考慮的因素。他們對住房政策的支持與否，決定了住房政策的是否能夠成功，得到落實。

　　住房政策體系缺乏前瞻性和穩定性

　　第一，住房政策依據不明確。政策作為對客觀事物反映的主管觀活動，必須以客觀事實為基礎。因此，一項政策是否科學合理，取決於制定該政策依據的對客觀事實的科學認知。但是，我國在制定住房政策之前，沒有認清我國住房問題的實際情況，盲目制定了政策，因此表現出很大的隨意性。常常使得政策目標和政策依據脫鉤，政策效果和政策目標偏離。例如，在2008年，政府為了拉動內需，促進房地產事業的發展，降低貸款利率，但是對大多數消費者並沒起到作用，相反銀行違規貸款，投機者肆意騙貸頻頻出現。因此，寬鬆的貨幣政策沒有刺激消費，反而給投機者可乘之機。另外，最近幾年建設的經濟適用房，並沒有改善低收入階層的住房需求，反而使部分高收入者利用經濟適用房獲利。經濟適用房原本為解決低收入家庭的住房問題，但是由於缺乏適當的監督機制，使得開發商享有一系列的優惠，在實際操作中，導致保障對象名不副實，一度成為百姓指責的對象。

　　第二，政策設計不完善，經常朝令夕改。在我國，政府在設計住房政策時，沒有考慮住房問題相關的因素，出現制定政策目標過窄，不周全的現象。隨著這些問題的出現，政策經常改變，政策難以得到貫徹實施。各地方政府過度強調房地產在國民經濟的支柱地位，忽視了住房在社會發展中的民生功能。住房作為一種特殊的商品，它不僅僅具有經濟屬性，還需要政府保證的社會保障屬性。目前，我國國民收入水平普遍不高的情況下，保障居民的住房需求，才是經濟發展的前提和保證。但是，在實際過程中，過於強調房地產市場的發展，政府應該保障居民的住房權的職能，卻沒有發揮，這必然會影響社會的穩定。另外。針對房地產二手市場，也沒有有效的調控政策。

　　住房政策缺乏延續性

　　第一，政策連貫性不強。一個時期的政策是否連貫是政策目標得以實現的必要條件。若前後政策自相矛盾，不僅不能使政策得以落實，還會使得民眾對政策產生質疑，若是如此，這項政策將很難得到保證。在我國現行的住房政策體系中，這點並不令人如意。雖然我國當前的國情比較複雜，各個地方省市的情況、經濟發展水平也各不相同。這在一定程度上加大了住房政策實行的難度，但政策間矛盾和衝突，更加制約了住房政策功能的發揮，也損傷了政府的公信力。

　　第二，政府對住房市場的調控力度不夠。政策功能的發揮，不僅需要人民的理解和履行，還需要國家的強制力作為後盾。住房政策為了滿足大多數人的住房需求，就不可避免的經過各個利益團體的博弈。在政策的實行過程中，必然遇到種種阻力。這種現象存在於上下級政府之間，由於在住房問題上，各級政府存在著利益錯位，使得住房政策無法有效落實。由於住房保障恰恰同市場逐利的方向“背道而馳”，保障政策要求優先滿足基本的居住需求，保障房需要低成本甚至免費供地，對一些地方而言不僅無利可圖反而加重負擔，因而缺少實施保障房政策的足夠動力。更有甚者，打著發展的旗號，為了土地市場化開發的利潤最大化，不惜與民爭利，大肆侵犯公民基本的居住權利。把經濟發展建立在對部分民眾的權利侵害上。當今，房價飆升，中央政府在住房保障、房地產金融等方面頻繁出台政策，但是收效甚微。

　　土地供應政策存在漏洞

　　第一，地方政府獨攬土地經營權。土地出讓金是地方政府的主要財政來源，地方政府為了增加財政收入，面對房地產開發商和建立保障性住房，由於利益的驅使，必然選擇支持房地產市場的發展，這也為土地管理過程中的“權力尋租"提供了支持。

　　第二，長期的緊縮性土地政策推動了房價繼續上漲。我國土地資源稀缺，為了避免地產開發商囤積土地，實施緊縮性的土地政策。近年來，土地出讓金的標準不斷上漲，在一些大城市，由於各種因素的影響，形成了名副其實的“寸土寸金"的現象。這種土地供應政策影響了住房的供給量，並且推動了房價的繼續上漲。

　　住房金融政策不完備

　　第一，不健全的貸款人資格審核機制。到目前為止，我國的融資渠道較為單一，銀行貸款仍是房地產企業的開發資金和消費者購房資金的主要來源。雖然國家對於信貸資格做了統一的要求，但是也允許銀行根據各自的情況適當調整信貸標準。面對金融市場日益激烈的競爭，一些銀行為了獲取更多的利息收入，降低貸款人的審核標準，這為一些誠信較低的企業和個人的投機行為提供了條件，也為銀行的金融系統埋下隱患。

　　第二，保障性住房的金融制度缺失。低收入家庭的購房負擔較重。我國針對保障性住房的金融政策較為零散。政策性的住房金融措施沒有上升到制度層面。住房公積金作為主要的政策性住房金融政策，覆蓋面較窄。另外由於風險擔保機制的缺失，商業銀行常常不會受理政策性住房的貸款。沒有享有住房公積金的家庭負擔更重。

　　廉租房制度還待完善

　　從法國解決住房問題的經驗來看，廉租房是一項較為成功的措施，但是我國在推行廉租房制度中，還存在這種種問題，主要表現在以下三個方面。

　　第一，房屋的質量過低。與普通的商品房相比，我國的廉租房標準太差，突出的表現為配套設施不全，房屋質量簡陋，遠離市區，交通不便。這種狀況不能滿足收益對象的住房需求。我們應該認識到，儘管廉租房是一種保障性住房，面對的是中低收入的群體，但並不意味著廉租房就代表了質量差，配套設施不全的房子。相反，為了防止居住隔離，貧富分化現象，更應該提高廉租房的質量和基本設施。

　　第二，難以保障公平性。我國的廉租房制度起步較晚，在開發總量上，廉租房所占的比例較低。缺乏嚴格的資格審查機制，使得真正有住房困難的居民無法獲得住房，而一些高收入居民利用政策的漏洞，成為廉租房的受益者。另外，住房補貼制度缺乏監督審查機制，這使得住房補貼政策的公平性遭到質疑。

　　第三，資金來源短缺。廉租房制度的貫徹實行，必須有長期穩定的資金來源。我國的廉租房的運作資金主要是土地出讓金、公積金的收益和財政支出。由於土地出讓金在很據地方不同，時間不同而改變，因而具有不確定性。住房公積金的收益具有不可預期性。儘管財政支出相對穩定，但是住房保障資金很少被考慮到每年的財政預算之中。這些都影響了廉租房制度的發展。