住房政策体系

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　　住房政策体系是指由国家制定的一整套关于住房问题的方针、政策和具体措施构成的系统结构，就是指政府为改善居民居住条件而制定的关于住房的投资建造、流通、分配和消费等系列政策体系。它是一国住房制度的内核。国家的住房政策包括两个层次，即中央政府的住房政策和地方政府的住房政策。一般来说，中央政府的住房政策是带有原则性的基本政策，而地方政府则根据这些基本政策，从各地实际情况出发，制定的适合本地区特点的具体政策。给住房政策下一个简明的定义，就是指政府为改善居民居住条件而制定的关于住房的投资、建造、流通、分配和消费等政策体系。如住房的供应政策有公共住房政策和私有住房政策；住房的流通政策有数量、质量、价格及其交易政策；住房的分配政策有住房消费占工资中的含量、住房所有权、使用权和租赁政策；住房的社会保障政策有住房补贴和廉租住房政策等。这一系列的政策构成完整的住房政策体系。

　　建立我国的住房政策体系，必须考虑三个基本国情：

　　第一是基本国情是人口基数大，中低收入家庭多，人地矛盾尖锐。目前，我国城镇居民约有5.6亿人，约1.9亿户家庭。其中，中等收入以下家庭约占70%，约4亿人口，通过政府供给来主导解决这么多人的住房问题，肯定不切实际。即使虽低收入家庭(约占10%)也有近6000万人口，其中住房困难户(人均住房面积低于10平方米)就有约1000万户、3000万人，超过了很多国家的人口总数。仅保障这部分人的基本住房需求就是一项非常艰巨的任务。人口多的另一个突出问题就是人地矛盾。我国虽然有960万平方公里国土面积，但适合城市化发展的平地面积只占12%。我国人均平地面积不到900平方米，与人地矛盾非常突出的日本相当。平地资源的高度稀缺，意味着占有土地的边际机会成本很高。

　　第二是基本国情是社会差距巨大。2005年，我国最低收入户的房价收入比(指居民购房总价与家庭年收入的比值)是22.69，而最高收入户的房价收入比只有2.45，二者的差距达到了20.24，大大高于国际同等水平的差距。而且，这种差距呈逐年扩大的趋势。2000年最低收入户房价收入比是最高收入户的5倍，2001年扩大到5，4倍，2003年扩大到8.5倍，2004年又扩大到8.9倍，2005年进一步扩大到9.3倍。如果以房价增速与中等收入家庭收入增速大体同步为合理标准来看，我国近两年房价增速明显偏高，直接导致了中、低收入家庭购房支付能力下降。但由于低收入家庭收入增速一直较低，即使房价增速保持在一个合理水平，这些家庭的房价收入比也依然会较高，与中、高收入家庭的差距也会继续扩大。因此，我国住房问题的核心是购买能力的社会差距过大，根源是收入差距过大。

　　第三是基本国情是住房征信体系不完善，公民与政府间还不能实施有效监督。目前，与居民住房、购房相关的信息还分散在房屋、城建、民政、公安、金融等部门，不仅各个部门内部的征信体系不完善，部门之间也无法互联互通，政府主管部门也没有建立起有效的公共信息披露制度，整个住房征信体系很不完善。政府不能准确掌握居民的收入、住房情况，居民也不能对政府及政府官员的行为进行有效监督，存在着严重的信息不对称。

　　当然，我国还有其它基本国情，但上述三个基本国情是决定我国住房政策体系的最主要因素。

　　尽管居民购房能力的差距主要是因为收入差距造成的，但理论和实践都证明，在市场经济条件下，中低收入家庭不太可能通过提高家庭收入来显著提高购房能力。因此，基本居住权的保障、购房能力社会差距的调节需要政府住房政策发挥作用。

　　土地资源的稀缺性和收入差距客观存在的现实，决定了政府对不同收入群体，应该有不同的住房政策：对低收入家庭，主要通过廉租房等政策保障其基本的居住需求；对高收入家庭，主要通过市场来满足其合理的居住和投资需求，但政府要通过间接调控来维护房地产市场的稳定；对于中等收入家庭，则需要政府和市场同时发挥作用。从国际经验来看，这种边界的划分是非常必要的，否则不是政策走样就是扰乱市场，违背政策的初衷。

　　我国收入差距巨大、中低收入家庭众多、征信体系不完善等现实国情，决定了我国政府直接供给住房只能限制在小范围，即最低收入家庭。对于众多的中等(包括中低和中高)收入家庭，政府首先应调控市场来满足多样化的需求，同时通过金融支持来提高这些家庭的支付能力。对于高等收入者，应由市场来供给住房，政府主要通过货币政策来调节房地产市场的波动。因此，我国住房政策体系应包括四个基本部分：累进制的房地产税收制度，政策性住房金融制度，廉租房制度，以及以货币工具为主的房地产市场调控政策。同时，在上述政策框架内推进经济适用房和双限房政策的有序转型。

　　我国的住房政策体系形成的时间还比较短，发展也不够成熟，我国的住房改革在历史中留下的问题，严重制约了住房政策的完善。我国在建国以后，住房完全是社会福利性质的，在改革开放以后，住房大多依靠国家和单位的分配，这些政策逐渐变为住房政策改革的绊脚石。在我国住房政策没有足够的法律支撑，执行的难度很大。住房政策没有法律作为支撑，政策的标准混乱，政策执行难以落实。另外由于中央与地方，政府、开发商和消费者之间存在着利益的博弈，政府的宏观调控和市场调节缺乏默契，使得住房政策的落实更加困难。大体来说，我国当前的住房政策体系与我国的现阶段的社会发展水平基本适应，但也由于以上种种原因，我国的住房政策存在很多缺陷，若不能解决这些问题，则无法保障居民的住房需求。

　　住房政策的实施缺乏监督机制

　　第一，住房政策的监督机制仅仅是一种形式。监督机制作为一个完整系统的重要组成部分，是功能得以发挥，目标得以实现的保证。住房政策体系包含了与住房问题相关的各个子政策，每项政策的落实都离不开监督机制的运行。但是，在我国的住房政策的监督机制却没有发挥作用。具体的表现为，土地转让金作为地方政府的主要财政收入，一些地方政府为了从中牟利，使得住房政策的执行朝着利己的方向发展。在住房保障方面采取放任自流的方式，住房困难的居民的住房需求无法得到保障。另外，近几年间，我国将房地产经济看做国民经济的重要组成部分，大力发展房地产市场，但是忽视了对房地产市场的监督，使得不公平交易屡见不鲜，扰乱了正常的市场秩序。

　　第二，我国的政策评估主体单一。仅仅局限于政府机关，没有考虑房地产商和消费者的需求，特别是消费者。实际上，开发商和消费者作为房地产市场的主要参与者，对房地产市场的发展至关重要。消费者的购买需求和满意度影响着住房的价格，而开发商的利益也影响着住房的质量和价格。因此，在住房政策的设计过程中，应将他们的需求列为主要考虑的因素。他们对住房政策的支持与否，决定了住房政策的是否能够成功，得到落实。

　　住房政策体系缺乏前瞻性和稳定性

　　第一，住房政策依据不明确。政策作为对客观事物反映的主管观活动，必须以客观事实为基础。因此，一项政策是否科学合理，取决于制定该政策依据的对客观事实的科学认知。但是，我国在制定住房政策之前，没有认清我国住房问题的实际情况，盲目制定了政策，因此表现出很大的随意性。常常使得政策目标和政策依据脱钩，政策效果和政策目标偏离。例如，在2008年，政府为了拉动内需，促进房地产事业的发展，降低贷款利率，但是对大多数消费者并没起到作用，相反银行违规贷款，投机者肆意骗贷频频出现。因此，宽松的货币政策没有刺激消费，反而给投机者可乘之机。另外，最近几年建设的经济适用房，并没有改善低收入阶层的住房需求，反而使部分高收入者利用经济适用房获利。经济适用房原本为解决低收入家庭的住房问题，但是由于缺乏适当的监督机制，使得开发商享有一系列的优惠，在实际操作中，导致保障对象名不副实，一度成为百姓指责的对象。

　　第二，政策设计不完善，经常朝令夕改。在我国，政府在设计住房政策时，没有考虑住房问题相关的因素，出现制定政策目标过窄，不周全的现象。随着这些问题的出现，政策经常改变，政策难以得到贯彻实施。各地方政府过度强调房地产在国民经济的支柱地位，忽视了住房在社会发展中的民生功能。住房作为一种特殊的商品，它不仅仅具有经济属性，还需要政府保证的社会保障属性。目前，我国国民收入水平普遍不高的情况下，保障居民的住房需求，才是经济发展的前提和保证。但是，在实际过程中，过于强调房地产市场的发展，政府应该保障居民的住房权的职能，却没有发挥，这必然会影响社会的稳定。另外。针对房地产二手市场，也没有有效的调控政策。

　　住房政策缺乏延续性

　　第一，政策连贯性不强。一个时期的政策是否连贯是政策目标得以实现的必要条件。若前后政策自相矛盾，不仅不能使政策得以落实，还会使得民众对政策产生质疑，若是如此，这项政策将很难得到保证。在我国现行的住房政策体系中，这点并不令人如意。虽然我国当前的国情比较复杂，各个地方省市的情况、经济发展水平也各不相同。这在一定程度上加大了住房政策实行的难度，但政策间矛盾和冲突，更加制约了住房政策功能的发挥，也损伤了政府的公信力。

　　第二，政府对住房市场的调控力度不够。政策功能的发挥，不仅需要人民的理解和履行，还需要国家的强制力作为后盾。住房政策为了满足大多数人的住房需求，就不可避免的经过各个利益团体的博弈。在政策的实行过程中，必然遇到种种阻力。这种现象存在于上下级政府之间，由于在住房问题上，各级政府存在着利益错位，使得住房政策无法有效落实。由于住房保障恰恰同市场逐利的方向“背道而驰”，保障政策要求优先满足基本的居住需求，保障房需要低成本甚至免费供地，对一些地方而言不仅无利可图反而加重负担，因而缺少实施保障房政策的足够动力。更有甚者，打着发展的旗号，为了土地市场化开发的利润最大化，不惜与民争利，大肆侵犯公民基本的居住权利。把经济发展建立在对部分民众的权利侵害上。当今，房价飙升，中央政府在住房保障、房地产金融等方面频繁出台政策，但是收效甚微。

　　土地供应政策存在漏洞

　　第一，地方政府独揽土地经营权。土地出让金是地方政府的主要财政来源，地方政府为了增加财政收入，面对房地产开发商和建立保障性住房，由于利益的驱使，必然选择支持房地产市场的发展，这也为土地管理过程中的“权力寻租"提供了支持。

　　第二，长期的紧缩性土地政策推动了房价继续上涨。我国土地资源稀缺，为了避免地产开发商囤积土地，实施紧缩性的土地政策。近年来，土地出让金的标准不断上涨，在一些大城市，由于各种因素的影响，形成了名副其实的“寸土寸金"的现象。这种土地供应政策影响了住房的供给量，并且推动了房价的继续上涨。

　　住房金融政策不完备

　　第一，不健全的贷款人资格审核机制。到目前为止，我国的融资渠道较为单一，银行贷款仍是房地产企业的开发资金和消费者购房资金的主要来源。虽然国家对于信贷资格做了统一的要求，但是也允许银行根据各自的情况适当调整信贷标准。面对金融市场日益激烈的竞争，一些银行为了获取更多的利息收入，降低贷款人的审核标准，这为一些诚信较低的企业和个人的投机行为提供了条件，也为银行的金融系统埋下隐患。

　　第二，保障性住房的金融制度缺失。低收入家庭的购房负担较重。我国针对保障性住房的金融政策较为零散。政策性的住房金融措施没有上升到制度层面。住房公积金作为主要的政策性住房金融政策，覆盖面较窄。另外由于风险担保机制的缺失，商业银行常常不会受理政策性住房的贷款。没有享有住房公积金的家庭负担更重。

　　廉租房制度还待完善

　　从法国解决住房问题的经验来看，廉租房是一项较为成功的措施，但是我国在推行廉租房制度中，还存在这种种问题，主要表现在以下三个方面。

　　第一，房屋的质量过低。与普通的商品房相比，我国的廉租房标准太差，突出的表现为配套设施不全，房屋质量简陋，远离市区，交通不便。这种状况不能满足收益对象的住房需求。我们应该认识到，尽管廉租房是一种保障性住房，面对的是中低收入的群体，但并不意味着廉租房就代表了质量差，配套设施不全的房子。相反，为了防止居住隔离，贫富分化现象，更应该提高廉租房的质量和基本设施。

　　第二，难以保障公平性。我国的廉租房制度起步较晚，在开发总量上，廉租房所占的比例较低。缺乏严格的资格审查机制，使得真正有住房困难的居民无法获得住房，而一些高收入居民利用政策的漏洞，成为廉租房的受益者。另外，住房补贴制度缺乏监督审查机制，这使得住房补贴政策的公平性遭到质疑。

　　第三，资金来源短缺。廉租房制度的贯彻实行，必须有长期稳定的资金来源。我国的廉租房的运作资金主要是土地出让金、公积金的收益和财政支出。由于土地出让金在很据地方不同，时间不同而改变，因而具有不确定性。住房公积金的收益具有不可预期性。尽管财政支出相对稳定，但是住房保障资金很少被考虑到每年的财政预算之中。这些都影响了廉租房制度的发展。