住房政策

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住房政策(Housing Policy)

　　住房政策是指政府出面干預和解決住房問題的規定性安排。住房政策包括住房政策目標和住房政策手段兩個方面。由於住宅產業在國民經濟中的突出地位，事關國計民生和社會的長治久安，各國都把住房問題放到十分重要的戰略地位，通過制定和實施適應本國特點的住房政策，引導住宅產業發展，調整住房分配關係，使住房問題得到比較公平的解決。

　　在現代市場經濟社會中，住房政策的基礎是效率性、公平性、社會性和政治性。

　　1.住房政策的效率性

　　居住行為也是一種經濟行為，同任何一種經濟活動一樣，必須以效率為先。這裡所講的效率主要是指政府對住房市場所採取的政策，能提高稀缺住房資源的使用效率。政府的住房政策對住房市場中的所有權形式、使用權保護、住房金融和住房價格等的規範，能明顯提高住房的使用效率，保證住房政策目標的實現。

　　由於住房是價值量大、使用周期長、投資建造費用高的稀缺資源，又是所有居民的生活必需品，一方面要依靠市場機制調節，提高資源配置效率；另一方面也需要相關的法律法規和政策規範住宅市場的運行秩序，達到最大的使用效率，以提高居住水平和居住質量。同時，住房建設又是城市建設的重要組成部分，住宅的設計、建造、佈局、外觀，同整個城市規劃、土地規劃、市政設施和交通設施都有密切的聯繫，直接涉及到城市建設的經濟效益、社會效益和環境效益的統一。因此，從微觀到巨集觀都必須有住房政策的調控，以充分體現效率性。

　　2.住房政策的公平性

　　在講究住房政策效率性的同時，還必須實行住房政策的公平性。在市場經濟體制下，國家住房的分配是由市場交換實現的，人們要獲得住房必須到市場購買或租賃。這種住房分配是同收入分配密切聯繫在一起的。高收入者可以購買寬敞、舒適的住房，而低收入者只能租賃居住面積小、條件差、環境惡劣的危棚簡屋，甚至還有小部分“無家可歸者”。政府出於對社會穩定和社會福利的考慮，對低收入者的住房問題普遍重視。所以，在各國的《住宅法》中，都體現了對低收入者住房的援助政策。如“廉租屋”政策，“公共住房”政策，“低收入者住房”政策，“無家可歸者”住房政策等。

　　3.住房政策的社會性和政治性

　　住房問題不僅是個經濟生活問題，而且也是重要的社會問題和政治問題。由於住房是人們的棲息場所，是生存資料、享受資料和發展資料，安居才能樂業，因此關係到社會安定和政治穩定，瑞典、荷蘭等國還把住房問題看作是社會福利的重要內容。所以，住房政策的社會性十分明顯。同時，住房問題涉及人們的社會權利。1981年4月在倫敦召開的“城市住宅問題國際研討會”上通過的《住宅人權宣言》指出，一個環境良好，適宜於人的住所是所有居民的基本人權。“居者有其屋”，改善居住條件，提高居住質量，被歷屆人居會議列為中心議題。西方國家的政府總是把住房問題，特別是解決低收入者的住房問題當作重要的社會政治問題看待，把公平分配住宅作為政府機器的有力基礎，不少政治家並且把住房建設投資看作拉動國家和地方經濟發展，促進就業，擴大政績，爭取選票的重要工具。西方國家的政府關註住房問題，很大程度上就是出於對住房政策的社會性和政治性的考慮。

　　從法律形式來說，住房政策包括住房法令、法案和住房計劃。住房政策的基本目標是保障居住權，提高居住水平和居住質量。在各國的住宅法中，都規定了立法的宗旨和目的。如美國在1949年住宅法中規定其立法的目的是“使每個美國家庭都有舒適的住房和適宜的居住環境”。澳大利亞1983年住宅法立法的目的是：“確保澳大利亞每一位公民能以自己承擔得起的價格獲得足夠及合適的住宅。” 住房計劃則是明確住房的建設數量和質量目標、貸款和利率限制，政府建造的公共住房計劃、租金管理和對租戶的租金補貼等。

　　從住房政策調節的目標來說，在西方國家的各種住房政策中又有供應目標和公平（分配）目標兩類共存的目標。政府住房政策的供應目標，是調節住房生產資源的分配，糾正市場缺陷，確保住房市場供給和需求在數量上的平衡，供給和需求在結構上的平衡，維護住房市場運行秩序和購租住房者的利益。住房政策的公平目標，是運用再分配手段，確保社會住房產品的公平分配，尤其是保障低收入者和其他特殊階層（如老年人、殘疾人）的住房權利。政府的住房政策既關註住房的供應，又要確保各個社會階層都能在合理的價格條件下得到滿意的住房及居住環境。因此，一方面，政府要引導市場擴大供應量，滿足居民的住房需求，並逐步提高居住質量；另一方面，又要註重住房的公平分配，通過對中低收入階層的住房補助，縮小他們與高收入階層在居住水平上的差距，達到基本的住房水準。住房供應目標和公平目標的實現，才能真正達到住房政策的基本目標。

　　在市場經濟的條件下，世界上的絕大多數國家都實行了住房商品化的政策，各類住房主要通過住宅市場來流通和分配，住房資源由市場機制調節。但鑒於住房市場的特殊性，各國政府又都不同程度地加強和完善對住房市場的干預和調節，同時又特別關註低收入者的住房補助，對公共房屋的供應和分配控制更加嚴格。由於各國政府住房政策干預和經濟調節手段、範圍和方式方法的不同，就形成了各國不同的住房體制和住房市場機制，以及相應的住房政策 。我國是一個社會主義國家，同時又實行市場經濟體制，在住房制度和住房政策上，既要採用各國成熟的政策措施，又要根據社會主義市場經濟的要求，在改革中創造出具有中國特色、符合中國國情的城鎮住房新制度。

　　中國的住房政策從七十年代起一路走來可謂坎坷不斷。在計劃經濟階段，住房是社會主義福利制度的一部分，住房是通過國家計劃分配，而非購買獲得。在這種只有投入沒有產出的住房建設的原則下，國家和企業將住房供給“統包"下來，進行平均分配。這種分配製度，一方面，這使得城鎮居民的住房問題完全依賴於政府和單位，嚴重扭曲了家庭消費結構，住房分配的等級制嚴重影響了社會的穩定。另一方面，住房建設與市場經濟嚴重脫節，福利化的住房分配使得政府和單位背上了沉重的包袱。隨著住房政策的改變，國家計劃分配的住房政策逐步終止，市場化和多層次化的住房供給逐漸形成。原來由國家和單位承擔的住房問題變為個人對市場的選擇。房地產市場的發展使得地產開發商成為住房分配的主體。在當今房價飆升的情況下，住房問題成為我國突出的社會矛盾。在三十年間我國的住房政策的演變可以分為四個階段。

　　(1)初步實踐階段

　　在建國初期，在“左”的思想下，住宅投資被認為是“非生產性支出”。國家每年對住宅的投資非常有限，為了更好的配合重工業的發展，全國的住房建設由國家和單位“統包”下來，實行幾乎是無償使用低租金制度，房屋的維修也由國家負責。1955年《中央國家機關人員住用公家宿舍收租暫行辦法》的實施，使得租金降到極致。這種“以租養房”住房模式，造成了住宅建設投資無法得到回報，將城鎮居民的住房完全看做為社會福利，隨著城市化進程的加快，戶籍制度的放鬆，大量人口涌進城市，城市住房問題越發突出。另一方面，地方出租和高補貼的福利住房制度使得政府和單位負擔過重，住房的條件也長期得不到改善。

　　在八十年代初，中國城市住房嚴重短缺，中國政府開始了住房政策的改革。在發展市場經濟的背景下，當時的政府決策者提出住房政策改革一方面要推動住房的商品化和形成住房市場，另一方面還要維護社會穩定。最初的住房政策改革是結合我國的財政制度改革，將住房投資的決策權逐漸下放到地方政府、國營單位和集體企業中。在這一期間，大批的新建住房開始出現，舊房改造的項目也開始實施，由於長期缺乏投資造成的住房短缺現象得以緩解。在1978年和1980年，鄧小平提出“建築業可以為國家增加收入”和“城鎮居民可以個人購買房屋”，這些都反映了住房商品化、市場化的方向。1980年6月《全國基本建設工作會議回報提綱》，正式通過了中國將實行住房商品化的政策。由此中國的住房改革開始了。在此同時，小規模的住房改革實驗也在深圳等城市開展。在1988年，在這些試點城市的基礎上，第十四屆全國人民代表大會上通過了新的土地法，正式承認私人擁有土地使用權並且可以通過市場轉讓。

　　房改初期，由於這一時期居民的收入有限，使得購房的群體主要集中在華僑等少數高收入群體中。為了配合城市住房改革的順利進行，國務院於1986年成立了住房改革領導小組。1988年《關於全國城鎮分期分批進行住房制度改革的實施方案》，這是中國第一個關於房改的法規性文件。提高租金增加工資成為城市住房改革的重點。但是由於提高租金標準變為增加工資的壓力，使得企業的負擔越發加重。另一方面，在當時全國通貨膨脹的背景下，這項改革很快失敗，到二十世紀九十年代初住房改革幾乎陷入停滯。1991年6月國務院發佈了《關於繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》，提出房改的目的在於“緩解居民住房困難，不斷改善住房條件，正確引導消費，逐步實現住房商品化，發展房地產業”。遺憾的是，由於各地政府的種種考慮，住房問題沒有得到改善。

　　(2)深化改革階段

　　國務院於1994年7月發佈了《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》(國發[1994]43號，以下簡稱《房改決定》)，明確了住房政策改革的目標：建設與市場經濟體制相適應的新城鎮住房制度。公房出售再次成為房改的重點。為了彌補建房資金的不足和住房條件的落後，財政部等機構在1994年11月發佈了《建立住房公積金制度的暫行規定》，之後，公積金制度在全國得以全面推廣。住房公積金制度借鑒了發達國家的住房政策改革經驗，但是中國特殊的國情，使得公積金僅涉及住房問題，它將住房實物分配轉變為貨幣分配，實質是職工工資本應含有住房消費部分，通過公積金的政策以貨幣返還給職工。住房公積金制度的實行，對住房改革和房地產市場的發展起到了促進作用。公積金的制度提高了個人在住房決策的商品意識。

　　在房租方面，《房改決定》中提出“新房新租”，既新建公有住房和空置的舊房租金標準可以高於同期住房的租金標準。1996年全國第四次房改會議上提出，新增住房主要以中低收入家庭為供給對象，至此，含有社會保障性質的經濟適用房開始在住房政策中明確了位置，也為保重低收入家庭的住房提供了制度性的支持。

　　(3)全面發展階段

　　1997年亞洲金融危機以後，中國的經濟陷入了嚴重的內需不足的困境，政府必須採取一些列的措施來刺激內需，來維持經濟發展速度。房地產市場經過了20多年的發展，以逐漸成熟，購房支付能力也明顯的提高，這一時期住房條件的改善成為迫切解決的問題。在這樣的背景下，發展住房消費，促進房地產市場的發展成為推動國民經濟增長的主要戰略。國務院在1998年7月發佈了《關於進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，明確提出停止住房實物分配，逐步貨幣化住房分配。這一政策的確立標志著住房供應體系開始以市場供應為主，中國的住房政策改革進入了一個全新的階段。

　　《房改通知》確定的住房供應體系是以經濟適用房為主導，要求“重點發展經濟適用房，加快解決城鎮住房困難居民的住房問題”。與福利制度下的公房分配不同，經濟適用房的前提是住房商品化，這是一種由“政府提供政策優惠，限定建設標準、購買對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品房”。這一政策的實施，推動了我國住房體制的改革，使得一部分居民能夠支付購房所需。但是在1998年之後，面對迅速增長的住房需求，房地產商選擇滿足中高收入階層的住房需求，經濟適用房的建設大多通過非市場化的手段進行，這些住房仍1日是按照舊體制的實物住房分配的。

　　《房改通知》規定的只售不租的原則，雖然在一定程度上促進的了資金的回籠，使得住房建設得以維繫，但是卻使得房價地價飆升。另外，地方政府面片面追求經濟的發展，城市開發產生的巨大收益，使得經濟適用房的建設阻礙重重。在經濟適用房的建設、銷售和管理上也存在著種種問題。在很多地方，經濟適用房成為一個空名詞。這種現象促使了政府作出一些政策調整，在2003年6月，國家發改委將經濟適用房的供給對象由“中低收入家庭”變為“中等偏下收入家庭”。

　　2003年以後，中國房地產業進入了迅速發展的階段。2003年8月，國務院頒佈了《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》，明確的提出房地產業已經成為國民經濟的支柱產業。這使得各級政府越發重視房地產業的發展。由此房價上漲過快，住房供應結構也合理也逐漸成為突出的問題。國家面對這些問題，開始對房地產業進行巨集觀調控。2004年中央採取了“管嚴土地，看緊信貸”的政策。通過對土地和租金供給進行控制，抑制房地產開發。但是這一時期的巨集觀調控缺乏對非理性需求的控制。使得供求之間的矛盾越加嚴重。這表現為：供求關係的失衡，使得房地產開發商不願開發小戶型住宅。另外，這種失衡引得非理性需求迅速增加，加上這一時期的投機炒作問題，房價開始大幅度上漲。2005年3月，國務院辦公廳下發《關於切實穩定住房價格的通知》(國八條)，並且從減少住房需求和增加住房供給兩個方面對房地產市場進行調整。這一問題有所改善，但是在2006年初，房價出現反彈。2006年5月，國務院常務會議出台了促進房地產業健康發展的六條措施(國六條)。國六條加大了對閑置土地的管理力度，並且嚴格控制房地產開發的信貸條件。國六條政策出台以後，各地方政府相繼對房地產市場進行調控，在改善住房供給與需求關係和抑制炒房起到了一定的作用。

　　(4)結構調整階段

　　自從房改以來，城市商品房房價過高，保障性住房供給不足問題越加顯著。2007年8月國務院常務會議通過了《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若幹建議》，既24號文件。這一決議明確提出住房保障的重點是廉租住房，動態管理和有限產權認購經濟適用房，地方政府的政績考核明確包括住房保障的實際情況。這一決議標志著政府住房調控思路的轉變，由調控市場轉變為調控保障。《24號文件》要求政府完成保障性住房，對房地產市場進行監督，並且清楚的劃分了市場和政府在住房供給上的邊界。有限產權認購和60平方米的限制建築面積，一定程度上抑制了高收入階層購買經濟適用房。但是《24號文件》僅是原則上提出建立廉租住房。建設廉租住房最大的問題就是資金的來源問題。土地出讓金地區差異較大，各地方政府預算沒有住房保障資金渠道。